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1、*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1 1 崔运武崔运武 编著编著 ISBN:7-04-018129-0ISBN:7-04-018129-0公共事业管理概论主主讲讲人人 李李长长源源铜陵学院公共管理系铜陵学院公共管理系*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2 2 课程中文名称课程中文名称:公共事业管理概论公共事业管理概论 拼音拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun 课程类别：必修课程类别：必修 课程学分数：课程学分数：课程学时数：课程学时数：68 授课对象：公共管理相关专业本科生授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学本课程
2、的前导课程：管理学 行政管理学行政管理学 *铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3 3目录第一章第一章 导论导论第二章第二章 公共事业管理环境公共事业管理环境第三章第三章 公共事业管理的模式与体制公共事业管理的模式与体制第四章第四章 公共事业管理中的组织公共事业管理中的组织第五章第五章 公共事业管理的职能、方式公共事业管理的职能、方式与方法与方法*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源4 4目录第六章第六章 公共事业管理责任与伦理公共事业管理责任与伦理第七章第七章 公共事业管理的一般过程公共事业管理的一般过程第八章第八章 公共事业法律制度公共事业法律制度第九章公共
3、事业分类管理概述上第九章公共事业分类管理概述上第十章公共事业分类管理概述下第十章公共事业分类管理概述下*5 5铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源第三章 公共事业管理的模式与体制学习要点：公共事业管理模式的内涵和实质 公共事业管理模式的决定因素 当代公共事业产品的提供方式 当代公共事业管理模式的根本特点 当代公共事业管理的层次与体制*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源6 6一、公共事业管理模式的根本内涵 公共事业管理模式，就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。即谁来承担公共事业产品的生产和提供，生产者和提供者是一元的还是多元
4、的，生产者和提供者是否可以别离，它们之间的关系如何？它们是如何分工的？第一节 公共事业管理模式的概念、演变与决定因素*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源7 7二、公共事业管理模式的历史演变二、公共事业管理模式的历史演变一公共事业管理的保护模式一公共事业管理的保护模式时时 间：古典自由主义经济时期间：古典自由主义经济时期根本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有根本特点：政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基限的，有限的公共事业产品基 本上由社会自行提供，市场本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。也不介入这一领域。*铜陵学院铜陵学院
5、公共管理系公共管理系 李长源李长源8 8二公共事业管理的干预模式二公共事业管理的干预模式二公共事业管理的干预模式二公共事业管理的干预模式时间：形成于20世纪30年代以后，在60年代前后到达顶峰。根本特点：政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式 或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源9 9 三公共事业管理的市场模式三公共事业管理的市场模式时 间：形成于20世纪80年代以后，是对公共事 业管理干预模式改革的产物。根本特点：在政府的主导下，多元主体参与公共
6、事 业产品的生产和提供，政府、市场和社 会共同负责公共事业产品的生产和提 供，政府与市场和社会分权，政府不再 垄断公共效劳的供给过程，市场和社会 对公共事业产品的生产和提供的参与是 直接而非间接的。*1010铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源三、公共事业管理模式的实质及其决定因素三、公共事业管理模式的实质及其决定因素一公共事业管理的实质一公共事业管理的实质 公共事业管理模式在其本质上，是公共事业管理模式在其本质上，是指在公共事业管理过程中存在或可供选指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会关系的处择的政府与市场、政府与社会关系的处理方式，或说是政府与市场、
7、政府与社理方式，或说是政府与市场、政府与社会的分工方式。会的分工方式。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1111二公共事业管理模式的决定因素二公共事业管理模式的决定因素二公共事业管理模式的决定因素二公共事业管理模式的决定因素 1、公共需求 一个社会的公共事业管理模式，是随着一定社会经济开展条件下公众公共消费需求的变化而变化的。公共需求是决定公共事业管理模式开展演变的根本因素。2、主体意识 这里的主体意识，主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识，其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1212
8、 3 3、政府能力、政府能力 在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为在可能涉足公共事业管理领域的主体中，作为社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无社会中最具权威性和强制性的组织，政府能力无疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社疑具有决定性的地位。所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。的能力。4 4、社会发育程度、社会发育程度 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度。等的发育程度。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1313第二节第二节 当
9、代公共事业管理模式的机理与特点当代公共事业管理模式的机理与特点 一、公共事业管理市场模式机理形成的根底 一私人参与公共产品生产和提供的必要 “政府失败，在公共产品领域，虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量缺乏，品种和质量难以满足公众日益增长的需求。同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1414这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产这一切，昭示着以往政府全面干
10、预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。以维系。二关于私人提供公共产品的可能性二关于私人提供公共产品的可能性 通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的本钱能够得到补偿，性可以得到解决，其生产的本钱能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。因而私人生产和提供是必然的。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1515戈尔丁的“选择性进入 和“平等性进入 1.选择性进入：消费
11、者只有在满足一定的约束条件后才可以消费某产品；平等性进入：任何人都可以消费某产品。2.免费搭车问题缺乏科学论据，只是理论上的，其实可以通过某种方式来解决。制度安排如科斯等人的制度经济学理论和布坎南等人的公共选择理论*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1616(三私人参与公共产品生产和提供的条件三私人参与公共产品生产和提供的条件1、是纯公共产品领域私人一般不进入即为准公共产品领域。2、是在公共产品的消费上必须存在排他性技术。3、必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。4、可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。*铜陵学院铜陵
12、学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1717二、当代公共事业产品提供方式 一公共提供 公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。气象、根底科学研究农业技术的研究和推广、社会科学研究等 纯公共产品免费提供的原因分析 二市场提供 由市场提供生产公共产品单位的经费。准公共产品如水电气城市公交以及电信等提供方式：私人提供；私人与社区联合提供。三混合提供 政府以本钱价格为根底，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。教科文卫体等 政府补贴，政府经营；私人经营，政府采购。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1818从公共产品的提供方式的分析中可以看
13、出，总从公共产品的提供方式的分析中可以看出，总体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是体上看，公共产品可以是公共生产，也可以是市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提市场生产，公共产品的提供方式可以是公共提供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，供，也可以是市场提供或者混合提供。因此，其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式，并得到图，并得到图3-13-1：*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源1919 生产方式生产方式 提供方式提供方式 产品性质产品性质 公共提供 纯公共产品 公共生产 混合提供 准公共产品 私人生产 市场提供 私人产品
14、或接近于私 人产品的准公共产品 图31：公共事业产品的生产和提供方式组合*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2020三、当代公共事业管理模式的根本特点一多元构成二政府主导和统筹三以市场为根底四法制化与标准化*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源21211.多元构成在投资方面，形成了多元投资；在管理方面，出现了分权化和社会化的多元管理，如社区和非政府组织的迅速开展。2.政府主导和统筹政府主导和统筹的实质和表现*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源22223.以市场为根底以市场为根底在政府统筹和规划、投资的多元化、管理上的分在政府统筹和规划、投资的
15、多元化、管理上的分权和社会化等都是构建在以市场为根底上的。权和社会化等都是构建在以市场为根底上的。4.法制化和标准化法制化和标准化公共事业管理的法制化是指通过建立健全法律体公共事业管理的法制化是指通过建立健全法律体系，对公共事业实施管理。系，对公共事业实施管理。公共事业管理的标准化是指公共事业管理部门在公共事业管理的标准化是指公共事业管理部门在法律的根底上，通过研制一系列的公共事业管理法律的根底上，通过研制一系列的公共事业管理的规章、制度等，以确保管理的科学性、合法性、的规章、制度等，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。公正性和可行性的活动。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理
16、系 李长源李长源2323l所谓工程融资，是指以工程本身的资产和工程未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际上通行的做法是，为了进行某一工程的建设，可以成立工程公司，该公司是具有独立法人地位的法人实体。一般工程公司可以进行负债经营，负债通常占总投资的65%70%，工程公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于工程的资产或工程的潜在资金流量如产生的收益。因此，从资金来源看，工程融资主要是私人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2424l企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：lBOTBuildOperateT
17、ransfer方式，即建设经营转让；lBOOT(BuildownOperateTransfer方式，即建设拥有经营转让；lBOO(BuildownOperate)方式，即建设拥有经营。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2525第三节 当代公共事业管理的层次与体制 一、宏观公共事业管理 宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业开展，即关系到全社会公众根本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。一宏观公共事业管理的根本目标 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源26
18、26二宏观公共事业管理的根本方式和内容二宏观公共事业管理的根本方式和内容 1、根本方式 宏观公共事业管理的根本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程。这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的方案、组织、协调和控制的根本职能发挥上。2、根本内容 第一，对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场进行预测。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2727 第二，制定和分析公共事业范围内的社会指标。第三，制定有关公共事业的公共政策，对公共事业产品的种类与数量提出建议和指导，标准全社会公共事业范围的生产和提供。第四，根据所确定的公共事业管理的目标
19、，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2828三宏观公共事业管理机构在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责 在实际中，涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有：一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门等*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源2929 二、微观公共事业管理 一微观公共事业管理
20、的根本目标 在微观公共事业管理的根本目标，是在基层公共事业领域中不断完善公共效劳。其一、维护好基层公共事业活动的根本秩序。其二、更好地为社会提供公共事业产品。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3030二微观公共事业管理的根本方式和内容二微观公共事业管理的根本方式和内容 1 1、维护基层公共事业活动根本秩序方面、维护基层公共事业活动根本秩序方面 1 1对公共事业产品的提供者的管理。对公共事业产品的提供者的管理。2 2对公共事业领域中的公共事业产品的质对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理。量进行监督管理。3 3对公共事业领域中的某些公共产品的价对公共事业领域中的某些
21、公共产品的价格进行监督管理。格进行监督管理。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3131 2、为社会提供公共事业产品方面即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、方案和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供效劳。这是微观公共事业管理活动的最终结果，也是最为丰富的基层公共事业活动领域。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3232三微观公共事业管理机构三微观公共事业管理机构 1 1、政府专门从事公共事业管理的基层部门；、政府专门从事公共事业管理的基层部门；如我国民政部门、教科文卫等主管
22、部门如我国民政部门、教科文卫等主管部门 2 2、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门；、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门；物价部门、税务部门和审计部门物价部门、税务部门和审计部门 3 3、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利、从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织；牙防组，消费者协会等组织；牙防组，消费者协会等 4 4、直接从事公共事业产品提供的部门。、直接从事公共事业产品提供的部门。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3333 三、宏观与微观公共事业管理的关系及 公共事业管理体制 一宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系 宏观公共事业管理与微观公共事业管理既
23、有区别，又有联系。区别：他们是不同层次和不同性质的管理，即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为根本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理；而微观公共事业管理那么是以在基层公共事业领域维护根本的活动秩序、提供更多更好的公共事业产品为目标，以直接管理为根本方式的管理，是中、低层次的带有个量和局部性质的管理。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3434联系：宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可分割的有机整体，它们之间紧密而有机的联系表现在：微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化，它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策
24、和管理制度的执行者，是基层公共事业产品的提供者，同时也是监督者。因此，一方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现，保证公共政策从一种思想、原那么转化为物质，通过微观的个量和局部调整来到达宏观总量的调节和全局控制；*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3535另一方面，宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标，也通过不同形式和层次的公共政策，寓于微观公共事业管理活动，并决定着微观公共事业管理的根底。总之，没有微观公共事业管理，宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现，而没有宏观公共事业管理，微观公共事业管理的目标也不能到达。BOT BOO
25、T BOO 三种模式*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3636二现代公共事业管理体制的根本内涵二现代公共事业管理体制的根本内涵 现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又别离、管理表现合、管理环节与实施环节既统一又别离、管理表现为效劳并以效劳实现管理的管理系统。这其中，各为效劳并以效劳实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理
26、方面的职责权限和分工有科级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。极的作用。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3737 本章小结 一定的公共事业管理是在一定的社会、政治和经济条件下展开和完成的。客观环境对公共事业管理的规定和制约首先也是最为集中地表达在公共事业管理模式上。公共事业管理模式一经确定，即规定了谁来承担公共事业产品的生产和提供、如何生产和提供，以及进入公共事业领域活动的各主体间的
27、地位、关系和责任。当代公共事业管理模式是市场模式。市场模式的形成经历了从保护模式到干预模式再到市场模式的演变过程。社会公共需求、主体认识程度、政府能力和社会发育程度是决定公共事业管理模式演变和开展的原因。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3838 公共事业管理市场模式的形成的突破口上对公共产品认识的深化，其运行机理是当代公共产品生产和提供方式的组合。公共事业管理的市场模式具有多元化、政府统筹和主导、经市场为根底、法制化和标准化的鲜明特点 现代民族国家行政区划的构成及其与当代公共事业管理模式的结合，形成了宏观公共事业管理和微观公共事业管理。不同层级的公共事业管理有不同的目标、
28、任务、内容和承担机构。相应的公共事业管理模式、层级等的组成了公共事业管理的体制。*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源3939单项选择题决定公共事业管理模式开展演变的根本因素是：A、公共需求 B、主体意识 C、政府能力 D、社会发育程度2、符合“管得最少的政府是最好的政府这一主张的公共事业管理模式是：A、保护模式 B、干预模式 C、市场模式 D、科层模式3、当代公共事业管理市场模式的核心是A、市场 B、公众 C、私人企业 D、政府4、宏观公共事业管理的根本方式是：A、直接管理 B、间接管理 C、监督管理 D、控制管理5、微观公共事业管理的根本目标是：A 实现公共产品需求和供给平
29、衡B 制定公共事业范围内的社会指标C 在基层公共事业领域中不断完善公共效劳D 满足全社会公众根本生活需求*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源40406、私人参与公共产品生产和提供的必要条件不包括：A、“免费搭车 B、“政府失败 C、“寻租现象普遍 D、政府腐败7、以下产品或效劳具有纯公共性质的是A、自来水 B、教育 C、气象效劳 D、医疗8、以下管理机构中，承担宏观公共事业管理任务的是：A、物价部门 B、税务部门 C、立法机构 D、中、小学校多项选择题公共事业管理模式的决定因素有：A、公共需求 B、主题意识 C、政府能力 D、社会发育程度当代公共事业产品的根本提供方式有：A、
30、公共提供 B、市场提供 C、混合提供 D、私人提供当代公共事业管理模式的根本特点有：多元构成 B、政府主导与统筹 C、以市场为根底 D、法制化与标准化*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源4141答案一、A A D B C A C C 二、ABCD ABC ABCD*铜陵学院铜陵学院 公共管理系公共管理系 李长源李长源4242参考书目欧文E休斯著.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001.罗森布罗姆等著.公共行政学:管理政治法律的途径.北京:中国人民大学出版社,2002.简艾里克莱恩著.公共部门:概念和途径(第三版).北京:经济科学出版社,2004.参考文章：梁艳菊，维护公共利益 改善公共效劳公共事业单位改革之原由、路径概要，?内蒙古大学学报?人文、社会科学版陈平,中英城市公用事业管理体制比较,?商业经济与管理吴光芸,城市公用事业的民营化与政府治理结构转型,?湖北大学成人教育学院学报相关网站绿色和平组织 联合国儿童基金组织