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1、第七讲第七讲 公共政策的执行与有效性公共政策的执行与有效性 一、公共政策执行概述一、公共政策执行概述 政策执行是政策过程的中心环节，是实现政策目标最重要政策执行是政策过程的中心环节，是实现政策目标最重要的活动。没有政策执行，政策目标就是纸上谈兵，政策问题也的活动。没有政策执行，政策目标就是纸上谈兵，政策问题也就得不到解决。就得不到解决。一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可以根据另一方面，通过政策执行可以检验政策的制定，可以根据实际的发展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。
2、实际的发展修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。（一）政策执行与政策运行（一）政策执行与政策运行 1 1、政策执行、政策执行 政策执行是一种将政策付诸实施的活动，它不同于政策运政策执行是一种将政策付诸实施的活动，它不同于政策运行。行。关于政策执行理论，政策科学学者从不同角度进行了研究，关于政策执行理论，政策科学学者从不同角度进行了研究，其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理其中比较有代表性的是行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、交易理论学派、管理理论学派、演化理论学派、系统论学派、交易理论学派、管理理论学派、演化理论学派、系统理论学派等。理论学派等。有学者将众说纷纭
3、的理论概括为七种理论：有学者将众说纷纭的理论概括为七种理论：1.1.行动理论：行动理论：2.2.组织理论：组织理论：3.3.因果理论：因果理论：4.4.管理理论：管理理论：5.5.交易理论：交易理论：6.6.系统理论：系统理论：7.7.博弈理论：博弈理论：第一，行动学派的定义。第一，行动学派的定义。普雷斯曼和韦达夫斯基定义政策执行为：普雷斯曼和韦达夫斯基定义政策执行为：“可以将政策执可以将政策执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程相互作用的过程”。霍恩等的观点：霍恩等的观点：“政策执行是指公私人民或团体为了致
4、力政策执行是指公私人民或团体为了致力于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。于先前政策决定所设立的政策目标的实现而采取的各项行动。这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以运作的努力；这些行动可以归纳为两大要项：将政策转化为可以运作的努力；为实现政策所确定的目标而做出的持续的努力。为实现政策所确定的目标而做出的持续的努力。”C C琼斯认为：琼斯认为：“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。项活动，在诸多活动中，又以解释、组织和施用三者最为重要。所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解
5、所谓解释，是将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；的指令；所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法所谓组织，乃是设立政策执行机关，用以拟定执行的办法和落实政策；和落实政策；所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，所谓施用，即由政策执行机关提供例行性的服务与设备，支付各项经费，进而完成政策目标。支付各项经费，进而完成政策目标。”概括地说，政策执行具有以下概括地说，政策执行具有以下7 7个方面的特点：个方面的特点：1.1.政策执行是一种活动或行动的过程。政策执行是一种活动或行动的过程。其目的是试图将既定的政策目标由一种法权的规定性变为其目的是试图将既定的政策目标由一种法
6、权的规定性变为一种可供观察、可供比较的实际结果。一种可供观察、可供比较的实际结果。2.2.政策执行是一种有组织的活动或行动。政策执行是一种有组织的活动或行动。它通过组建机构，召集人员并获取必要的授权的方式形成它通过组建机构，召集人员并获取必要的授权的方式形成组织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定组织特有的力量，进而依靠组织的力量有计划地实现政策决定规定的政策目标。规定的政策目标。3.3.政策执行是一种法权活动或行动。政策执行是一种法权活动或行动。它向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法它向社会公众解释政府的既定政策，要求社会公众遵从法律并与政府一道执行法律。律并与政府
7、一道执行法律。4.4.政策执行是一种广泛的活动或行动。政策执行是一种广泛的活动或行动。它综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段推它综合利用信息、资讯、沟通、权力、财政等政府手段推进政策执行。进政策执行。5.5.政策执行是一种持续的活动或行动。政策执行是一种持续的活动或行动。它在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目它在一个动态发展的进程中分阶段、有步骤地实现政策目标。标。6.6.政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。政策执行是一种追求政策效果的活动或行动。它以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但它以最大限度地实现政策目标为最高的价值判断标准，但以不违反法律为限度。以
8、不违反法律为限度。7.7.政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不政策执行是一种需要不断总结来自实践的经验教训、不断修正行动策略的活动或行动。断修正行动策略的活动或行动。它强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变它强调在既定的政策规定性的条件下，根据具体情况的变化随时调整工作方式和方法。化随时调整工作方式和方法。第二，组织学派定义。第二，组织学派定义。组织理论学派强调任何政策都是经由一定的组织得以执行组织理论学派强调任何政策都是经由一定的组织得以执行的。没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的努力，任何的。没有一定的组织为依托，没有一定的组织化的努力，任何政策目标都只能停留在政
9、策构想阶段。政策目标都只能停留在政策构想阶段。组织理论的代表人物之一组织理论的代表人物之一JJ佛瑞斯特认为，政策执行不佛瑞斯特认为，政策执行不仅是政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，仅是政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，而且是政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力的应而且是政策规划者、政策执行机构和人员的预期分析能力的应用，预期分析能力是政策执行成功与否的关键。用，预期分析能力是政策执行成功与否的关键。组织学派强调有关政策执行的一切都与组织直接相关，特组织学派强调有关政策执行的一切都与组织直接相关，特别是组织的原则、结构和运作方式直接影响政策执行的效率。
10、别是组织的原则、结构和运作方式直接影响政策执行的效率。综合上述各学派的观点，可将政策执行界定为，一个动态综合上述各学派的观点，可将政策执行界定为，一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。标的活动过程。可从不同的角度对政策执行做出一些划分。可从不同的角度对政策执行做出一些划分。按政策执行主体的权
11、力来源，可分为依权执行、授权执行按政策执行主体的权力来源，可分为依权执行、授权执行和委托执行；和委托执行；按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政按政策执行主体的态度，分为积极的政策执行和消极的政策执行，即作为和不作为；策执行，即作为和不作为；按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；按政策执行方式，分为强制性执行和非强制性执行；按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。按政策执行受法律约束的程度，分为羁束和自由裁量两类。政策运行，是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括政策运行，是指从政策产生到政策实施、政策终结，包括旧政策消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。旧政策
12、消亡、新政策产生的周而复始的运转过程。这一概念包含几方面的内容：这一概念包含几方面的内容：1.1.政策运行是一种政策运行是一种“生命生命”过程，它是由政策制定、采纳、过程，它是由政策制定、采纳、执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程；执行、调整和终结等环节构成的、有始有终的行为过程；2.2.政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结政策运行是一种进化发展过程，每一次政策运行的终结是新的政策运行的开始；是新的政策运行的开始；3.3.政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程，政策运行也是信息、能量在政策系统内外交流的过程，政策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具
13、政策的周期性运行并不意味着政策系统自身的封闭性，相反具有相当的开放性。有相当的开放性。它有着过程的客观性、动态性、整体性、时效性、阶段性、它有着过程的客观性、动态性、整体性、时效性、阶段性、权威性等特点。政策运行不同于政策执行，实际上政策执行仅权威性等特点。政策运行不同于政策执行，实际上政策执行仅是政策运行的一个阶段。是政策运行的一个阶段。（二）公共政策执行研究的缘起与意义（二）公共政策执行研究的缘起与意义 政策执行研究的兴起有深刻的理论与实践上的原因。政策执行研究的兴起有深刻的理论与实践上的原因。从理论上看，在美国，从理论上看，在美国，6060年代末年代末7070年代初政策科学研究的年代初政
14、策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展。究，这制约着政策分析学科的发展。从实践上看，从实践上看，6060年代由约翰逊政府所发起的年代由约翰逊政府所发起的“大社会大社会”改改革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估革的许多政策项目并没有取得预期的效果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重政策，并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实
15、践的双重作用下，政策执行在作用下，政策执行在7070年代以后成为政策科学研究的一个焦点年代以后成为政策科学研究的一个焦点话题。话题。政策的社会价值在于解决政策问题，即获得可以明确表达政策的社会价值在于解决政策问题，即获得可以明确表达的政策效果，而政策执行是决定政策效果的关键之一，其意义的政策效果，而政策执行是决定政策效果的关键之一，其意义在于：在于：第一，政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要第一，政策执行是实现政策目标的中心环节，政策的主要目的不是研究问题而是解决问题；目的不是研究问题而是解决问题；第二，政策执行的高效率和高质量是政策方案圆满实现的第二，政策执行的高效率和高质量是政策方
16、案圆满实现的根本保证；根本保证；第三，政策执行是检验政策质量的重要途径；第三，政策执行是检验政策质量的重要途径；第四，政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面，根第四，政策执行是后继政策制定的重要依据，一方面，根据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说据实际情况的变化对原有政策的修正和补充，也就是通常所说的追踪决策，另一方面，以前一项政策执行后的反馈信息为基的追踪决策，另一方面，以前一项政策执行后的反馈信息为基本依据制定新的政策。本依据制定新的政策。所以，可以说现代公共政策科学的基本任务可以表述为：所以，可以说现代公共政策科学的基本任务可以表述为：如何正确地制定政策和如何有效地执
17、行政策。如何正确地制定政策和如何有效地执行政策。（三）公共政策执行的原则（三）公共政策执行的原则 1 1、合法、公正性原则、合法、公正性原则 首先应当明确的是执法守法的问题，也就是说政策执行必首先应当明确的是执法守法的问题，也就是说政策执行必须依法定职权进行，遵守法定程序，并接受法律、法规和政策须依法定职权进行，遵守法定程序，并接受法律、法规和政策的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、原则性和稳定性。原则性和稳定性。政策执行还必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策政策执行还必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策面前人人平
18、等，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区面前人人平等，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区别对待；别对待；政策决策者、政策执行者和接受者都是平等的，在政策面政策决策者、政策执行者和接受者都是平等的，在政策面前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许以权谋私和逍遥法外。遥法外。2 2、权变性原则、权变性原则 权变性是对合法性原则的必要补充。政策执行主体在执行权变性是对合法性原则的必要补充。政策执行主体在执行政策时，必须客观、适度、符合理性的要求，但在有政策和法政策时，必须客观、适度、符合理性的要求，但在有政策和法律规定的前提下，有时为
19、适应变化了的新情况或意外特例，需律规定的前提下，有时为适应变化了的新情况或意外特例，需要变通执行，是原则性与灵活性的有机结合。要变通执行，是原则性与灵活性的有机结合。一方面大力强化政策执行中的原则性，另一方面严格界一方面大力强化政策执行中的原则性，另一方面严格界定定“权变性原则权变性原则”，限制所谓变通执行。，限制所谓变通执行。3 3、系统性原则、系统性原则 政策执行是一项系统性工程，它涉及内外各项因素，具有政策执行是一项系统性工程，它涉及内外各项因素，具有时间上的阶段性和连续性，空间上的协调性和同步性的特点。时间上的阶段性和连续性，空间上的协调性和同步性的特点。在政策执行中必须遵循系统性原则
20、：在政策执行中必须遵循系统性原则：坚持系统的整体观念，运用系统方法，全面推行政策，发坚持系统的整体观念，运用系统方法，全面推行政策，发挥政策的整体功效；挥政策的整体功效；强调政策执行中的沟通与协调，实现执行机构与执行人员强调政策执行中的沟通与协调，实现执行机构与执行人员思想认识与行动的协调一致；思想认识与行动的协调一致；综合考虑政策执行的社会环境因素，使政策执行的工作服综合考虑政策执行的社会环境因素，使政策执行的工作服务并服从于整个社会的发展需要。务并服从于整个社会的发展需要。4 4、时效性原则、时效性原则 政策方案一经采纳就要及时果断地付诸执行，超过必要的政策方案一经采纳就要及时果断地付诸执
21、行，超过必要的时限或错过相应的时机，政策问题和政策环境就可能产生变化，时限或错过相应的时机，政策问题和政策环境就可能产生变化，使政策及其执行失去意义，甚至使政策问题恶化或激化，给国使政策及其执行失去意义，甚至使政策问题恶化或激化，给国家、社会、人民带来损失；家、社会、人民带来损失；同时，要及时监督控制，反馈信息，以随时掌握执行情况，同时，要及时监督控制，反馈信息，以随时掌握执行情况，果断地做出政策调整或执行策略、技术的改进；果断地做出政策调整或执行策略、技术的改进；再者，政策执行机构和执行人员要采取各种有效的方法、再者，政策执行机构和执行人员要采取各种有效的方法、手段，使政策能够按时、按质、按
22、量地贯彻执行，以有效地实手段，使政策能够按时、按质、按量地贯彻执行，以有效地实现政策目的，及时地解决政策问题。现政策目的，及时地解决政策问题。（四）公共政策执行模型（四）公共政策执行模型 政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相互关系的理论描述。上世纪互关系的理论描述。上世纪7070年代中期以后，政策学者从不同年代中期以后，政策学者从不同角度进行了研究，形成了几种有代表性的政策执行的理论模式。角度进行了研究，形成了几种有代表性的政策执行的理论模式。1 1、史密斯执行过程模型、史密斯执行过程模型 史密斯（史密斯（T TB BSmithS
23、mith）是最早建构影响政策执行因素及）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者，他在政策执行过程（其过程模型的学者，他在政策执行过程（19731973）一文中提）一文中提出了一个描述政策执行过程的模型。他认为，理想化的政策、出了一个描述政策执行过程的模型。他认为，理想化的政策、执行机构、标的团体、环境是政策执行中的四大主要因素。执行机构、标的团体、环境是政策执行中的四大主要因素。理想化的政策，包括政策的形式（法律或命令）、政策的理想化的政策，包括政策的形式（法律或命令）、政策的类型（分配性和再分配性、公共规制性或自我规制性）、政策类型（分配性和再分配性、公共规制性或自我规制性）、政策的范
24、围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法）的范围（渊源、社会支持度）、政策的社会形象（公众看法）等；等；执行机构，包括结构与人员、领导（者）方式与技巧、执执行机构，包括结构与人员、领导（者）方式与技巧、执行者的能力与信心等；行者的能力与信心等；标的团体，包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统、标的团体，包括组织化或制度化的程度、接受领导的传统、先前的政策经验等；先前的政策经验等；环境，包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环环境，包括社会的、政治的、经济的、文化的、历史的环境的特点及其综合特质。这些因素都会直接影响政策执行的效境的特点及其综合特质。这些因素都会直接影响政策执行的效
25、果。果。2 2、麦克拉夫林相互调适模型、麦克拉夫林相互调适模型 麦克拉夫林认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间麦克拉夫林认为政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决就目标手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。于二者相互调适的程度。具体内容包含四个层次：具体内容包含四个层次：第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点不一第一，政策执行者与受影响者之间彼此的需要和观点不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的政策执行方
26、式；寻求一个双方皆可接受的政策执行方式；第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素第二，政策执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求和观点的变化而改变；或受影响者需求和观点的变化而改变；第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交第三，这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的流过程，并非传统理论者所说的“上令下行上令下行”的单向流程；的单向流程；第四，受影响者的利益需要与价值观点将反馈到政策上，第四，受影响者的利益需要与价值观点将反馈到政策上，以致左右政策执行者的利益需要与价值观点。以致左右政策执行者的利益需要与价值观点。3 3、雷恩
27、和拉宾诺维茨循环模型、雷恩和拉宾诺维茨循环模型 当代美国公共政策学者马丁当代美国公共政策学者马丁雷恩和弗朗希雷恩和弗朗希拉宾诺维茨拉宾诺维茨19781978年提出政策执行循环理论模型。年提出政策执行循环理论模型。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：纲领发展阶段，他们把政策执行过程分为三个不同阶段：纲领发展阶段，资源分配阶段，监督阶段。资源分配阶段，监督阶段。认为这三个阶段是相互循环，而非直线单向的过程，同时认为这三个阶段是相互循环，而非直线单向的过程，同时循环过程必然受到环境条件的冲击与影响。循环过程必然受到环境条件的冲击与影响。强调每一阶段必须奉行三项原则：合法性原则、理性原则、强调每一阶段
28、必须奉行三项原则：合法性原则、理性原则、共识原则。共识原则。该理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境该理论侧重分析政策执行要素的重复影响力，并强调环境因素对政策执行过程的影响。因素对政策执行过程的影响。4 4、霍恩和米特系统模型、霍恩和米特系统模型 霍恩（霍恩（C CE EVan HornVan Horn）和米特（）和米特（D DS SVan MeterVan Meter）认）认为，一个合理有效的政策执行模型至少包括八个方面的相关的为，一个合理有效的政策执行模型至少包括八个方面的相关的变数：政策标准、政策资源、组织沟通、强制力、执行机构的变数：政策标准、政策资源、组织沟通、强制力、执
29、行机构的特性、执行人员的特性、政治条件、社会经济条件等。特性、执行人员的特性、政治条件、社会经济条件等。5 5、博弈模型、博弈模型 该模型是以近代政治学中该模型是以近代政治学中“博弈博弈”的概念来观察执行过程的概念来观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈模式认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加动情形。博弈模式认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。美国公共政策学者尤金美国公共政策学者尤金巴得克是用巴
30、得克是用“博弈博弈”概念来分析概念来分析政策执行过程的主要代表。政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种博弈格局，其中包括一些因素：他把政策执行过程视为一种博弈格局，其中包括一些因素：政策执行人员，即博弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的政策执行人员，即博弈各方；利害关系；策略与技术；竞争的资源；博弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作资源；博弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。弊）；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的巴得克认为，政策执行的有效与否，取
31、决于各方参加者的“战战略略”选择。选择。6 6、梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型、梅兹曼尼安和萨巴提尔综合模型 梅兹曼尼安（梅兹曼尼安（D DMazmanianMazmanian）和萨巴提尔（）和萨巴提尔（P PSabatierSabatier）建构了一个完整的理论模型，他们认为，政策执行）建构了一个完整的理论模型，他们认为，政策执行过程中的主要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定过程中的主要变数可以分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力和政策以外的非法定变项三大类。规制能力和政策以外的非法定变项三大类。二、公共政策执行过程与方式二、公共政策执行过程与方式 （一）公共政策执行的一般过程（
32、一）公共政策执行的一般过程 公共政策执行是一系列前后相继的复杂的行为过程：公共政策执行是一系列前后相继的复杂的行为过程：不仅需要在政策执行中做好一系列的准备工作，依靠不仅需要在政策执行中做好一系列的准备工作，依靠“试试点点”为政策的全面推行提供经验，需要有效的政策宣传为政策为政策的全面推行提供经验，需要有效的政策宣传为政策提供良好的环境和推动力，还需要在执行过程中实施正确的指提供良好的环境和推动力，还需要在执行过程中实施正确的指挥，做好各种协调工作，对执行活动进行严格的监督和控制，挥，做好各种协调工作，对执行活动进行严格的监督和控制，以保证执行活动能够按照政策方案的要求顺利进行。以保证执行活动
33、能够按照政策方案的要求顺利进行。1 1、执行准备、执行准备 （1 1）首先，制定行动计划。）首先，制定行动计划。为了实施政策方案，政策执行主体必须根据政策目标和实为了实施政策方案，政策执行主体必须根据政策目标和实际条件与情势，科学地制订出行动计划，把政策执行规划为有际条件与情势，科学地制订出行动计划，把政策执行规划为有序的连续工作过程。序的连续工作过程。同时，在分析主客观条件的基础上，编制执行过程中的组同时，在分析主客观条件的基础上，编制执行过程中的组织机构和人员配备计划，编制资金、物资的使用计划，并预测织机构和人员配备计划，编制资金、物资的使用计划，并预测未来影响政策执行的各方面因素，制定预
34、防措施。未来影响政策执行的各方面因素，制定预防措施。此外，还要拟定具体的行动步骤，以及必要的制度、规则此外，还要拟定具体的行动步骤，以及必要的制度、规则和岗位职责。和岗位职责。制定执行计划，应遵循几个基本原则：制定执行计划，应遵循几个基本原则：1.1.客观性原则，编制计划要切实可行，计划的各项指标不客观性原则，编制计划要切实可行，计划的各项指标不保守冒进；保守冒进；2.2.适应性原则，编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，适应性原则，编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有适应意外情况发生的防范机制；特别是要有适应意外情况发生的防范机制；3.3.全面性原则，编制计划要能够统筹各方面，理
35、顺各种关全面性原则，编制计划要能够统筹各方面，理顺各种关系，注意前后衔接；系，注意前后衔接；4.4.一致性原则，政策执行机构内部各职能部门的工作目标一致性原则，政策执行机构内部各职能部门的工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。织上的统一性和方向上的一致性。（2 2）其次，落实组织人员。）其次，落实组织人员。即根据行动计划的编制要求，建立相应的组织机构，配备即根据行动计划的编制要求，建立相应的组织机构，配备胜任的负责人和工作人员，形成一个为实现政策目标而共同努胜任的负责人和工作人员，形成一
36、个为实现政策目标而共同努力的职、责、权系统。力的职、责、权系统。一方面，是人力的准备。一方面，是人力的准备。使执行人员掌握执行政策的有关信息：使执行人员掌握执行政策的有关信息：技术信息，包括执行什么，怎么执行，何时执行；技术信息，包括执行什么，怎么执行，何时执行；协调信息，包括和谁一起来执行，接受谁的指令，可以给协调信息，包括和谁一起来执行，接受谁的指令，可以给谁下指令；谁下指令；激励和态度方面的信息，使其明了执行的结果与其自身工激励和态度方面的信息，使其明了执行的结果与其自身工作评价的关系；作评价的关系；赋予执行人员明确的权力和责任。赋予执行人员明确的权力和责任。另一方面，是组织的准备。另一
37、方面，是组织的准备。设立一定的政策执行机关，或明确规定既定的机关执行哪设立一定的政策执行机关，或明确规定既定的机关执行哪些政策或政策的哪些部分，同时建立政策执行人员的组织、协些政策或政策的哪些部分，同时建立政策执行人员的组织、协调、沟通及控制机制。调、沟通及控制机制。再者，筹备物资经费。再者，筹备物资经费。任何一项政策的执行总是需要一定的物资和资金作为保障任何一项政策的执行总是需要一定的物资和资金作为保障的，物资准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，而且它必的，物资准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，而且它必须在国家预算的基础上进行。须在国家预算的基础上进行。最后，制定必要的管理制度。最后，
38、制定必要的管理制度。明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正明确政策具体推行的准则和依据，保证政策执行有一个正常的秩序。常的秩序。包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度，三者是一包括目标责任制、检查监督制度和奖励惩罚制度，三者是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，共同形成推动政策全面、有效实施的一套杆，三者相辅相成，共同形成推动政策全面、有效实施的一套完整制度。完整制度。2 2、政策实验、政策实验 所谓政策实验，是指一项新政策在正式推广之前，先使用所谓政策实验，是指一项新政策在正式推广之前
39、，先使用较少的人力、物力、财力和其他社会成本，在较小的范围和较较少的人力、物力、财力和其他社会成本，在较小的范围和较短的时间内付诸实施。短的时间内付诸实施。其目的和作用在于：检验或补充、修改、发展原来的设想，其目的和作用在于：检验或补充、修改、发展原来的设想，使其进一步深化和完善，减轻社会震动，避免不必要的损失，使其进一步深化和完善，减轻社会震动，避免不必要的损失，同时起到示范作用，统一人们的认识，为日后全面推广积累经同时起到示范作用，统一人们的认识，为日后全面推广积累经验。验。政策实验，主要是研究和探讨政策执行的方法和步骤，进政策实验，主要是研究和探讨政策执行的方法和步骤，进而推进政策全方位
40、实施的重要手段，其本身也是一个精心准备而推进政策全方位实施的重要手段，其本身也是一个精心准备的政策执行过程，是政策执行活动的重要组成部分。的政策执行过程，是政策执行活动的重要组成部分。3 3、政策宣传、政策宣传 政策宣传，是指向社会公众宣布和传播公共政策的意图和政策宣传，是指向社会公众宣布和传播公共政策的意图和方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者方案，促使和引导政策执行者和政策接受者的行为向着宣传者所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，所希望的方向发展，它除了对社会公众公布新出台的政策外，还含有教育、说服和鼓动的成分。还含有教育、说服和鼓动的成分。政策宣传的内
41、容，包括政策的公布和政策方案的解释、说政策宣传的内容，包括政策的公布和政策方案的解释、说明。明。政策的公布，也称政策声明，除特殊情况外，公共政策都政策的公布，也称政策声明，除特殊情况外，公共政策都有正式公布的环节。有正式公布的环节。对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方对政策的解释、说明，就是通过各种有影响力的渠道和方式，向政策执行者、政策对象和社会各个方面传播政策的合法式，向政策执行者、政策对象和社会各个方面传播政策的合法性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行性、合理性、必要性和效益性等方面的信息，以获得政策执行者和政策对象对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政
42、策者和政策对象对政策的理解、支持和接受，并形成有利于政策执行的社会舆论环境，以执行的社会舆论环境，以“约束约束”人们的行为不向与政策目标人们的行为不向与政策目标要求相反的方向发展。要求相反的方向发展。4 4、指挥协调、指挥协调 指挥，就是将政策目标任务、政策方案、政策计划分派落指挥，就是将政策目标任务、政策方案、政策计划分派落实到具体的部门、单位和工作人员；实到具体的部门、单位和工作人员；按照计划筹集分配物资经费，组织实施试点工作，总结推按照计划筹集分配物资经费，组织实施试点工作，总结推广试点和典型经验；广试点和典型经验；通过行政命令、经济调控和教育激励等手段，指导执行工通过行政命令、经济调控
43、和教育激励等手段，指导执行工作的全面展开和有效推进。作的全面展开和有效推进。5 5、监督控制、监督控制 监督控制是政策执行过程的保障机制和保障环节。在执行监督控制是政策执行过程的保障机制和保障环节。在执行过程中，由于政策执行者主观认识理解不足、政策环境的限制，过程中，由于政策执行者主观认识理解不足、政策环境的限制，很容易导致政策执行的偏差、失误、违法与低效等情况。很容易导致政策执行的偏差、失误、违法与低效等情况。监督控制是预防政策执行偏差的有力工具，是及时发现失监督控制是预防政策执行偏差的有力工具，是及时发现失误、纠正偏差的有利武器，是提高政策执行效率的重要途径。误、纠正偏差的有利武器，是提高
44、政策执行效率的重要途径。（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面 1 1、行政自由裁量、行政自由裁量 从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的审查。选择认为正确的行为，而不受法院的审查。行政裁量的功能在于：它的应用可使政策在执行上较具弹行政裁量的功能在于：它的应用可使政策在执行上较具弹性；因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新性；
45、因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新经过立法程序，再制定一个新法律。经过立法程序，再制定一个新法律。（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面（二）公共政策执行的两个层次：自由裁量与象征层面 1 1、行政自由裁量、行政自由裁量 从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示从法律观点而言，行政裁量是指行政机关在法律积极明示的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，的授权或消极默示许可的范围内，基于行政目的，自行斟酌，选择认为正确的行为，而不受法院的审查。选择认为正确的行为，而不受法院的审查。行政裁量的功能在于：它的应用可使政策在执行上较具弹行政裁量的功能在于
46、：它的应用可使政策在执行上较具弹性；因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新性；因为有自由裁量的使用，可对政策自行调整，而不须重新经过立法程序，再制定一个新法律。经过立法程序，再制定一个新法律。2 2、政策执行的象征层面、政策执行的象征层面 政策执行的象征性（政策执行的象征性（SymbolismSymbolism）层面，所关切的不仅是如）层面，所关切的不仅是如何执行政策的问题，而且是执行多少的问题。何执行政策的问题，而且是执行多少的问题。（三）公共政策执行的方式（三）公共政策执行的方式 政策执行的方式是执行政策必须的政策资源、工具、措施、政策执行的方式是执行政策必须的政策资源、工具、
47、措施、方法，是政策执行的途径和中介条件。方法，是政策执行的途径和中介条件。1 1、行政方式、行政方式 行政方式是政策执行的最基本的方法，是行政机关采用行行政方式是政策执行的最基本的方法，是行政机关采用行政规章制度、命令或指示、组织纪律等行政方式执行公共政策。政规章制度、命令或指示、组织纪律等行政方式执行公共政策。行政手段有着显著的特点：行政手段有着显著的特点：第一，约束力强，具有一定的权威性和强制性。第一，约束力强，具有一定的权威性和强制性。它以命令、指令、规定、条例等形式出现，以行政处罚作它以命令、指令、规定、条例等形式出现，以行政处罚作保证，在规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就
48、保证，在规定的范围内，任何单位和个人都必须执行，否则就要承担一定的责任，受到一定的惩罚。要承担一定的责任，受到一定的惩罚。第二，准确性高。第二，准确性高。行政手段以行政命令、指令、规定、条例等形式直接调节行政手段以行政命令、指令、规定、条例等形式直接调节政策活动，因此准确性比较高。政策活动，因此准确性比较高。第三，发挥作用快。第三，发挥作用快。由于约束力强、准确性高，同时又是直接调节政策的实施由于约束力强、准确性高，同时又是直接调节政策的实施活动，因此它比其他手段发挥作用快。活动，因此它比其他手段发挥作用快。第四，具有纵向性特点。第四，具有纵向性特点。即主要依照行政系统、行政层次的隶属关系，进
49、行自上而即主要依照行政系统、行政层次的隶属关系，进行自上而下管理。下管理。行政手段也有它的不足之处：行政手段也有它的不足之处：其一，运用行政手段容易只从行政角度考虑问题，忽视其其一，运用行政手段容易只从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面利益，容易产生他政策规律和各方面利益，容易产生“一刀切一刀切”、瞎指挥；、瞎指挥；其二，运用行政手段在某种程度上容易影响下级组织的积其二，运用行政手段在某种程度上容易影响下级组织的积极性。极性。所以，行政手段的使用要适当，不能滥用，同时行政手段所以，行政手段的使用要适当，不能滥用，同时行政手段的运用还离不开有效的行政监督，没有有效的行政监督，行政的运用还
50、离不开有效的行政监督，没有有效的行政监督，行政机关就难以了解下级实施政策的真实情况，对下级组织的奖惩机关就难以了解下级实施政策的真实情况，对下级组织的奖惩也就失去了可靠的依据。也就失去了可靠的依据。2 2、法律方式、法律方式 法律方式，指通过各种法律、法令、法规和司法程序审判、法律方式，指通过各种法律、法令、法规和司法程序审判、仲裁的方式保证政策执行。仲裁的方式保证政策执行。法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也法律手段所依靠的不仅仅是国家正式颁布的法律，同时也包括国家各类管理机构制定和实施的类似于法律、具有法律效包括国家各类管理机构制定和实施的类似于法律、具有法律效力的各种规范。