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1、第三章公共事业管理的模式与体制学习要点:公共事业管理模式的内涵和实质公共事业管理模式的决定因素 当代公共事业产品的提供方式当代公共事业管理模式的基本特点当代公共事业管理的层次与体制第一节公共事业管理模式的概念,演变与决定因素一,公共事业管理模式的基本内涵(一)模式的基本概念某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准 式样.汉语大词典Model,模型,原型,样式,模范,典型,榜样,及款式等.英汉大词典所谓模式,就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系,以及在这一关系下各因素的活动方式,它是既有的,能对现实做出规定并产生影响.公共事业管理模式,就是在公共事业产品的生产和供给过程中,承担主体构成及其
2、相互关系的组合方式.(即谁来承担公共事业产品的生产和提供,生产者和提供者是一元的还是多元的,生产者和提供者是否可以分离,它们之间的关系如何 它们是如何分工的)二,公共事业管理模式的历史演变(一)公共事业管理的保护模式(保守模式)时 间:古典自由主义经济时期基本特点:政府对社会公共事务进行统筹,但其职能是极有限的,有限的公共事业产品基本上由社会自行提供,市场也不介入这一领域.政府的职能:第一,保卫国家安全,使其不受外来侵略;第二,防范个人和企业在追求自身利益时发生损害社会的行为;第三,保护私人财产有受侵犯和市场机制免受破坏.政府守夜人(二)公共事业管理的干预模式时 间:形成于20世纪30年代以后
3、,在60年代前后达到高峰.基本特点:政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式.在这种模式下,市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的,社会的力量的参与是极为有限的.政府的职能政府全面管制积极干预社会经济生活,直接生产和提供公共产品.医疗,教育,运输,卫生设施,科学研究,邮政,太空探索等.瑞典政府从摇篮到墓地(三)公共事业管理的市场模式时 间:形成于20世纪80年代以后,是对公共事业管理干预模式改革的产物.基本特点:在政府的主导下,多元主体参与公共事业产品的生产和提供,政府,市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供,政府与市场和社会分权,政府不再垄断公共
4、服务的供给过程,市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的.公共事业干预模式的阻碍:第一,政府自身:政府组织日益刻板僵化和动作迟缓,难以灵活应对竞争活跃的市场经济和利益多元的公众期望;政府机构林立,部门膨胀,财政不堪重负,政府陷入了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈,行政效率低.第二,政府与社会的关系:政府自身负担沉重;理想的福利国家出现了全面的危机.公共选择理论 布坎南 20世纪60年代末公共选择,即通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配,是人们通过民主政治过程,将私人选择转化为集体选择的一种过程或机制.准公共产品概念的提出.新公共管理理论 20世纪70年代中期借用私
5、营部门的管理模式来重塑政府,以解决政府由于职能扩张和机构膨胀而面临的财政,管理和信任危机.公共组织可以分为政策型,服从型,服务提供型,各类型的公共组织承担不同社会职能.如此,通过重新认识市场经济条件下的政府与市场,政府与社会的关系,从减轻财政负担,提高公共服务的效率,并进而提高公共服务质量以回应公众要求出发,强调政府社会管理的必要性和重要性,同时,提出公共管理社会化的原则,并以公共管理的市场化作为实现社会化的核心.政府的职责公共政策的制定和监督公共政策的执行,大规模地削减政府职能,精简政府机构,放松管制.一方面,改革整个公共领域(包括水,电,煤气,公共交通等),积极推行国有企业的私有化;另一方
6、面,支持和鼓励非营利组织的发展.三,公共事业管理模式的实质及其决定因素 (一)公共事业管理的实质 公共事业管理模式在其本质上,是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场,政府与社会关系的处理方式,或说是政府与市场,政府与社会的分工方式.政府与社会,政府与市场关系的确定,也就从根本上决定了公共事业管理过程中各产品提供者功能的定位,参与程度和参与方法,由此构成了特定的公共事业管理体制.(二)公共事业管理模式的决定因素 1,公共需求一个社会的公共事业管理模式,是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的.公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素.2,主体意识 这里的主体
7、意识,主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识,其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力.3,政府能力 在可能涉足公共事业管理领域的主体中,作为社会中最具权威性和强制性的组织,政府能力无疑具有决定性的地位.所谓政府能力,如果从社会产品的角度看,就是政府生产和提供公共产品的能力.政府个性因素:组织的完备有效性,效益意识的明确性,地位的牢固合法性,竞争力的持久有效性,形象的良好性.政府非个性因素:环境,资源的整合程度和方式.政府组织自身发展程度:早期阶段,前官僚阶段,财政能力不足;第二阶段,官僚模型马克斯韦伯,行政机构职能专门化,行政组织等级化,行政权力集中化,行政行为规
8、范化及程式化;第三阶段,新公共事业管理模式最终形成,但是公共财政能力仍不足.4,社会发育程度 这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度.早期阶段,发育程度有限的非营利组织承担着社会基层有限的公共事业管理职能;干预阶段,非营利组织发展受抑;市场化阶段,非营利组织数量快速增长,涉足领域扩大.第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点 (一)私人参与公共产品生产和提供的必要政府失败,在公共产品领域,虽然政府机构日益庞大,财政支出日益增加,但由于生产方式单一,生产与供给缺乏竞争,使得资源配置和生产低效率,公共产品生产数量不足,品种和质量难以满足公众日益增长的需求.同时,相伴随的是政府的贪污腐
9、败盛行.这样,政府不仅不能有效地解决公共事务,满足不断增长变化的公共需求,政府自身反而成为了一大社会问题.这一切,昭示着以往政府全面干预,垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机,既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系.打破政府对公共产品生产和提供的垄断,通过引入私营部门参与公共产品的生产与提供,形成竞争机制,提高政府效率和资源利用率,改善和提高公共产品的供给已势在必行.(二)关于私人提供公共产品的可能性 戈尔丁认为,在公共产品的消费上,存在平等进入和选择性进入.平等进入的产品是纯公共产品,选择性进入的产品是准公共产品.针对免费搭车的问题提出不同的看法.科斯在其经典论文经济学上的灯塔中,
10、提出公共产品消费的外部性可以得到解决,其生产的成本能够得到补偿,因而私人生产和提供公共产品是必然的.通过一系列的制度安排,公共产品消费的外部性可以得到解决,其生产的成本能够得到补偿,因而私人生产和提供是必然的.(三)私人参与公共产品生产和提供的条件1,纯公共产品领域私人一般不进入.2,在公共产品的消费上必须存在排他性技术.3,必须有产品的产权制度安排.这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排.4,可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开.二,当代公共事业产品提供方式 (一)公共提供公共产品由政府无偿地向消费者提供,以满足社会的公共消费的需要.主要是纯公共产品,如气象,基
11、础科学研究,农业技术的研究和推广,大型水利设施等.(二)市场提供由市场提供生产公共产品单位的经费.准公共产品,如水,电,煤气,城市公共交通,电信,邮政,铁路运输等.(三)混合提供政府以成本价格为基础,通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品.如教育,卫生,医疗,体育,出版,广播,文化等.从公共产品的提供方式的分析中可以看出,总体上看,公共产品可以是公共生产,也可以是市场生产,公共产品的提供方式可以是公共提供,也可以是市场提供或者混合提供.因此,其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式,如下图如示:生产方式 提供方式 产品性质 公共提供 纯公共产品 公共生产 混合提供 准公共产品
12、私人生产 市场提供 私人产品或接近于私 人产品的准公共产品第三节 当代公共事业管理的层次与体制当代公共事业管理的基本模式是市场模式,并具有政府主导,多元参与和关系规范的特点.基于市场模式的公共事业管理分为若干管理层级,涉足其间的公共事业管理主体具有自己的活动领域和任务.一 宏观公共事业管理 宏观公共事业管理,主要是指涉及全社会的公共事业发展,即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给,管理效果具有宏观性的公共事业管理.(一)宏观公共事业管理的基本目标保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡.(二)宏观公共事业管理的基本方式和内容1,基本方式宏观公共事业管理的基
13、本方式是间接管理,其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程.这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的计划,组织,协调和控制的基本职能发挥上.2,基本内容第一,对公共事业范围内公共事业产品这一特殊市场进行预测.第二,制定和分析公共事业范围内的社会指标.第三,制定有关公共事业的公共政策,对公共事业产品的种类与数量提出建议和指导,规范全社会公共事业范围的生产和提供.第四,根据所确定的公共事业管理的目标,进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织,协调和控制工作.(三)宏观公共事业管理机构在公共事业管理的主体系统中,主要由高层次的
14、政府组织承担宏观公共事业管理的职责 在实际中,涉及宏观公共事业管理的或承担宏观公共事业管理任务的政府机构有:一是立法机构,如我国的人民代表大会,西方国家的议会;二是司法机构,如法院,检查院等;三是行政机关即政府管理部门,如政府的科,教,文,卫管理部门,环保部门等 二 微观公共事业管理 微观公共事业管理主要涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供,是指对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接监督管理.(一)微观公共事业管理的基本目标微观公共事业管理的基本目标,是在基层公共事业领域中不断完善公共服务.其一,维护好基层公共事业活动的基本秩序.其二,更好地为社会提供公
15、共事业产品.(二)微观公共事业管理的基本方式和内容微观公共事业管理的基本方式是直接管理,其管理是一个直接作用于公共事业产品供给的直接管理过程,表现在基层公共事业管理机构的计划,组织,协调和控制的基本职能上.为社会提供公共事业产品方面即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业,根据公共政策或根据上级部门所制定的目标,计划和布置的任务,进行公共产品或带有公共性的产品的生产,以及向公众提供服务.这是微观公共事业管理活动的最终结果,也是最为丰富的基层公共事业活动领域.(三)微观公共事业管理机构1,政府专门从事公共事业管理的基层部门,如我国的民政部门,教育,医疗,文化,科技等专业管理部门.2,
16、业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门,如物价部门,税务部门,审计部门.3,从事监督,评估和协调等管理工作的非营利组织,如当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会,评估机构等.4,直接从事公共事业产品提供的部门,如我国目前的各种非政府组织,事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位.三,宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制 (一)宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系 宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别,又有联系.区别:他们是不同层次和不同性质的管理,即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标,以间接管理为基本方式的管理,是高层次的带有总量和全局性的管理
17、;而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序,提供更多更好的公共事业产品为目标,以直接管理为基本方式的管理,是中,低层次的带有个量和局部性质的管理.联系:微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化,它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者,是基层公共事业产品的提供者,同时也是监督者.因此,一方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现,保证公共政策从一种思想,原则转化为物质,通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制;另一方面,宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标,也通过不同形式和层次的公共政策,寓于微观公共事业管理活动,并决定着微观公共事业管理的基础.总之,没有微观公共事业管理,宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现,而没有宏观公共事业管理,微观公共事业管理的目标也不能达到.(二)现代公共事业管理体制的基本内涵 现代公共事业管理体制,应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的,中央与地方相结合,集中管理与分散管理相结合,管理环节与实施环节既统一又分离,管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统.这其中,各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位,同时,非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务,在基层公共事业领域发挥着积极的作用.