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1、公共政策执行的变化与调适公共政策执行的变化与调适2011年3月王桢桢老师简介老师简介学术简历：学术简历：中国政法大学法学 学士中山大学土地资源管理专业 硕士中山大学行政管理专业 博士研究方向为公共服务与地方治理主持省级课题2项、市级课题2项，参与省市级课题若干项，在学术研究等期刊发表多篇学术论文。工作简历：工作简历：2003-2004 广州市人大常委会研究室 2009至今 中共广州市委党校联系方式联系方式：教学方法采用研讨式教学法研讨式教学法与案例教学法案例教学法结合。（一）公共政策执行基本理论介绍（二）选择典型案例分成4个小组讨论 每个小组讨论1个问题并提炼观点 （三）每个小组10分钟演讲时
2、间 由2名代表合作完成（四）公共政策执行关键性问题提点研讨主题研讨主题为什么我们要讨论公共政策的执行问题？什么是公共政策执行？公共政策执行过程中会遭遇哪些变化？为什么政策执行会出现诸多变化？如何对公共政策执行中的变化进行有效的调适？一、为什么我们要讨论公共政策的执行问题？政策学家指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10%，而其余90%取决于有效的执行。对公共政策执行的研究和控制迄今依然是公共行政和政策研究的核心问题。公共政策执行是一个会受到内外多方因素影响的过程,这一过程会受到参与其间的多元主体和卷入其中的各种资源的制约。在政府体系的纵向和横向关系中,在社会不同的经济主体之间及不同群
3、体之间,在政府或政府部门与社会公众之间,由于存在对一些问题认识的非趋同性非趋同性和各种复杂的利益利益诱因诱因,公共政策在其制定和执行的过程中出现的利益博弈利益博弈的态势已日益彰显,政策执行正在受到更多更复杂因素的制约影响。为大家创造对话与交流对话与交流的平台，充分激活与展现内在认知结构，实现从知识再现型向知识创造型的飞跃。与中国政策执行相关的时代词汇“落实政策”“土政策”“上有政策、下有对策”“文件打架”“用足政策”二、什么是公共政策执行？从本质上看，政策执行是一种由一系列活从本质上看，政策执行是一种由一系列活动或行为构成的动态过程，其目标就是将动或行为构成的动态过程，其目标就是将政策理想政策
4、理想转化为转化为政策现实政策现实。它是政策执行者通过建立它是政策执行者通过建立组织机构组织机构，运用，运用各种各种政策资源政策资源，采取解释、宣传、实验、，采取解释、宣传、实验、协调与监控等协调与监控等各种行为各种行为，将政策观念形态，将政策观念形态的内容转化为的内容转化为实际效果实际效果，从而实现既定政，从而实现既定政策目标的活动过程。策目标的活动过程。政策执行的特点（一）目标的统一性（一）目标的统一性 在政策执行过程中，执行目标不论是在时间还是在空间上都具有统一性统一性。执行者在执行政策时要密切注意各方面、各阶段的执行进展情况，一旦发现目标冲突或整个执行活动进展不平衡，便要及时调整及时调整
5、，以保证政策执行目标的动态统一动态统一。关键概念：行政权力行政权力 公共政策有效执行需要权威，也需要权力。公共政策有效执行需要权威，也需要权力。离开权威和权力，公共政策有效执行就成为一句离开权威和权力，公共政策有效执行就成为一句空话。空话。行政权力是政治权力的一种，它是行政权力是政治权力的一种，它是国家国家行政行政机关机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。作为利益分配与调节杠杆的公共政策，不可作为利益分配与调节杠杆的公共政策，不可避免地会触动一部分人的既得利益，如果没有
6、一避免地会触动一部分人的既得利益，如果没有一定的惩罚措施，他们很可能会去做违背政策的事定的惩罚措施，他们很可能会去做违背政策的事情。人们有时候会因为畏惧惩罚而接受和遵从政情。人们有时候会因为畏惧惩罚而接受和遵从政策。策。（二）决策的层级性（二）决策的层级性 政策执行不是简单的照章办事，而是一个由一系列不同层次一系列不同层次的决策组成的过程。政策执行机构及其人员需要根据政策目标和原则以及所处的条件，不断选择和决定自己的行动措施。中央政策地方政策执行计划实施中央政策部门政策 执行计划实施 （三）过程的动态性（三）过程的动态性 政策执行不是一瞬间完成的，而是由一系列连续的时间和活动构成的过程，是政策
7、的制定者和执行者的思想和行为不断变不断变化、不断调整化、不断调整的过程。一方面政策方案的制定无论怎样科学正确、无论如何具体细致，也不可能与纷繁复杂的客观实际情况完全一致；另一方面随着时间的推移，执行活动的进展，环境条件的变化，政策执行必然会遇到一些新情况和新问题。关键概念：目标群体目标群体目标群体：目标群体：由于特定的政策决定而必须调调整其行为整其行为的团体。目标群体不服从目标群体不服从的表现：（1）态度上不服从，行为上服从（2）态度上服从，行为上不完全服从或完全不服从（3）态度和行为上都不服从（四）成本的不确定性（四）成本的不确定性三、公共政策执行过程中会遭遇哪些变化？（一）政策敷衍（一）政
8、策敷衍 政策敷衍是指政策执行者在执行政策过程中仅做表面文章表面文章，并未采取可操作性的具体措施，在组织、人员、资金等方面没有真正到位，或只做政策宣传而不务实际，或前紧后松。(二二)政策附加政策附加 政策附加是指公共政策执行者根据自己的利益倾向，在原政策内容的基础上再自行增添了若干个新的内容增添了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策扩大化，其中新的条款更有利于本部门、本行业、本地区或者少数利益集团。(三三)政策曲解和歪曲政策曲解和歪曲政策曲解：政策曲解：执行者不理解原政策的精神实质导致执行的“走样”、“变形”。政策歪曲：政策歪曲：执行
9、者明明理解政策的精神，当政策的执行和自身的利益不符时，执行者就对其故意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释，制定与上级政策表面一致实际违背的实施方案，使上级政策难以得到贯彻落实。（四）政策抵制（四）政策抵制 地方政府在落实中央政策中，在坚决执行中央政策的同时，出台抵制中央政策效果的地方政策。政策抵制的后果是:从单一中央政策执行结果考察，中央政策得到了很好的落实，但从包括相应地方政策在内的全部政策执行角度考虑，中央政策目标并没有实现。一项农村公共产品政策在三个村的执行。A县地处大别山区，虽然有板栗作为特色资源，但多年来由于交通闭塞，板栗销售困难，经济仍然比较落后，由
10、此A县制定“公路村村通”目标，并根据原交通部关于农村公路建设质量要求和资金管理办法的规定，结合当地山区的地理情况，制定出了具体的操作性政策：每公里水泥路村道的造价为20万，县财政对每公里补贴3万，加上中央、省、市三级财政补贴的10万，每公里可以获得财政补贴13万，剩余7万则由各行政村通过“一事一议”的方式自筹解决。表表1 三个试点村的基本情况三个试点村的基本情况C 村村 D 村村E 村村户籍总人口数 166319852104修建主干道数 3.53.23.0地理条件绝大部分村民住在一座山的山顶上大部分村民住在一座山的山脚绝大部分村民住在一条河的两岸原有路基情况 盘山公路弯道很多坡面很陡沿山脚土路
11、弯道比较少路面坑洼不平沿河土路弯路很少路面较平坦需自筹金额24.5万22.4万21.0万计划分摊金额 150元/人120元/人100元/人执行困境：三个质疑执行困境：三个质疑一部分经济状况不太好的村民感到金额分摊过重，认为修路还不如不修。不住在主干道附近的村民提出了质疑，认为他们不应该交与沿主干道村民一样多的筹集款。在机动车是否应该承担分摊金额的问题上也产生了争议，没有机动车的村民强烈要求那些有机动车的村民多分摊金额。C 村的村的“奖励筹资奖励筹资”方案方案计划在村口主干道旁边修建一座凉亭式的功德碑，凡是本村村民自愿缴纳1000元以上的，其姓名和捐款数额将刻上这个功德碑，作为永远的纪念。出现“
12、攀比竞争”的情况，一个月内就筹集“自愿捐款”20万，不足部分仍然按“分摊筹资”的方式很快解决。修建困难最大的C村的水泥公路在三个村中最先于2006年12月竣工通车。D 村的领导村的领导“蹲点蹲点”D村在三个试点村中经济状况最差，其办法是不断向镇政府反映困难，结果是县政府负责B镇“公路村村通”工程的一位副县长进驻D村蹲点，带来了10万元的额外财政拨款。全村的工作重心就是落实“分摊筹资”修路的计划，因为这不仅是修路的问题，更是一个政治问题新的资金分摊办法，将剩余12.4万的缺口按照是否远离主干道区别对待、是否有无不同类型的机动车辆区别对待的原则重新分摊。具体计算办法是：先确定一个平均基具体计算办法
13、是：先确定一个平均基数，然后每远离主干道一定距离就削减一数，然后每远离主干道一定距离就削减一定比例；同时，对于拥有机动车的家庭，定比例；同时，对于拥有机动车的家庭，以家庭为计算单位，每增加一个轮子就增以家庭为计算单位，每增加一个轮子就增加一定比例。加一定比例。由于一方面分摊金额大大减少且比以前公平，另一方面村委会干部前所未有地“施压”，剩余的12.4万也很快筹集完毕。D村的水泥公路也于2008年6月竣工通车。E 村的资金分摊方案村的资金分摊方案受到D 村方案启发村民仍提出两点质疑：一是家庭人口不能按现有户口人数计算，二是仅仅按人数分摊是不公平的，还应该考虑到不同家庭耕种的田亩数量差异在借鉴D村
14、修改后的办法的基础上，根据各根据各家的出生人口数、离主干道远近的位置、家的出生人口数、离主干道远近的位置、不同类型的车辆数和耕种田亩数的多少综不同类型的车辆数和耕种田亩数的多少综合考虑来计算分摊金额。合考虑来计算分摊金额。本来修建困难最小的E村的公路也终于在2009年1月竣工通车。研讨问题研讨问题政府应当怎样应对政策执行中的目标群体政府应当怎样应对政策执行中的目标群体不服从现象？不服从现象？政策执行中如何协调目标群体之间的利益政策执行中如何协调目标群体之间的利益差别与多元需求？差别与多元需求？如何看待行政权力在政策执行中的作用？如何看待行政权力在政策执行中的作用？通过一项政策在三条村的不同执行
15、方案我通过一项政策在三条村的不同执行方案我们可以得到什么启示？们可以得到什么启示？目标群体与政策执行的关系目标群体与政策执行的关系一项公共政策执行能否达到预期的目标，很大程度上取决于目标群体的态度。目标群体不服从的原因探究目标群体的“自利性”目标群体对公共政策的理解程度目标群体对政策制定的参与程度目标群体的目标群体的“利益要求利益要求”输入输入应对目标群体不服从：应对目标群体不服从：宜疏不堵宜疏不堵避免“拍脑袋”决策与过细的政策目标。在政策问题提出、政策诉求、政策分析的过程中，应该尽量拓展商议渠道和沟通机制。在进行公共政策的可行性分析时，应该加强利益分析：具体包括利益承受团体和利益付出团体（代
16、价承受团体）分析、利益流向分析利益大小分析。多元需求多元需求与与利益流向利益流向分析分析 随着我国社会从“总体性社会”向“分化性社会”转变，社会成员与成员之间的利益差别利益差别扩大，即使是相同地域甚至是相同社区的成员也会表达出千差万别的利益需求。这种利益需求差别的存在决定了任何一项公共政策的目标群体成员的遵从收益和遵从成本状况不会完全一致，一部分目标群体成员会获得净收益，一部分目标群体成员要遭受损失，另外有一部分目标群体成员的净收益则为零。目标群体目标群体“遵从成本与收益遵从成本与收益”第一，尽可能增加目标群体成员的遵从收益。第二，尽可能减少目标群体成员的遵从成本。第三，努力实行科学民主的公共
17、决策机制。公共政策的执行能力和利益整合能力执行能力和利益整合能力是公共政策能力和政府能力的重要方面。行政权力的适度运用行政权力的适度运用目标群体对政策反应的三个层次：服从认同内化 公共政策“合法性”与公民政治参与问题符合程序而政策效果不佳政府能力（历史与现实评价）不符合程序而政策效果极佳法律问题基层官员的自由裁量权基层官员的自由裁量权在将一般性的法律法规和规章制度运用于具体的公民个人或事实情境的过程中，基层官员必须作出某些判断判断，以决定应该适应该适用何种类型的规则用何种类型的规则或是否适用某一特定规是否适用某一特定规则。则。因此，执行的过程实际上是一个不断作出选择和判断的决策过程。执行主体选
18、择执行行为执行主体选择执行行为四、变化源于变量四、变化源于变量目标群体不服从行政权力的分配执行主体的自由裁量权执行环境的变化执行资源的配置各种不确定性因素五、政策执行是不断调适的过程五、政策执行是不断调适的过程政策调适是一门艺术政策调适是一门艺术政策调适是一门艺术，是应对社会管理中不确定性不确定性的重要策略政策执行过程中一旦出现异常情况：信息信息反馈反馈要快、政策调整政策调整要快、舆论引导舆论引导要快要在调适中维护政府诚信政府诚信，关键还是通过全面、客观地解释政策调整和修改的原因以获得公众的信服，最终公民满意度公民满意度才是评判的指标结语 公共政策价值的实现有赖于执行，而执行在很大程度上受到多种变量变量影响。现代社会中利益和信念的分散性分散性的加剧以及由此引发的社会矛盾冲突的增加，使政策执行的复杂性和多样性复杂性和多样性不断扩展。政策执行过程中没有“固定”的模式，只有从“问题问题”本身出发，在具体环境和条件中把理论和实践相结合，因地制宜因地制宜的创造性地执行政策，方能达到政策意图。谢谢！