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1、第第四四章章 行政组织行政组织Page 2目录目录目录目录行政组织概述行政组织概述行政组织概述行政组织概述行政组织体制行政组织体制行政组织体制行政组织体制行政组织理论行政组织理论行政组织理论行政组织理论案例分析案例分析案例分析案例分析第一节第一节 行政组织概述行政组织概述行政组织的含义与特点行政组织的含义与特点行政组织的含义与特点行政组织的含义与特点行政组织的构成要素行政组织的构成要素行政组织的构成要素行政组织的构成要素一一一一二二二二行政组织的类型行政组织的类型行政组织的类型行政组织的类型二二二二一、行政组织的含义与特点一、行政组织的含义与特点一、行政组织的含义与特点一、行政组织的含义与特点
2、Page 4组织组织广义的行政组广义的行政组织织狭义的行政组狭义的行政组织织组织：是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。广义的行政组织：各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。狭义的行政组织：依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。（一）含义（二）行政组织的特点（二）行政组织的特点（二）行政组织的特点（二）行政组织的特点Page 5权威性法制性系统性政治性公共性服务性特点六特点一特点三特点二特点五特点四行政组织的比较特征行政组织的比较特征行政组织的比较特征行政组织的比较特征n与政党组织相比，具有国家强制性强制性特点。n与国
3、家权力机关相比，具有不同的职能和派生性派生性、垂直性垂直性特点。n与司法机关相比，主要是性质和职能上的差异。二、行政组织的构成要素二、行政组织的构成要素二、行政组织的构成要素二、行政组织的构成要素 我国行政组织的基本组织单位在不同层级分别是处、科和股，通常以科室加以概括。行政组织的结构要素是行政组织状况的指示器。遗憾的是，我国历次中央和地方政府机构改革，大多都是自上而下地进行；殊不知，行政组织机构改革的动力和组织创新的关键恰恰就在于基层组织或单位之中。行政组织的构成要素行政组织的构成要素行政职位行政人员行政资源三要素三要素行政职位行政职位行政职位行政职位n行政职位行政职位是行政组织的最基本的结
4、构要素，它是行政组织系统的“细胞组织”，主要由职务、职责和职权等因素复合而成。n职位职位是行政组织中相对稳定的因素，其数量、职级、名称、业务范围等，一般都是由一定的法规、制度严格加以规定的，其变化应和一定的机构调整和改革相联系。但是，在法制不健全的时候和地方，职位又是最不稳定的因素之一，“因人设职”、“因事设职”最终会导致“职位”和“人员”的迅速膨胀，成为机构臃肿、人浮于事的最初动因。n因此，职位法定、职数法定、权责一致、名实相符，应该是行政改革的基点；而职位的组合、职位关系的变更与调整，则是形成良好组织机制的基础。行政人员行政人员行政人员行政人员n行政人员或行政人员或公务员公务员是行政组织中
5、最积极最活跃的因素，也是行政组织结构要素中惟一具有主观意志和主观能动性的因素。n人员因素是行政组织结构要素的关键因素人员因素是行政组织结构要素的关键因素，行政人员的素质状况直接关系到行政管理水平和行政效率的高低。n进入20世纪90年代以后，由于“小政府”模式的导入和行政管理现代化的迅猛发展，中高级公务员过剩和中高级职位紧张状况一直居高不下，公务员晋升过程中“梯口”和淘汰过程中的“出口”一直不畅，极大地影响了公务员队伍的整体素质。行政资源行政资源行政资源行政资源n行政资源行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础物质基础。n行政资源主要来自干政府预算中的行政经费，行政经费的
6、数量直接关系到行政管理的质量和水平；一般说来，行政资源与政府所提供公共服务的数量成正比。但是，现实中行政资源与行政服务的质量并不完全成比，有时甚至成反比。n因此，行政资源领域里的改革蕴涵着巨大的潜力，这是我国应在管理领域里大做文章的原因所在。三、行政组织的类型三、行政组织的类型三、行政组织的类型三、行政组织的类型Page 11根据管辖的地域范围：中央行政组织、地方行政组织2根据权限性质：一般权限机关和专门权限机关345根据功能作用：领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关、派出机关 根据存在时间长短：常设机关、临时机关根据管理的客观复杂程度和管理对象：综合行政机关、专门行政机关1第二节
7、第二节 行政组织体制行政组织体制集权制与分权制集权制与分权制集权制与分权制集权制与分权制完整制与分离制完整制与分离制完整制与分离制完整制与分离制一一一一二二二二首长制与委员会制首长制与委员会制首长制与委员会制首长制与委员会制二二二二层级制与机能制层级制与机能制层级制与机能制层级制与机能制一、集权制与分权制一、集权制与分权制一、集权制与分权制一、集权制与分权制集权制集权制是指行政决策权集中在中央或上级政府。地方或下级政府处于服从命令、听从领导和服从指挥的地位，一切行政行为要按照中央或上级政府的指令来行动，或者请示中央或上级政府。地方或下级政府有在中央或上级政府统一领导和统一政策下的自主权。（一）
8、集权制（一）集权制优点：有一个总的中心，防止下级错误的频频发生。（二）分权制（二）分权制（二）分权制（二）分权制n分权制是指按照地方自治的原则，地方自治机关有完全的自主权；或按职能分工原则，专业职能机关有自主权；或按分层管理原则，上级行政机关给下级行政机关自主权。优点：分工明确，各尽其职。二、完整制与分离制二、完整制与分离制二、完整制与分离制二、完整制与分离制完整制完整制又叫一元统属制，是指一级政府内部的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个行政机关或同一位行政首长的领导、指挥和监督的行政组织类型。分离制分离制又称多元领导制，是指一级政府的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，由两个或
9、两个以上行政机关或行政首长领导、指挥和监督的行政组织类型。三、首长制与委员会制三、首长制与委员会制三、首长制与委员会制三、首长制与委员会制（一）首长制（一）首长制n首长制又称独立制、一长制或首长负责制，指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的行政组织类型。（二）委员会制（二）委员会制n委员会制是指在行政组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按多数原则进行决策的组织类型。实行委员会制的国家，全国最高的行政权力是由一个委员会来履行，委员会由议会选举实行委员会制的国家，全国最高的行政权力是由一个委员会来履行，委员会由议会选举产生，向议会负责。议会不能对委
10、员提出不信任案，委员会也无权解散议会。产生，向议会负责。议会不能对委员提出不信任案，委员会也无权解散议会。委员会从本质上说是代议制民主政体，它具有人民直接民主的特点，委员会作为最高行委员会从本质上说是代议制民主政体，它具有人民直接民主的特点，委员会作为最高行政权力机关，各委员权力均等，而且都不能兼任议会的议员。除非委员自己辞职，否则政权力机关，各委员权力均等，而且都不能兼任议会的议员。除非委员自己辞职，否则任何机关均无权对其罢免或将其免职。任何机关均无权对其罢免或将其免职。四、层级制与机能制四、层级制与机能制四、层级制与机能制四、层级制与机能制 n层级制又称分级制层级制又称分级制，是指行政组织
11、在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。n机能制又称职能制机能制又称职能制，是指行政组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。第三节第三节第三节第三节 行政组织理论行政组织理论行政组织理论行政组织理论古典组织理论古典组织理论古典组织理论古典组织理论新古典组织理论新古典组织理论新古典组织理论新古典组织理论二二二二现代组织理论现代组织理论现代组织理论现代组织理论二二二二行政组织理论的新发展行政组织理论的新发展行政组织理论的新发展行政组织理论的新发展一、古典组织理论一、古典组织理论一
12、、古典组织理论一、古典组织理论n古典组织理论又叫古典组织理论又叫“传统的组织理论传统的组织理论”。古典组织理论的正式产生和盛行时期为19世纪末期和20世纪初期的公共行政学的早期研究时期。n古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。n古典组织理论的特点古典组织理论的特点在于把人看作是机器的附属物，强调的是等级、命令和服从，并且用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了人的因素和环境的作用。n古典组织理论特征：古典组织理论特征：从静态的角度出发，以效率为目标来研究组织内部结构与管理的合理化。只考虑组织内部因素，而不考虑外部环境的影响 n代表人物：代表人物：韦伯法约尔二、新古
13、典组织理论二、新古典组织理论二、新古典组织理论二、新古典组织理论n新古典组织理论又称“行为科学组织理论”。从20世纪30年代起，行政组织理论的研究逐渐引进行为科学的方法，形成了新古典组织理论。主要有以埃尔顿梅奥（E.Mayo）为代表的人际关系组织理论；以切斯特巴纳德（C.I.Barnard）为代表的组织平衡理论和以赫伯特西蒙（H.A.Simon）为代表的决策过程组织理论。马斯洛的需求层次理论赫茨伯格的双因素理论麦克莱兰的激励需求理论麦格雷戈的“X理论Y理论”波特和劳勒合作提出的波特劳勒模式三、现代组织理论三、现代组织理论三、现代组织理论三、现代组织理论n领导人的首要作用在于塑造和管理好组织的有
14、共同价值观的人，强调不拘一格的个人创造精神,强调组织的战略。n对组织中人的基本需求的看法是:人们需要生活的有意义;人们需要对自己有一定节制;人们在一定意义上把自己看作是胜利者;在相当程度上行动和行为塑造了态度和信念。n现代组织理论不是把表面结构作为分析对象，而是把组织中人的行为作为分析对象。n现代组织理论不是把操作作为主要认识对象，而是把组织中人的行为作为分析对象。n现代组织理论对领导提出了新的要求。主张领导不应当建筑在权利的基础上,好的领导不要求人们为他个人服务,而是为共同目标服务,主张组织的事业内容是科学加服务。n注重信息沟通 特特 征征四、行政组织理论的新发展四、行政组织理论的新发展四、
15、行政组织理论的新发展四、行政组织理论的新发展（一）非营利组织理论 非营利组织指组织的设立和经营不是以盈利为目的，且净盈余不得分配，由志愿人员组成，实行自我管理的、独立的、公共或民间性质的组织团体。非营利组织又叫“志愿组织”、“慈善组织”、“独立部门”、“非政府组织”（NGO）、“基金会”、“民间组织”、“第三部门”和“非营利部门”等。（二）（二）（二）（二）学习型组织理论学习型组织理论学习型组织理论学习型组织理论n学习型组织是指组织通过个体学习、团体学习和组织学习，结合工作不断学习、不断改变观念和不断创新的过程。1.1.学习型组织首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性。学习型组
16、织首要目标是培养学习能力，使组织成员有接受新观念的开放性。2.2.组织成员有共同愿景。组织成员有共同愿景。3.3.善于不断学习。它包括全员学习、团体学习、全过程学习和终身学习。善于不断学习。它包括全员学习、团体学习、全过程学习和终身学习。4.4.自主管理。实现自我发现问题、评估问题，提高学习解决问题的能力。自主管理。实现自我发现问题、评估问题，提高学习解决问题的能力。5.5.组织的边界将重新界定。组织的边界将重新界定。Page 24改善心智模式自我超越系统思考团体学习建立共同愿景学习型组织五项核心修炼学习型组织五项核心修炼 核心核心核心核心修炼修炼修炼修炼（三）创新型组织理论（三）创新型组织理论（三）创新型组织理论（三）创新型组织理论n创新型组织认为通过持续学习，“创新”成为一种“组织功能”，而非创意活动和脑力震荡。创新应该成为组织流程，并能产生持续的新价值。创新应该是在每个部门进行，整个组织就像爵士乐队一样发挥“即兴演奏”的效果。Page 26特点一特点二特点三特点四组织学习是为了组织创新，学习本身不是目的，创新才是学习目的。创新型组织贵在永续创新。组织学习贯穿于整个组织流程和整个组织。它是组织的一种功能。组织学习应该发挥爵士乐队即兴演奏般的效果，进行自主创新。从“框”到“线”的有机思考模式。特点特点