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1、法大教授解读2021年新修订的行政处分法第29条行政处分一事不再罚 条文释义、新旧条文对照、相关案例裁判规那么一、条文新旧对照行政处分法（2017年修正）行政处分法（2021年修订）第二十四条 对当事人的同一个违法行为，不得 给予两次以上罚款的行政处分。第二十九条对当事人的同一个违法行为，不得给 予两次以上罚款的行政处分。同一个违法行为违反多 个法律规范应当给予罚款处分的，按照罚款数额高的 规定处分。二、条文释义备注：本局部内容节录自中华人民共和国行政处分法理解与适用，杨wei东教授主编（中 国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师），中国法制出版社2021年4月版.中华人民共和国行政处分法（
2、1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过 根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大 会常务委员会第二十九次会议关于修改中华人民共和国法官法等八部法律的决定第二次修正2021年1月 22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订）第二十九条【一事不再罚】对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行 政处分。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处分的，按照罚款数额高的规定 处分。.【条文主旨】本条是关于行政处分一事不再罚与规范竞合的规定。【立法背景】“一事不再罚”又被称为“禁止双重处分原那么”，其本质是禁止对同一当事人的 同一违法行为，以相同或类似之措施
3、屡次处分。行政处分法在公布之初就将此原那么吸 纳其中，即“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处分”。一 事不再罚原那么有利于防止重复处分和多头处分，表达过罚相当的法律原那么，有利于保 障相对人的合法权益。本次行政处分法修订对违法行为涉及的规范竞合问题作出进一步规定。因为一个 违法行为可能同时触犯多个法律规范，面临多重罚款的可能。新法关于规范竞合的规 定明确在发生规范竞合时应按照罚款数额高的规定从重处分，立法者在罚款数额的认 定上采取了从重主义。【条文释义】一事不再罚原那么是指对违法行为人的同一违法行为不得以同一事实和同一依据， 给予两次以上的处分。在行政处分法中，一事不再罚的
4、“一事”指“同一违法行为”， 即“构成要件上只符合一个违法行为的特征”。实践中对如何认定“一事”有很多争 议，不同领域、不同事项的认定标准差异很大，对行政违法是连续犯、状态犯还是持 续犯等有不同意见。以交通违法行为的查处为例，持续或继续的违法行为有可能因法 律拟制而被认定为多个行为，也有可能因对违法行为的查处而中断或单独视为另一个 行为。第一种情形是同一违法行为可能因为法律拟制的原因而被认定为数个违法行为。 例如有以行政辖区为标准划分违法行为个数的情形。“同一辆机动车在同一道路的同 一行驶方向，违反限速规定交通违法行为处于持续状态，被同一县（市、区）公安交 通管理部门或者高速公路交警大队辖区的
5、测速取证设备记录屡次的，选择一次最为严 重的违反限速规定行为实施处分。”（公安部交通管理局关于印发关于规范查处 机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见的通知。）该规定对超速行驶的认 定根据行政辖区的不同来确定交通违法行为的次数和处分规那么，只有发生在不同的辖 区才可能被认定为数个违法行为。（参见山东省济南市中级人民法院（2014）济行终 字第347号行政判决书，该判决认为上诉人在枣庄、济宁两个行政区域内，被交警部 门的两个节点设备记录超速，应属两次违法。）第二种情形是违法行为在处分后仍然继续或持续，在到达一定处分次数后会认定 为另一个违法行为。例如，北京市查处非法客运假设干规定第六条规定，驾
6、驶人员 从事非法客运经营被执法部门处分两次的，由公安机关交通管理部门暂扣三个月机动 车驾驶证；从事非法客运经营被执法部门处分三次以上的，由公安机关交通管理部门 暂扣六个月机动车驾驶证。该规定将已经作出数次处分的非法客运经营行为视为另一 违法行为，成为另一种行政处分（暂扣机动车驾驶证三个月或六个月）的构成要件。还有观点认为，连续或继续的违法行为也可因中断而构成数个行为，中断原因包 括违法意识中断、是否受到改正之命令或限期改正之命令或被查获等情形、行为的时 间间隔、空间距离等紧密关联因素。以连续或继续的交通违法行为为例，这类行为也 可因违法意识的中断而构成数个行为，如闯红灯或对限速有明显的标牌提示
7、超速且超 速之后有令人感知的拍照。可见，同一违法行为的认定在实践中较为复杂。“不再罚”是指不得处以两次以上罚款的行政处分。同一依据是指同一法律依据。 当调整不同社会关系的法律规范在违法行为的构成要件上有交叉时，就会产生一个违 法行为违反不同法律规范的情况，即规范竞合。在处理规范竞合问题时，同一违法行 为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处分；但具体实践中，已经有 行政主体作出了行政处分，其他行政主体不得再对同一违法行为作出相同种类的行政 处分；在依法作出其他种类的行政处分时，可以考虑当事人已受处分的事实，从轻或 者减轻处分。（参见全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著：中
8、华人民共 和国行政处分法释义，法律出版社1996年版，第68页。）新法对罚款数额作出补充规 定，从文义解释的角度出发，立法者将“一事不再罚”限定为“一事不再罚款”，也 是为了理解和操作方便；就同一违法行为，在同时违反多个法律规范时，可以给予多 个行政处分；但假设选择罚款进行处分的话，只能进行一次罚款，而不能进行屡次罚款。在规范竞合的情况下，行政处分的实施机关如何进行处分？如果是上位法与下位 法关于罚款数额的规定不同，那么须根据上位法确定罚款数额。如果上位法不属于行政 处分机关职能管辖的依据，那么须根据本法第二十五条的规定，通过行政执法职务协助 制度予以解决，有需要的还需移送管辖。“按照罚款数额
9、高的规定”在实践当中还存 在困难，原因在于罚款确实定方式多种多样，比方对直接规定数额幅度的罚款，是按 照罚款的最低额度还是最高额度来比拟，对按照违法所得计算罚款数额的如何比拟， 不结合具体案情很难对数额高低作出认定。行政处分实施机关客观上也没有能力对属 于其他执法领域的法律规范予以准确了解和适用。为此应当秉承的基本原那么是“职权 法定原那么”，即行政处分实施机关只能依据法定授权来执行法律、适用法律，不能越 权。对于罚款数额高低的法律适用问题，可能有赖于执法机关根据本法第二十五条的 规定，通过行政执法职务协助制度协商解决。三、关联法条1、全国人大常委会法制工作委员会对反不正当竞争法和价格法有关规
10、定如何适用 问题的答复 行复字(2007) 6号二、行政处分法第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚 款的行政处分。”根据这一规定，对同一个滥收费用行为罚款的行政处分，适用一事不再罚的原 那么，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处分为宜。四、行政处分一事不再罚相关案例裁判规那么1、李华香诉黑龙江省农垦总局、黑龙江省人民政府(以下简称黑龙江省政府)劳动教养决 定并行政复议案【案号：(2016)最高法行申4092号】行政处分法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行 政处分。这是“一事不再罚”原那么的法定含义，并非是指同一违法行为，不同的行
11、政机关不能 给予两次以上的行政处分。即便按照一般法律适用规那么理解，“一事不二罚”也应当是指同一 违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处分。2、最高人民法院(2016)最高法行申6517号行政裁定书 摘录根据中华人民共和国行政处分法第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得 给予两次以上罚款的行政处分。该条规定就是通常所说的“一事不再罚”原那么，即对违法行为 人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两个以上的处分。设计该制度的目的在 与防治法律规范设定冲突，保护当事人的合法权益。本案中，海南省海洋与渔业监察总队依据 中华人民共和国渔业船员管理方法第二十一条第八项对刘巩
12、固作出1号渔业处分决定，文昌 市工商局依照无照经营查处取缔方法第十五条的规定对刘超询作出10号处分决定，处分对 象及处分依据均不相同，并不构成重复处分的行为，不属于无照经营查处取缔方法第四条第 二款规定的对当事人的同一个违法行为，给予两次以上罚款的行政处分的情形。3、李独银、刘凤娥等与湖北省沙洋公安局治安行政处分案【案号：(2016)鄂行申156号】【裁判理由摘录】公安局在作出第一个处分决定时，认定李独银等在上访过程中扰乱单位秩序和暴力阻碍人民 警察执法，适用治安管理处分法第二十三条作出行政处分。后又认定其在上访过程中还存在 暴力阻碍人民警察执法的事实，作出处分决定，违反了行政处分法第二十四条
13、“对当事人的 同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处分”之规定。4、刘国兴与西宁市平安生产监督管理局、青海省平安生产监督管理局平安生产行政处分案 【案 号：(2016)青01行终68号】【裁判理由摘录】行政处分法第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政 处分，即“一事不再罚原那么”。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。“一事”在 构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，那么不属“一 事”。消防部门以“火灾发生期间擅自停用消防设施”为由处以罚款，而安监局是以“某厂对本 次事故负有责任”，它与“擅自停用消防设施”不是“一事”
14、，故不违反“一事不再罚”原那么。5、文永东、文杰恒等与兴安县国土资源局、兴安县人民政府资源行政管理、土地行政管理、其 他案 【案号：(2016)桂03行终166号】【裁判理由摘录】一事不再罚原那么是指行政机关对违法行为人的个违法行为，不得以同一事实和同一依据, 给予两次以上的行政处分，其目的是防止行政机关重复处分，保护行政相对人的合法权益。本案 文永东、文杰恒在临时用地期满之后没有办理任何用地手续，圈占土地搭建建筑物和其他设施, 非法占用土地的行为一直持续，国土局依据土地管理法作出行政处分，符合法律规定。在国 土局处分前，住建局依据广西壮族自治区实施中华人民共和国城乡规划法方法，对文永 东、文
15、杰恒作出的行政处分是限违法人自行撤除所建违法建筑,并不是“以同一事实和同一依据, 给予两次行政处分”，更没有违反行政处分法第二十四条规定。6、吴华海与高邮市公安局行政处分案 【案号：(2007)扬行终字第0050号】【裁判理由摘录】所谓“一事不再罚”，是指行政机关基于同一事实对同一当事人作出两次或两次以上罚款的 行政处分。虽然两个处分决定都是基于“迎财浴室内屡次发生卖淫嫖娼活动”的违法事实，但两 份处分决定是针对不同的行政相对人分别承当不同法律责任所作出的。后一份处分决定的行政相 对人是在违法活动中应当承当相应法律责任的自然人主体。实践中，业主与负责经营、治安管理 人员有可能是同一人员，也有可能不是同一人员。因此，公安局的处分决定并无不当。