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1、福建广播电视大学 开放教育行政管理 （专科）社会调查关于福建省高速公路有限公司管理体制的调查学生姓名：周萌学号：5指导教师:郑建辉调查单位：福建省高速公路有限公司调查内容：绩效考核管理工作调查时间：2 0 23年7月15 8月15日调查方法：1、访谈法 2、实地考察3、查阅文献引言：我国高速公路建设发展迅猛，但运营管理仍较薄弱，体制不统一。一 些专家学者已结识到这一问题并做了大量研究，提出了一些解决方法。人民交通 出版社出版的高速公路丛书，对高速公路管理进行了较系统的研究。我国高 速公路特许经营还处在发展初期，重要以经营权有偿转让为主，缺少相应配套的 法律法规和政策措施。20 2 3年全国交通
2、工作会议上，时任交通部长张春贤指出： “要结合国有资产管理体制改革，充足考虑高速公路的基础性、公益性和系统性, 在规范收费公路经营管理的基础上，应当争取国家制定高速公路特许经营方法， 建立中国特色高速公路特许经营制度，从政策上扶持和促进高速公路发展。”这 体现了政府主管部门对高速公路特许经营的关注和重视，但时至今日，该法规仍 未出台。根据福建电大开放教育行政管理专业的教学规定,本人于2023年7月15日8月20日对福建省高速公路有限公司管理体制工作进行调查，调查报告如下:一、单位概况福建199 4年开工建设第一条高速公路一泉厦高速公路，到2023年终，累计完毕高速公路投资1 3 0 0多亿元，
3、各设区市都通上了高速公路，总里程2023 公里的“一纵两横”高速公路骨架网、省会福州至各设区市“四小时交通经济圈” 基本形成。福建省高速公路现行管理体制是在不断的探索和实践中逐步演变形成的，在 1997年提出的“四统三分”，即统一规划、统一设计、统一质量、统一运营和 分段筹资、分段建设、分段收益体制的基础上，为实现全省“一盘棋”，逐步形 成的由中央、省、市三级投资建设和省统一运营管理的建养管一体的体制。其显 著特性是一一福建省高速公路建设总指挥部（下称“省高指”）与福建省高速公路 有限公司合署办公，“两块牌子，一套人马”，统一负责全省高速公路的建设、营 运和管理工作。二、福建省高速公路有限公司
4、管理体制中存在的问题1、法规制度建设滞后。高速公路的建设和管理离不开政策法规的保障，但 高速公路立法和政策制定严重滞后。目前仅有公路法和一些零散的政策法规， 没有形成一套完整的高速公路政策法规体系。根据公路法规定，各级交通主 管部门是高速公路的主管部门，行使公路行业管理的职责，但却没有专门的法律 法规来规定如何行使、以何种方式行使这种职责,导致一些省市交通主管部门与 高速公路经营主体之间定位不清，关系不明。关于高速公路管理问题，199 2年 国务院办公厅以国办发（19 9 2） 16文提出，“我国高速公路正在起步阶段，如 何管好高速公路，需要有一个积累经验的过程。因此，各地对高速公路管理的组
5、织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际情况拟定，暂不作全国 统一规定。”直到现在近20 2 3未有新的规定出台，高速公路管理部门目前基本 参照普通公路的运营管理体制和政策法规来运作，很多规定明显不合实际。在政 策法规缺位的情况下，些地区频繁出现因政策法规界定不明而导致的扯皮、打 官司等现象，使高速公路管理部门无所适从。2、投融资体制改革形成公路建设投资主体和融资渠道多元化。传统的公路 建设投资是计划经济体制下的政府行为,资金渠道单一,重要靠挤用养路费、民工 以工代赈等方式，发展缓慢，严重滞后经济社会发展需求。为加快发展，随国家 经济体制改革的不断推动，公路投融资体制改革也不断深化
6、，公路建设的投资主 体打破了长期以来以国家为主体的格局,逐步向多元化发展，资金来源渠道也不 断拓宽。由于建设资金的来源渠道不同，导致形成了多元投资主体,与高速公路的 商品属性相相应，非国家投资主体必然规定一定的投资回报率，需要以公司的形 式来完毕公路的筹资建设和管理运营，公司化的高速公路经营组织就应运而生。 由于各地的社会经济发展水平和投资主体不同，必然带来管理主体、管理目的和 管理规则的多元化。3、投资主体转换规则缺失、程序不规范。这是导致国有资本管理代替公路 实物资产管理的重要因素。很多地区将高速公路公司也作为经营性国有公司，将 高速公路作为经营性资产，在资产评估等相关法规不健全的情况下,
7、对高速公路 及其公司的资产进行简朴解决,划归各地国资委账下。不仅整个过程缺少法律支 撑,并且在转移主体时没有就相关责权利交割清楚，使得收益权、监督、债务、 人员、路产保护、安全、服务保障等责权在更多主体间“扯皮”，增长了管理难 度。一些地方政府迫于加快建设的融资压力，无视现有相关法规,不通过合理程 序仓促转让高速公路收费权,不仅出现违法转让或低价转让，致使大量国有资产 流失，并且没有对管理服务进行有效协议约定，使大部分民营的高速公路游离行 业管理之外，导致公路服务水平下降。三、加快福建高速公路体制改革的政策支持根据2 0 23年修编后的福建高速公路发展规划，全省高速公路的布局为“三 纵八横三环
8、三十三联”约6 1 0 0公里,实现这一规划,福建省高速公路密度将位 于沿海省份目前规划指标的前列，人均密度达成发达国家先进水平，综合密度超 过发达国家和沿海省份平均水平。20 2 3年为积极贯彻国务院关于支持福建省 加快海峡西岸经济区建设的若干意见以及中央拉动内需，贯彻保增长、保民生、 保稳定的决策，福建省委、省政府先后出台了涉及加快交通基础设施在内的扩大 内需“十项政策”，省政府与交通运送部签署了加快海西交通运送发展的会谈纪 要，高速公路建设全面提速。2 0 2 3年通车里程将达3500公里，基本建成“两 纵四横”主骨架;20 2 3年通车里程将突破5 000公里,海西网规划内的重要项目
9、基本建成，基本实现县县通高速公路，即县（市、区）可在15分钟内上高速公路。 但随着高速公路的超前建设和向效益差的山区发展的需要，高速公路经营面临巨 大的资金压力和经营风险。为保证福建高速公路健康可连续发展,应尽快明确高 速公路特许经营体制并从政策上予以扶持。1、规范的行为应建立在明确的法律关系基础上，但鉴于立法、国务院颁布 条例需要一个比较长的时期，福建省应积极争取先行先试,通过地方人大实行福 建高速公路管理条例，建立福建省高速公路特许经营体制。2、依法确立省市两级政府资本金出资责任，控制项目风险。国家高速公路网 和省级（海西）高速公路网项目，以省为主，地市参股；支线、连接线项目，以 市为主，
10、省级适当补贴。因扶贫或路网需要超前建设项目，从燃油税返还中提高 政府财政补贴。3、多渠道筹措资金,建立长期融资预算。建立省市融资平台;加强高速公路 沿线土地运用一体规划，争取土地收储，将高速公路沿线，如城郊、风景区周边 土地,注入项目公司，由项目公司综合开发,增强还贷能力;地方政府征地拆迁和 高速公路施工公司营业税返还作为地方资本金；编制省市长期资金预算。4、在高速公路征地范围内，涉及服务区，享有土地及第三产业开发（如广 告设立、审批）专营权。5、加强监管，实行专项审计。高速公路特许经营机构除接受省级交通行政 主管部门依法监管外,还要由政府聘请审计机构进行定期审计,结果向社会公布。 通行费收入
11、专款专用，只能用于高速公路主业。收费还贷高速公路资产不计提折 旧，特许经营公司管理和人工费用参照社会平均水平核定，严格控制各项成本。通过调查，我认为改革我国高速公路管理模式，应在借鉴国内外先进经验的 基础上,充足考虑到中国的具体情况。福建高速公路建设和运营管理为推动我国 高速公路事业发展做了积极的探索,所积累的经验得到了交通运送部有关部门的 肯定。我国高速公路管理体制改革应在保证国家高速公路按照规划顺利建设实行 的前提下，顺应国家的改革趋势和方向，顺应行业发展的必然规定，充足考虑抱 负模式与现行体制的复杂关系，循序渐进，分步推动，逐步建立以特许经营为基 础，层级明晰，权责对等的特殊法人的高速公路管理体制，即在高速公路特许经 营条例等法律法规的规范下，形成统一的“以省级行政区划为单位、采用公司法 人形式、股权结构先以国有资本为主后渐次退出的特许经营制度”，最终形成具 体进行养护收费运营的主体多元的市场化运营方式。