我国政府绩效审计研究_吴蒙.docx

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1、审计硕士专业学位 （ MAud)论文 THESIS FOR MASTER OF PROFESSIONAL AUDITING 题目：我国政府绩效审计研究 - 以深圳市政府绩效审计为例 Title: A Research of China Government Performance Based on the Case Study of ShenZhen 女生名： 吴蒙 年级： _ 2013级 导师 ： _ 万寿琼 2015年 5月 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中的研究成果不包含其他

2、人已经发表或撰写的研究成果，也不包含本 人为获得其他学位或证书所使用过的研究成果。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 关于论文使用授权的 说明 本人完全了解财政部财政科学研究所有关保留、使用学位论文的规定， 即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以 公布论文的全部或部分内容；可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。 (保密的论文在解密后应遵守此规定） 财政部财政科学研究鮮业硕士学位论文 我国政府绩效审计研究 以深训市政府绩效审计为例 A Research of China Government Performance

3、Audit - Based on the Case Study of ShenZhen 吴蒙 指导教师姓名 ： 万寿掠 _ 职称： 副研究员 年级： 2013级 _ 专业： 审计硕士 （ MAud) 论文提交日期： 2015 年 4 月 28 日 1983年我国国家审计署成立，从此担负着我国政府审计的重要工作。随着国家公共 支出的加大，社会公众民主意识的增强，政府机关服务型理念的转变，绩效审计在我国 蓬勃发展，取得了巨大的成就。国家审计署在立法层面不断完善绩效审计的相关规定， 在五年计划中对绩效审计做出长远规划。地方审计机关也因地制宜，走最适合自己的绩 效审计的路子。绩效审计在很大程度上提高了

4、政府公信力，优化配置了社会资源。绩效 审计鼓励社会公众积极参与对政府权力的监督，使得政府成为真正为人民服务的政府。 但是，在取得巨大成就的同时，也应看到我国政府绩效审计的缺陷与不足。一方面， 我国政府绩效审计起步较晚，西方国家普遍开始于 20世纪 60、 70年代，但是我国大约 开始于20世纪 90年代，在初期，大多是对西方先进理念和经验的介绍引进；另一方面， 当前我国绩效审计的开展有很多不足之处，如审计法律法规制度不完善、审计人员素质 低、审计机关独立性差、审计方法、评价标准落后等，上述问题都制约着我国政府绩效 审计的发展。由于数据获取难度较大 ,政府绩效审计的研究多采用案例分析和问卷调查

5、等方法，实证研究非常少。深圳市是我国 政府绩效审计的先行者和佼佼者，将其作为案 例进行分析具有代表性和典型性。选择深圳市作为案例分析的学者很多，可是大多都集 中在 2001-2008年，近几年来的研究稍许停滞。本文正是以此为切入点，通过案例分析 的研究方法，对迄今为止深圳市政府绩效审计的情况予以梳理，借此窥探我国绩效审计 发展的整体情况。 本文共分六章，第一章主要阐述了研究背景与意义、国内外文献述评、研究思路与 研究方法以及论文的创新之处与不足。第二章是政府绩效审计的概念界定及其理论基 础：公共受托经济责任理论和新公共管理理论。第三章是我国政府绩 效审计发展的现状 分析，通过对我国绩效审计的发

6、展历程进行回顾，分析制约我国政府绩效审计发展的因 素。第四章以深圳市政府绩效审计为典型案例，回顾深训市政府绩效审计的发展历程， 对深圳市审计局 2007-2014年的绩效审计项目进行数据统计分析，得出绩效审计项目的 发展趋势。此外，选取了 2013年关于深圳市循环经济扶持政策之新能源汽车推广使用 政策执行情况绩效审计调查这一具体的审计项目，从审计结果公告、审计整改公告等 方面分析目前政府绩效审计工作中存在的问题。第五章就推动我国政府绩效审计发展提 财政部财政科学研究所硕士学位论文 出了相关的对策建议。第六章是结论部分。 关键词： 政府绩效审计，深圳市的案例分析，政府绩效责任 _ Abstrac

7、t _ Abstract In 1983， the national audit office was set up. It shoulders the important work of government audit in our country. On the basis of the increase in public spending and in the publics awareness of democracy, the government transformed into a service-oriented government gradually. Performa

8、nce audit set down roots in our country, boomed, and made brilliant achievements.The national audit office modified the laws and regulations of Performance Audit and made a long-term plan in the five-year plan.Local audit institutions also adjusted themselves to local conditions, they explored the m

9、ost suitable way of performance audit.The implementation of the performance audit in our country plays an important role to a great extent, it improves the government credibility, optimizes the allocation of social resources9 and actively improve the awareness of supervision of public. Therefore, ou

10、r government is becoming a good government which belongs to the people, serving for the people. But the development of government performance audit in China is still in its infancy.On the one hand, the government performance audit started late in China, western countries generally began in the 1960s

11、 around, but China probably began in the 1990s. In the early years, we mostly introduced the advanced western ideas and experience. On the other hand, there are a lot of shortcomings， such as the imperfect law and regulations， the low audit personnel quality, weak audit independence and so on, these

12、 problems restricted the development of government performance audit in our country. At present， due to the data acquisition is difficult，the research of government performance audit is using case analysis and questionnaire survey method, empirical research is very little. Shenzhen is representative

13、 and typical because Shenzhen is a forerunner of the government performance audit. Now， most researches about shenzhen concentrated from 2001 to 2008. In recent years, the case study on Shenzhen is clearly in stagnation. As this breakthrough point， this paper analysis the situation of performance au

14、dit of shenzhen so far, seeing the overall situation of the development of performance audit in our country. This paper is divided into six chapters, the first chapter is an introduction, mainly stated HI 财政部财政科学研宄所硕士学位论文 the background and significance, literature review, research ideas and methods

15、 and innovation deficiencies of the paper. The second part is the concept of government performance audit and its tiieoretical basis: the theory of public entrusted economic responsibility and The new public miagement theory. The third chapter analysis the situation of the performance audit in chixi

16、a, exploring the factors which restrict the development of government performance audit. The fourth part is an case study on Shenzhen. Firstly I review the development of government performance audit of shenzhen, then I choose the performance audit projects from 2007 to 2014 to make the data statist

17、ical analysis, finding the trend of performance audit projectJn addition, I select a specific government performance audit project in 2013, analyzing tiie current problems of government performance audit from aspects of the audit results announcement and audit constructiveness announcement. The fift

18、h chapter puts forward the countermeasures and suggestions on government performance audit. The sixth chapter is the conclusion. Key words: Government Performance, Audit Case Study on Shenzhen, Government Performance Responsibility IV 目录 1麟 . 1 1.1研宄背景与意义 . 1 1. 2嫌综述 . 2 1. 2.1国外文献综述 . 2 1.2.2国内文献综述

19、 . 4 1. 3研宄思路与方法 . 6 1. 3.1研宄思路 . 6 1. 3. 2研究方法 . 7 1. 4研宄创新点与不足 . 7 2概念 #定和理论基础 . 9 2. 1概念雛 . 9 2. 2理论基础 . 10 2.2.1公共受托经济责任理论 . 10 2. 2. 2新公共管理理论 . 11 3我国政府绩效审计的现状分析 . 13 3. 1我国政府绩效审计的发展历程 . 13 3. 2我国政府绩效审计存在的问题 . 14 3. 2.1绩效审计法律制度体系不健全 . 14 3. 2. 2审计人员职业能力与独立性较低 . 15 3. 2. 3绩效审计方法、评价指标落后 . 16 4 18

20、 4. 1开创我国政府绩效审计先河 . 18 4. 2深圳市政府绩效审计的现状 . 18 4. 3深圳市绩效审计报告分析 . 20 4. 4深圳市政府绩效审计项目案例介绍 . 23 4. 5深圳市政府绩效审计项目案例评价 . 27 5完善我国政府绩效审计的建议 . 29 5. 1完善法律制度建设，夯实绩效审计基础 . 29 5. 2增强绩效审计职能意识，发挥前瞻功能 . 29 5. 3加强审计队伍建设，提高职业能力 . 31 5. 4完善激励机制，调动审计人员积极性 . 31 5. 5降低区域差异，实现绩效审计的平衡发展 . 32 6结论 . 33 辨文献 . 34 后记 . 37 1绪论 1

21、绪论 1.1研究背景与意义 当前，西方国家的政府绩效审计以 3E为核心，取得了飞速发展和巨大成功，绩效 审计已经取代传统的财务收支审计，成为政府审计的主要形式。但是我国政府绩效审计 在取得重大成就的同时，与西方国家相比还较为落后。 1983年，我国的最高国家审计机关一一国家审计署成立。审计署成立 30多年以来， 我国的政府审计不断发展和完善，先后经历了合规性审计、真实合法性审计、绩效审计 三个阶段（刘家义， 2004)、与西方国家相比，我国政府绩效审计起步较晚，发展初期 多为对西方国家先进思想和理念的引进介绍，后期虽发展迅猛，但由于一系列因素的限 制，绩效审计发展困境重重，如我国是行政领导型的

22、政治体制，审计机关隶属于政府部 门，审计独立性有所损害，会影响审计质量，政府审计某些程度更像是内部审计，出现 自己审计自己、自己监督自己的尴尬。我国审计机关对政府绩效审计十分重视，在 2003 年 1 2和 2008年 3颁布的两个五年计划中，对政府绩效审计做了明确要求。在 2011年颁布 的十二五规划 4中，更是提出全面推进绩效审计。此外，随着社会公众民主意识不断提高， 对政府经济活动的经济性、效率性和效果性日益关注，在客观上也要求政府部门关注绩 效，使得政府部门更好地履行公共受托责任，促进经济社会全面的可持续发展。 政府绩效审计研究是审计领域的一大热点，学者们从不同的视角，采用不同的研宄

23、方法，取得了一定的研宄成果。深圳市是我国政府绩效审计的先行者和佼狡者，将其作 为案例进行分析具有代表性和典型性。选择深圳市作为案例分析的学者很多，可是大多 都集中在 2001-2008年，近几年来的研宄稍许停滞。本文以此为 研宄点，在公共受托责 任和新公共管理理论的理论指导下，选取我国绩效审计首批试点、发展成熟、具有典型 性的深圳市进行案例分析，以此窥探我国政府绩效审计发展的整体状况，分析现状并尝 试提出对策建议。 1刘家义 .关于绩效审计的初步思考 J.审计研宄 ,2004, (6),3-8. 2 2003年 7月，审计署出台审计署 2003至 2007年审计工作发展规划，明确强调，实施财政

24、财务收支的真实合法 审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，到 2007年，投入效益审计的力量要占整个审计力量的一半左右。 3 2008年 7月，审计署公布审计署 2008至 2012年审计工作发展规划，绩效审计代替效益审计首次出现，并 与我国 “ 十一五 ” 规划紧密结合，明确提出到 2012年，每年所有的项目都开展绩效审计。 4 2011年 7月，审计署出台了审计署 “ 十二五 ” 审计工作发展规划，明确指出要全面推进绩效审计。 1 财政部财政科学研究所硕士学位论文 1.2文献雛 1.2.1国外文献综述 首先，政府绩效审计比较研宄是一种学者们普遍采用的方法，通过比较国际间不同 国家的政府

25、绩效审计，总结不同与趋同，学习经验与教训。 John Glynn (1985) 5介绍 了美国、加拿大、澳大利亚、英国、新西兰、瑞典政府开展绩效审计的情况，在绩效审 计的内容、标准等方面作了比较。然而，这种方法在当时并没有引起学术界的重视。直 到 10年之后学者们才普遍采用了这种研究方法。 Barzelay (1997)6比较了经济合作和发 展组织 13个成员国政府绩效审计的开展情况，认为不同的制度背景是各国政府绩效审 计发展程度各异的主要原因。 Pollitt (1995) 7着力于研宄中央政府如何开展政 府绩效 审计，调查了英国、法国、荷兰、瑞典、芬兰的最高审计机关，得出一些共性之处。 :

26、Pollitt (2003) 8在新公共管理运动的影响下，完善了其 1995年的研究，提出政府绩效审计在 内容上应三管齐下，同时开展合法合规性审计、效率审计和效果审计。 Johnsen (2001) 9与 Pollitt不同，认为学者们普遍关注中央政府，对地方政府绩效审计关注度低，他选 取挪威和瑞典市县两级地方政府的审计机关，从审计人员和被审计人员的不同角度，采 用问卷调查方法对地方政府绩效审计的开展情况进行了详细调查。 其次，政府绩效审计与整体制度安排之间的关系，也是学界的一个研究热点。 Hamburger (1989) w调查了澳大利亚绩效审计开展的初期情况，澳大利亚对政府绩效审 计的态度

27、有两次大转变，均与澳大利亚最高审计机关审计长的态度相关，因此绩效审计 的发展在某种程度上会受到审计机关首长喜恶的影响。而 Guthrie和 Parker (1999)11也 3 * * * 7 8 9 10 11 3 John J. Glynn. Value for Money Auditing An International Review and ComparisonJ. Financial Accountability & Management, 1985(4). 6 Barzelay. M. Central Audit Institutions and Performance Audi

28、ting: A Comparative Analysis of Organizational Strategies in the OECDJ. Gov rnance: An International Journal of Policy and Administration, 1997(3): 235-260. 7 Pollitt, C.Public management reform: a comparative analysisfM. New York: Oxford University Press. 1999. 8 PoIlitt,C.Performance audit in West

29、ern Europe: trends and choicesJ.CriticaI Perspectives on Accounting,2003, 14(1-2), 157-170. 9 Johnsen, A, etc. Performance auditing in local government: an exploratory study of perceived efficiency of municipal value for money auditing in Finland and NorwayJ.European Accounting Reviews2001,10(3), 58

30、3-599. 10 Hamburger P. Efficiency Auditing in the Australian Audit Office: Reform and Reaction under three Auditors GeneralJ, Accounting， Auditing and Accountability， 1989(3). 11 Guthrie J. E, Parker L. D. A Quarter of a Century of Performance Auditing in the Australian Federal Public Sector J. A Ma

31、lleable Masque, 1999(3): 302-332. 2 1绪论 以澳大利亚为样本研究影响绩效审计发展的因素，认为不仅与审计机关首长的喜恶有 关，也与整个审计署、政府、议会的等机构对绩效审计的态度有关。 MUNIAlN (2005) 12 13 14 15 16 17 对欧洲 18个国家进行问卷调查，得出政府绩效审计不仅受到国家政治制度的影响，同 时也受到经济、文化、社会等其他制度的影响，这种影响是全方位的、广泛的，由此产 生的效力更长远更持久。 Nath (2010) 13针对斐济政府进行研宄，认为媒体和和社会公 众在推动绩效审计发展方面起到了重要作用。 1987年，斐济政府爆

32、发军事政变，审计机 关一度瘫痪，然而，媒体和社会公众坚持绩效审计的理念，认为绩效审计可以弥补传统 财政收支的不足，促使政府更有效率地工作，在媒体和公众的持续倡导下，绩效审计才 逐渐成为斐济政府的审计重点。 Pat Barrett (2012) 14通过对西方国家政府绩效审计开 展情 况的广泛调查，认为绩效审计实际整改情况和预期目标存在很大差距，他强调绩效 审计的目的是为了使被审计机关发现问题、整改问题，应建立问责制度。 最后，关于绩效审计的角色和作用研宄，这方面大多数学者肯定了政府绩效审计的 积极性。如 Morin (2008) 15以加拿大 188个被审计单位为调查样本，认为绩效审计可以 形

33、成监督约束力，审计建议实用性强，被审计单位整改效果好。但是，也有学者怀疑政 府绩效审计的积极性，认为绩效审计起到了消极的作用。 Radcliffe (2008) 16对美国克 利夫兰市审计机关进行调查， 认为由于绩效审计涉及政府机密，在各种交错复杂的政治 压力下，审计师可能不会保持完全的独立性，审计独立性会受到损害，绩效审计报告的 权威性也收到了质疑。 Funnell (2011) 17不认同 Radcliffe (2008)的观点， Funnell 对美国和英国进行调查，认为审计师的独立性不会因为政府机密而降低，最重要的原因 12 MUNIAlN, A.Y.S.D. Value for mo

34、ney audits and e-govemment: benchmarking best practicesJ.Public Performance & Management Review,2005,29(2), 111-124. 13 Nath, N. Public sector performance auditing in Fiji: a henneneutical understanding of the emergence phaseD. Working paper.,2010. 14 Pat Barrett. Performance auditing addressing rea

35、l or perceived expectation Gaps in the public sector J. Public Money & Management. 2012, (32) :129-136. 15 Morin, D. Auditors generals universe revisited: an exploratory study of the influence they exert on public administration through their value for money audits J.Managerial Auditing Journal,2008

36、, 23(7), 697-720. 16 Radcliffe, V.S. Public secrecy in auditing: what government auditors cannot know J.Critical Perspectives on Accounting, 20 8,19(1)， 99-126. 17 Funnell, W. Keeping secrets? Or what government performance auditors might not need to know J.Critical Perspectives on Accounting,2011,2

37、2(7), 714-721. 3 財政部财政科学研究所硕士学位论文 是司法制度存在缺陷 。 Kristin Reichborn (2013) 18的观点比较中立，认为被审计单位 对绩效审计的态度影响绩效审计的作用。通过对挪威审计机关开展调查，得出如果被审 计单位支持接受绩效审计，就会积极配合 绩效审计，尊重采纳审计建议，那么绩效审计 就是积极的。但是如果被审计单位不认同绩效审计，排斥阻挠绩效审计，不采纳审计建 议，那么绩效审计就是消极的。 总的来说，国外关于政府绩效审计的研究比较完善，研究方法多为案例分析法、问 卷调查法，近年来部分学者开始尝试实证研宄，但是由于政府绩效审计数据资料不是完 全公

38、开透明，获取难度较大，实证研宄数量有限。 1. 2.2国内文献综述 深圳市是我国政府绩效审计开展最早的试点城市，政府绩效审计发展成熟，具有典 型性，因此学者们在进行案例分析时，多选择深圳市为案例城市。周亚荣 （ 2008) 19 *分 析了深圳作为我国政府绩效审计的首批试点城市所取得的成就，从深圳模式中探索出对 我国绩效审计发展有益的建议。廖上林 （ 2009) M在对深圳案例分析的基础上，与美国 案例进行对比，得出不同制度背景下绩效审计发展所得的启示；李旭 （ 2011) 21对 2002-2009年深圳市政府绩效审计的发展作了梳理，得出绩效审计发展的一些经验和规 律；吴涛 （ 2013)

39、22着重对深圳市政府绩效审计的指标进行解读，采用层次分析法构建 深圳的指标模型；孟银银 （ 2013) 23以深圳案例着重研宄了我国政府绩效审计的规划化 建设问题。当然，还有学者选用别的省市案例进行分析，如丛敏 （ 2009) 24选取山东省 的案例进行分析；王华 （ 2010) 25以辽宁省辽阳市的案例进行分析，并且与英国国家审 计署对政府税务部门 IT系统实行的绩效审计进行对比；刘竞博 （ 2014) 26选取了吉林省 18 Kristin Reichborn. Political accountability and performance audit: The case of the

40、auditor general in Norway J. Public Admin. 2013. 91 (3): 102-109. 周亚荣 .我国政府绩效审计理论研宄与实践现状 J.审计与经济研宄 .2008. (3. 15-21. 2廖上林 .我国政府绩效审计的现状及改进对策研宄 D.暨南大学 .2009. 21李旭 .中国政府绩效审计研究 以深圳市与温州市为例 D.复旦大学 .2011. 22吴涛 .深圳市政府绩效审计参与绩效管理实证研宄 D.大连海事大学 .2013. 23孟银银我国政府绩效审计的规范化研究 D.山东财经大学 .2013. M丛敏 .我国政府绩效审计的现状与对策研宄 D.

41、山东大学 .2009. 25王华 .政府绩效审计研宄 D.复旦大学 .2012. 26刘竞博 .政府绩效审计实施的制约因素及对策研宄 D.吉林大学 .2014 4 1绪论 援疆资金案例进行分析；孙君 （ 2014) 27选取上海案例分析政府绩效审计存在的困境并 提出了一些对策建议。 问卷调查也是学者们普遍采用的一个研宄方法。有些学者着重研宄某个地方的审计 机关，问卷调查范围局限在某几个省市。如陈宋生 （ 2006) 28将审计学与制度变迁理论 结合，对江西等 4个城市审计机关进行问卷调查，认为我国政府绩效审计初期发展困难 的原因与制度背景息息相关。石桂峰等 （ 2009) 29对辽宁省地方审计

42、机关开展问卷调查， 研宄了审计评价标准、审计技术、审计方法等问题。刘竞博 （ 2014) 3采用问卷调查的 方法，对吉林省审计厅审计人员专业胜任能力、审计体制与审计主体的独立性、绩效评 价体系、审计方法、审计结果透明度等方面进行调查，分析影响政府绩效审计发展的因 素。还有学者研宄国内绩效审计的发展的整体情况，问卷调查范围广，涉及全国很多省 市。如赵彩霞等 （ 2010) 31对全国 11个城市审计机关进行问卷调查，发现地方绩效审计 的发展受到地方经济发展、法律环境、区域因素等的影响。樊慧 （ 2012) 32 33 *选取了全国 县处级以上政府官员，调查制约我国政府绩效审计开展的几个重要问题。

43、李素利 （ 2013) 33选取全国审计机关的 166名审计人员实施问卷调查，得出审计机关审计人员的素质对 绩效审计的影响最大，其次是政治、法律、文化、信息等方面。 国内学者对政府绩效审计研宄多采用案例分析和问卷调查的方法，实证研宄较少。 实证研宄从 2007年后慢慢兴 起，如宋夏云 （ 2007) 3欧阳华生 （ 2007) 35、杨肃昌等 (2008) 36、朱洪泽 （ 2009) 37、石桂峰等 （ 2009) 38 39 *、杨肃昌等 （ 2010) 黄溶冰等 （ 2010) 韦德洪（ 2010)、赵彩霞等 （ 2010) 李江涛等 （ 2011) 4樊惠 （ 2012) 44等。 27