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1、 1 以人为本 完善我国政府社会管理与公共服务职能 张 勤 摘要 本文从政府树立以公众服务为导向，阐述了政府管理社会事务的领域和职能发生了变化。我国政府社会管理与公共服务的模式要以人为本，不断加强政府向全社会提供公共服务的职能，提出了强化政府公共服务职能是社会全面协调发展的不可缺少的条件，在引入市场竞争机制的同时营造政府与社会的协作机制，使政府的社会管理由全能型政府向旨在提高公共事务管理能力和公共服务职能水平的有效型政府转型。改革开放以来，随着政府与社会、政府与市场关系的调整，政府不再独立地、垄断地承担提供公共产品和公共服务的责任，而是通过竞争性投标签订合同的方式，把一些公共服务项目承包出去。
2、政府在公共管理与服务方面采取了多样化的形式。对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造，按市场方式运作，或者让民营部门直接参与社会管理与公共服务的供给；把价格机制引入公共服务中来，实行政府采购的方式；或者通过民营化、签约外包的市场化方式与其它的公共管理者分别承担管理责任，分别尽好管理的义务。社会管理与公共服务市场化的实施，在一定程度上减轻了政府的投资压力，降低了公共管理与服务的成本，有效地回应了公众的需求。传统的公共与社会管理体制的主要弊端，在于“全能大政府”体制，它包揽了从经济到政治一切事务的决策权。从经济方面来说，国有经济一统天下，垄断了所有类别的经济信息和经济资源，社会管理与公共服务领域
3、由政府部门垄断，但政府部门垄断社会管理往往容易出现缺乏效率和服务质量不高的问题。这是西方国家自上个世纪80 年代以来推行公共服务市场化的一个诱因。市场机制的最大优势是人们在市场交换过程中可以通过选择实现资源的有效配置。实行社会管理与公共服务市场化可以利用市场功能的这种优势来弥补政府功能的不足。十六届三中全会明确了新的、科学的发展观，就是“全面、协调、可持续发展”，这是有针对性的。人们越来越清楚地意识到：发展不协调不仅会阻碍经济的增长，而且会激化社会矛盾，严重的失调会造成灾难性的后果。强化政府“公共服务”的职能是社会全面协调发展的不可缺少的前提条件，政府不仅应当担负起对经济发展的“五个统筹”的职
4、责，而且更应担负起对经济、政治、社会、文化全面统筹的职责，物质文明、精神文明、政治文明建设应当全面统筹，经济体制改革与政治体制改革应当全面统筹。国家和社会的全面协调发展不仅包含在经济的层面，也包括政治的、社会的、人文方面的协调发展。一、社会管理多元化的思想内涵 作为社会管理的主体，政府仍然居于主导的中心地位，随着主体多元化的变革，主体规模的扩大，强政府弱社会的关系结构的变革，政府管理社会事务的领域和职能发生了变化，并从无所不包的全能型政府向旨在提高公共事务管理能力和公共服务职能水平的有效型政府转型。在国外新公共管理改革趋势形成的同时，中国政府的改革也走过了20 多年的历程。按照建立社会主义市场
5、经济的要求，中国政府社会管理与服务职能模式的转换实际上面临着双重的任务。一方面要转变政府的职能和角色，使政府的管理与服务职能从无所不包的全能型政府逐渐向旨在提高公共事务管理能力和水平的有效型政府转型，从直接提供者向促进者、2 指导者、合作者转变；另一方面，要实行政企分开、政事分开、政社分开，逐步剥离“单位办社会”的职能，强化政府向社会提供公共服务的职能，更好地使政府从管理行政走向服务行政，真正从部门型转向公共型。社会管理最关键的问题在于它的“公共性”以及对于“公共性”的制度安排。因此，这种“公共性”应理解为一种规范治理结构下的公民参与以及公民与政府之间的良性互动机制，一种需要我们去树立并实践的
6、理念。它需要政府与公民同时树立参与和共同管理的。它的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主以及责任心等方面，它注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。正是在这个意义上，现代公共管理以公平、正义为核心价值观，构筑了一套平等、公平、参与、沟通的规范性价值体系。这种开放式的参与体系体现为有能力提供公共服务、实现公共利益各类公共组织对公共事务管理活动的广泛的参与，打破了政府提供公共产品的垄断，还权于社会，给其它的公共组织以充分发展的机会。社会管理主体多元化是个大趋势，具体到各群体的要求不尽相同，各类社会组织能够及时地、准确地反映不同利益群体的具体要求，这样才有
7、利于化解社会矛盾和社会风险，理顺政府同各类社会组织的关系。但在现实中，政府的行政行为和行政结果之间还存在着偏差，各种消极因素还在影响着政府管理社会的行为模式。在从传统公共行政向现代公共管理模式的转变过程中，公共管理主体的多元化成为其中一项显著的变革程序。著名的政治学家哈贝马斯在公共领域的结构转型一书中对“国家社会”的二元分析进行了完善，区分了“公共领域”和“私人领域”，提出了公共领域理论。他认为，在经历了近代以来的分离之后，公共领域和私人领域在当代又呈现出互相渗透和融合之势。公共领域与私人领域、国家与市民社会、政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与
8、私人领域日益分化，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。由于这两个领域的交织范围不断扩充，政府与社会的互动性日益增强。公共事务的复杂性与政府自身难以逾越的低效屏障以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力在互动过程中都渐趋凸现，彻底改变了以往公共管理模式中公共权力高度集中于一元的格局，从而在客观上形成了对政府重新定位其自身角色功能的诉求。因此，公共管理与服务并非只能由政府直接提供，其中许多是可以用市场方法加以弥补与替代的，通过引导市场竞争机制来提高公共服务能力提供了新的理论依据。由此可见，传统的政府管理转向现代公共管理的变革就成了多元化主体参与的公共管理模式的构建。在这种新的开放思维模式中，政
9、府虽然是专门的公共管理机构，是公共管理的核心组织，但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。随着市场经济的发展与完善，市场主体、社会主体、利益主体日趋多元化，多元化结构要求政府管理方式也应与时俱进。政府要从制度、体制和运营方式上体现出为公民服务的本质。从根本上来说，判断一切政府行为的价值标准都在于它是否科学地、合理地和有效地服务于社会的发展。这里强调的是政府的公共性质。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。因为服务型政府是运营的一种基本理念和价值追求。即以公众为导向，把服务置于中心位置，这是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一
10、个根本思路选择。也是政府与社会之间正确关系的体现。二、社会管理与公共服务是政府最基本的职能 改革开放以来，伴随着政府对经济和社会的管理由直接向间接、由微观向宏观转变，原来政府承担的部分职能逐步向社会转移，“小政府、大社会”的格局正在形成，社会组织自治空间得到了较大的拓展，我国社会组织自治遇到了前所未有的发展机遇，政府的社会管理职能强化是相对于政府政治统治职能的弱化而言的。在封建社会，由于自然经济占统治地位，国家除了盐务、重大水利土建工程外，政府很少干预社会事务，政府最基本的职能就是实行政治统治，维护有利于统治阶级的政治秩序。到了二战以后，随着科技、社会经济以及各类 3 民间问题迅速发展，政府的
11、社会管理职能相对突出起来，同时由于社会管理职能的强化，维护了社会秩序的稳定，解决或缓和了一些社会矛盾，因而在客观上起到了维护政治统治的作用。综观当代世界各国政府的职能体系，从总的趋势而言，政府统治职能在逐渐减弱，社会管理职能在逐渐加强，这体现了人类文明发展和社会进步的规律。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，政府的职能也开始了分化的进程，出现了政府职能的多样化趋势，其中政治统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。就中国而言，目前政府虽然仍要发挥其政治统治作用，但由于社会主要矛盾的变化，在社会主义市场经济条件下，社会管理本来也应是政府最基本的职能。然而，由于传统“官本位”的思维定势，还有一些
12、人仍自觉不自觉地把政治统治职能作为政府最基本的职能突现出来，却把政府的社会管理职能放在次要的位置。要摆脱这种思维观念，实现从“官本位”向“民本位”的转型，关键的在于要在思想观念上正确认识政治统治职能和社会管理职能的关系。过去，人们往往把政府的社会管理职能看作是实行政治统治职能的必要补充，是从属于政治统治职能和为政治统治职能服务的。有学者认为，这是一种“国家本位主义”观点。“国家本位主义”往往导致政府对社会管理和服务职能的忽视，要实现政府体制的转型，按照十六大提出的执政为民、以人为本，关键的是必须从“国家本位主义”向“社会本位主义”思想转变，从“官本位”向“民本位”转型，这是体制改革的方向。根据
13、“社会本位主义”的观点，国家来自社会，又要回归社会，二者相比，社会更为根本。政治统治在一个相当长的时期内虽然是必要的，但它不是最终目的，而仅仅是手段。在市场经济条件下政府的社会管理职能有着丰富的内容，当然这不同于计划经济时期由政府包办一切社会事务的做法。依据市场经济的要求，通过市场和社会组织自身能够解决的问题应让市场和社会组织去解决。在社会管理方面，政府所要提供的内容，用经济学的术语来讲，就是“公共物品”即统筹经济社会的协调发展，对社会全面发展进行宏观规划，为政府管理社会和社会自身运行提供总体政策导向，维护社会公共秩序，发展社会公用事业，促进文化教育的发展和科学技术的进步，保护资源环境，健全社
14、会保障体系等这些方面主要应由政府来进行管理。当然在社会事务日益复杂多变的形势下，政府对社会事务的管理方法要创新优化，政府社会管理的方法必须从传统的以行政方法为主转变为依法行政，重视规范和科学，严格按照法律规范和市场经济的规律来管理，以维护政府社会管理的合法性和有效性。三、建设服务型政府，强化政府社会管理与公共服务职能 建设服务型政府，构建现代公共服务体系是行政改革的新取向。从世界行政改革的发展来看，行政改革的重心已经发生了由创建小型政府、有限政府向创建服务型政府的转变。行政改革涉及的越来越多的是提高公共服务质量、增强社会管理职能、优化发展环境的问题。创建服务型政府要以创建小型政府为基础。它与创
15、建小型政府相比，却是更具有根本意义的行政改革。这种行政改革的特点在于，它会直接使老百姓受益。十六届三中全会的决定明确地提出了以人为本和注重人的全面发展的内容，这对指导政府职能转变具有重要的意义。早在中国古代孔子就有了以民为本的思想。虽然他是从政治的、统治的角度来说的，但他懂得了治国兴邦要以民为本。孙中山的三民主义和林肯的“民有、民治、民享的政府”都是以民为本思想的体现。“以人为本”是“以民为本”的发展，是人类社会历史发展的趋势。历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会
16、对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。从本质上来说，政府是因为社会的需求和满足公众的利益要求而存在的，最基本的职能就是服务职能。服务型政府就是追求的公共利益的实现，是政府运营的一种基本理念和价值 4 追求。中国政府一直以“为人民服务”作为宗旨和目标，无论从理论还是实践上来看，服务都将是政府的必然选择，服务型政府的界定已越来越明确。在市场经济条件下，由于政府不应再是唯一的公共管理主体，在社会与公共事务管理方面，政府在转移公共管理职能的同时将一部分管理责任也转移给各类社会组织
17、，要让更多的社会管理主体与政府一道来管理公共事务，通过它们提供更有效、更经济、质量更高的公共产品和公共服务，来更好地履行公共责任。政府从具体的公共事务中解脱出来，能够以指导者和监督者的身份来审视管理与服务的质量和效益。公共管理变成了一种面向公众的服务，人们从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果和服务的品质上来，公共服务由供给转向了需求，许多公共服务不再受制于行政的自由裁量权，而取决于公民的需求即公民的授权。把服务置于中心位置，以公民利益为中心，以公众的满意度来衡量自身的行为。政府要切实把自己看作是社会公共利益的代表，以服务于社会、还权于社会的态度从事社会管理，以服务定位，一切行为以提供服务
18、为准则，有利于增强政府行为的透明度，这将导致传统的官本位及特权意识的弱化、消失。只有这样，才能体现人民群众的长远利益和根本利益。从而为政府提供坚实的合法性基础。以公众的意愿作为首要的价值取向，建立更多更广泛地与公众沟通的渠道，使公众能顺畅地参与到各项决策、规则的制定过程中，而且公众参与决策的高低直接影响着提高政府服务的有效性，参与度越高越有利于提高政府服务项目的成功率。实质上是开发利用了高品质的社会资源，大大增强了公共产品和公共服务的有效供给量，缓解了传统的行政管理中因政府独揽独大而造成的不经济和低效率现象，提高广大公民对公共利益实现的满意程度。也就是说，政府在社会管理与公共服务领域引进竞争机
19、制，取消公共服务供给的垄断性，将会极大地提高稀缺资源的配置效率，极大地降低公共产品和公共服务的供给成本，在众多的社会管理部门参与公共服务供给的过程中提高服务供给的质量和效率。同时，对于各种有竞争实力的社会组织而言，积极参与公共事务的管理，不仅可以提升组织自身的能力水平，更重要的是可以在一个制度性的框架内通过竞争来激发政府绩效管理的能量，从而保证公共利益实现的最大化。创建服务型政府，实施公共服务创新，势必涉及行政业务流程的重新设计和行政机构的重组。并且要逐步地减少直至彻底地消除服务对象的不便性，尽量减少办事环节，改革和简化办事流程，重新设计行政业务流程，实行行政事项的重组。在我国许多地方为了相对
20、集中地行使管理与便民服务，政府已经建立了统一、联合、集中办理的服务中心，实行“一个窗口”、“一站式”、“一条龙”等对外统一服务的形式，从而改变了行政业务流程。政务服务项目的相对集中办理，也要求成立一种综合性的行政机构，如“经济服务大厅”、“政务服务大厅”，使政府服务职能一体化。强化政府的服务职能，不仅注重要提高行政效率，而且要对公众有亲切的态度。我们虽然强调提高办事效率，但在提供服务的同时，也不能单纯崇尚效率至上主义。在强调提供快捷服务的同时，不可忽视亲切服务。提高政府工作效率不应以牺牲亲切服务为代价。办事仓促是一种缺陷，仓促了便不礼貌。在我国，有些政府部门及工作人员常常为公民提供仓促服务，从
21、而使顾客心生不快，这些政府工作人员虽然按时为公民办好了事情，但是，他的话很难听、脸也很难看，政府与公民之间的关系并没有就此而得到改善。韩国报纸曾登载过文章，批评中国人有仓促的弱点。实事求是地说，我们确实存在这样的问题，应尽快当加以扭转。在政府工作人员的行政观念中，仅仅将效率作为衡量政府服务质量的标准有失片面。行政改革的一个目标是为公民提供亲切的行政服务，实现“亲民”服务。便利和亲切是衡量公共服务质量的两个标准。1991 年，英国政府通过宣传推行公民宪章运动和竞争质量运动，提出政府服务应该具有“明确的服务标准、公开性和透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投诉受理机制、金钱的价值”六项原则1。英
22、国政府力图通过这种服务承诺形式，一方面大力推行社会公众广泛参与社会管理活动，使其具备与政府进行合作的理念，另一方面提高“亲民”服务的质量。在西方其它一些国家如美国、日本、5 韩国等政府均倡导亲切服务，它已经成为一种国际运动。服务性行政作为新时期行政改革的一个目标选择，它有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入，从而建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府。而所谓无缝隙政府，乃是一种公民在任何时间、任何地点能够得到完整服务的政府。无缝隙政府的建立过程，实质上是政府组织重组的过程和流程重新设计与再造的过程。是致力于“顾客驱动的政府”，以权力本位转为顾客导向，有助于打破条块分割，部门对峙的状况
23、，实现权力下放，功能前移，促进不同行政层级之间的整合，进一步推进减少行政审批事项改革，重塑行政文化，树立“以民为本”的公共服务精神和“一切为顾客服务”的新兴组织文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，站在顾客的立场来思考，把顾客满意作为行政改革与服务质量的核心，与顾客建立长期的互动关系。四、以人为本，提升社群自组织能力 市场经济的发展与社会结构的变化，产生了大量的新的社会问题，政府毫无疑问是解决这些问题的根本，但社会问题的解决需要社会各方面的支持与配合，这就迫切需要发挥社会自治力量来承担部分管理公共事务的任务。因此，政府要和社会各方面密切配合，创造条件，共同推动社会管理健康地发展，发挥好在公共事务
24、管理中的重要作用。各种社会组织的产生和发展既是改革、特别是政府改革的产物，同时也是检验政府改革的重要标准。政府与市场的关系，是既竞争又合作的均衡关系，通过建立竞争规则，纠正市场失灵，培育多元市场。强化政府干预市场和介入经济活动的行为，使政府对经济的管理纳入法治化轨道。当今，经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了广阔的管理和服务真空，这种真空对公民社会产生了强烈的需求。公民社会由于其非官方性、独立性和自愿性的特点，在社会管理工作中以其独特的优势发挥着重要的作用，特别是在完成微利或无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的
25、任务方面倾向于更胜一筹。而且，“最重要的是，他们推动社会资本积累的良性循环”2，由此形成的稠密的信任网络“为稳定和成功的经济增长提供了一个平台”3。另外，公民社会“还能有效地同企业相结合以推社会计划”4。由此，公民社会一方面维护了竞争性的市场经济体制，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，并在一定程度上抑制了市场的外部负效应；另一方面又补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而在一定程度上避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。发展公民社会是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败。”5 随着政府职能的进一步转变，为各类社会组织的发
26、展提供了许多空间。首先，社会组织和政府的关系转变了，应该是伙伴关系而不是行政依附关系；是协商关系而不是隶属关系；是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系等。其次，政府改革也为非政府组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。政府的某些社会职能完全可以让非政府组织来行使，而大量事实证明它们完全可以办的很好。再次，政府职能的转变为非政府组织更好、更直接地代表各类利益群体提供了机遇和可能。政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。不断扩大社会组织的自主性，扩大这些组织的社会性成分，大大增强了公共产品和公共服务的有效供给量，缓解了传统的公共行政中因政府独揽独包而造成的不经济和低效率现象。这
27、样政府在转移公共管理职能的同时将一部分管理责任也转移给各类社会组织，试图通过它们提供更有效、更经济、质量更高的公共产品和公共服务，来更好地履行部分公共责任。对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也可改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。虽然政府依然充当着非常重要的角色，但它不在是实施社会管理功能的唯一权力中心。政府应把职能定位于“掌舵而非划桨”，其控制的权力将从集中走向分散，把不该管而应由社会管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事；同时，又要极力 6 培育和扩大社会权力，调动各种社会组织的积极性，提高公民素质，宣传政府合作理念，参与公共事务的管理，使其成为一种社会风气。
28、政府与社会组织的合作理念是一种互动行为，因此，要在社会组织和公民中大力张扬与政府合作的理念，提高公民参政议政的思想觉悟和维护自身合法权益的法律意识。如通过立法、司法机构对政府行为进行约束，通过各种渠道对政府决策进行影响和舆论监督等；有了好的政府，还应有好的社会组织，才能实现社会管理和服务的良性互动，实现社会管理与服务行政的有效运作。另外，政府也要依法进行适当的监督管理，以监察者和指导者身份审视公共管理的质量和效益，从宏观上完善自身承担公共事务管理的政治责任和经济责任，因势利导，善加利用，并在生成新的社会效率、效能的基础上增加人民对公共利益实现的满意程度，发展政府与社会组织的良好合作关系。注释：1戴维奥斯本.彼德普拉斯特里克.摈弃官僚制：政府再造的无项战略M.北京：中国人民大学出版社，2000.3438.234英 安东尼吉登斯第三条道路及其批评M孙相东译北京：中共中央党校出版社，2002，第 83，80，84 页 5英 鲍勃杰索普治理的兴起及其失败的风险：从经济发展为例的论述J国际社 会科学（中文版），1999年第 2 期 （作者单位：甘肃行政学院）