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1、第五章第五章 政府治理政府治理v第一节第一节 政府治理模式政府治理模式v一一 政府治理模式的演变政府治理模式的演变v1.1.政府统治型模式政府统治型模式v2.2.政府管理型模式政府管理型模式v3.3.政府公共管理型模式政府公共管理型模式 统治者统治者被统治者被统治者 管理者管理者被管理者被管理者政府政府 社会社会二、西方国家政府治理模式二、西方国家政府治理模式（TheFutureofGoverning:FourEmergingModels)彼得斯（彼得斯（GuyPeters)的政府治理模式的政府治理模式模式模式角度角度市场化政府市场化政府参与式政府参与式政府弹性化政府弹性化政府解制型政府解制型
2、政府主要的诊断主要的诊断垄断垄断层级节制层级节制永久性永久性内部管制内部管制结构结构分权分权扁平组织扁平组织虚拟组织虚拟组织没有特别没有特别建议建议管理管理按劳取酬；按劳取酬；其他私人部其他私人部门管理技术门管理技术全面质量管全面质量管理；团队理；团队管理临时管理临时雇员雇员更大的管理更大的管理自由自由政策制定政策制定内部市场内部市场协商；谈判协商；谈判试验试验企业型政府企业型政府公共利益公共利益低成本低成本参与；协商参与；协商低成本；低成本；协调协调创造力；创造力；能动性能动性市场式政府模式（市场式政府模式（marketgovernmentmodel）v利用市场和私人部门的管理方法，认为提高
3、公共部门效率利用市场和私人部门的管理方法，认为提高公共部门效率的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制。的最佳途径就是用市场机制代替传统的官僚体制。v主要内容：主要内容：v引入竞争机制引入竞争机制v采用合同制采用合同制v在政府内部建立在政府内部建立“内部市场内部市场”v实行合同聘用制和绩效工资制度实行合同聘用制和绩效工资制度v强调公众利益强调公众利益v通过分权和授权重组政府部门，使公共部门更具灵活通过分权和授权重组政府部门，使公共部门更具灵活性性参与式政府模式参与式政府模式（participationgovernmentmodel）v建立一种更民主的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，建立一
4、种更民主的管理机制，允许民众广泛参与政府事务，使政府行为始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社使政府行为始终置于公众的关注之中，完成从决策反馈到社会反馈全过程。会反馈全过程。v主要内容：主要内容：v管理主体多元化管理主体多元化v自下而上的决策过程自下而上的决策过程v扁平化的组织结构扁平化的组织结构v参与式管理参与式管理 v建立实现公众利益的参与机制建立实现公众利益的参与机制弹性化政府模式（弹性化政府模式（flexiblegovernmentmodel）v面对不断变化的新环境，政府能够灵活地采取各项措施，面对不断变化的新环境，政府能够灵活地采取各项措施，并制定相应的政策，从而有效地适应各种新
5、形势，建立充并制定相应的政策，从而有效地适应各种新形势，建立充满活力的政府。满活力的政府。v主要内容有：主要内容有：v提高政府对不断变化的社会和经济情况的应变能力提高政府对不断变化的社会和经济情况的应变能力v实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制实行弹性化人事管理，引入临时雇佣制 v下放权力，使权力具有灵活性和多样性下放权力，使权力具有灵活性和多样性 v政策上勇于创新政策上勇于创新,以实验的态度尝试新的政策以实验的态度尝试新的政策解制式政府模式（解制式政府模式（deregulatinggovernmentmodel）v改变科层官僚体制下的官员严格按章办事的传统，让公务员改变科层官僚体制下的官员严格
6、按章办事的传统，让公务员尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造尽可能发挥出潜力和创造力，完成令社会各阶层满意的创造性工作，增进社会的整体利益。性工作，增进社会的整体利益。v主要内容有：主要内容有：v淡化行政组织结构，强化有效行动的能力淡化行政组织结构，强化有效行动的能力v重视官员和共同文化价值在管理中的作用重视官员和共同文化价值在管理中的作用v减少束缚，实现更多的公共利益减少束缚，实现更多的公共利益奥斯本：奥斯本：“政府再造政府再造”的的1010项基本原则项基本原则 v起催化作用的政府：掌舵而非划桨；起催化作用的政府：掌舵而非划桨；v社区拥有的政府社区拥有的政府:重妥善授权而非事
7、必躬亲；重妥善授权而非事必躬亲；v竞争型政府：将竞争机制引入提供服务中；竞争型政府：将竞争机制引入提供服务中；v具有使命感的政府：注重目标使命而非繁文缛节；具有使命感的政府：注重目标使命而非繁文缛节；v讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；v顾客导向的政府：满足顾客而非官僚的需要；顾客导向的政府：满足顾客而非官僚的需要；v有企业家精神的政府：挣钱而不是花钱；有企业家精神的政府：挣钱而不是花钱；v有预见力的政府：重预防而非治疗；有预见力的政府：重预防而非治疗；v分权的政府：重参与协作而非层级节制；分权的政府：重参与协作而非层级节制；v以市场为导向的政府：重市
8、场调节而非仅靠行政控制。以市场为导向的政府：重市场调节而非仅靠行政控制。费利耶费利耶(EwanFelie)的新公共管理模式的新公共管理模式效率驱动模式效率驱动模式(TheEfficiencyDrive)v关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；心信息系统的完善；v建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命命令与控制令与控制”的工作方式；的工作方式；v发展正式的绩效评估方法；发展正式的绩效评估方法；v强调对顾客负责，以市场为基础和顾客导向；强调对顾客负责，以市场为基础和顾客导向；v
9、解除劳动力市场的规制，采用绩效工作制以及短期聘解除劳动力市场的规制，采用绩效工作制以及短期聘用合同；用合同；v吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；v增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权；小型化与分权模式小型化与分权模式(DownsizingandDecentralization)v准市场的公共部门配置资源机制；准市场的公共部门配置资源机制；v从层级管理向合同管理的转变；从层级管理向合同管理的转变；v较松散的合同管理形式的出现；较松散的合同管理形式的出现；v向扁平型组织结构的转变；向扁平
10、型组织结构的转变；v从从“命令与控制命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式转变；织网络形式转变；v从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变。从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变。追求卓越模式追求卓越模式(InSearchofExcellence)v强调组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；v强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化；v重视领导魅力的影响和示范作用；重视领导魅力的影响和示范作用；公共服务取向模式公共服务取向模式(PublicService
11、Orientation)v主要关心提高服务质量；主要关心提高服务质量；v在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益；在管理过程中反映使用者的愿望、要求和利益；v强调对日常服务提供的全社会学习过程；强调对日常服务提供的全社会学习过程；v强调公民参与和公共责任制等。强调公民参与和公共责任制等。当代西方政府改革的主要内容及措施当代西方政府改革的主要内容及措施v1.1.政府职能的优化。通过民营化、放松管制、压缩式管理政府职能的优化。通过民营化、放松管制、压缩式管理等方式把政府兴办的公共企业交给市场和社会。等方式把政府兴办的公共企业交给市场和社会。v2.2.公共服务的市场化和社会化。政府业务合同出租；公私
12、公共服务的市场化和社会化。政府业务合同出租；公私合作伙伴关系；公共服务社会化。合作伙伴关系；公共服务社会化。v3.3.分权与权力下放。政府经济部门被改为独立性质的单位，分权与权力下放。政府经济部门被改为独立性质的单位，实行经理负责制。实行经理负责制。v4.4.引入现代化管理技术。政府企业化管理：战略管理、全引入现代化管理技术。政府企业化管理：战略管理、全面质量管理、成本管理、标杆管理。面质量管理、成本管理、标杆管理。v5.5.追求经济（追求经济（EconomyEconomy）、效率（）、效率（EfficiencyEfficiency）和效益）和效益（EffectivenessEffective
13、ness）的）的“三三E”E”目标。目标。v6.6.人力资源管理改革。放松管制，增强灵活性；公共管理人力资源管理改革。放松管制，增强灵活性；公共管理者的非职业化；绩效评估、业绩奖励及灵活的付酬制度。者的非职业化；绩效评估、业绩奖励及灵活的付酬制度。v7.7.机构的重组。将大量集权的官僚组织分解为更多的小型、机构的重组。将大量集权的官僚组织分解为更多的小型、独立的机构。独立的机构。公共服务社会化与市场化公共服务社会化与市场化v公共物品和公共服务供给中的消费者、生产者、提供者的公共物品和公共服务供给中的消费者、生产者、提供者的合作。核心是服务合作。核心是服务“提供提供”与服务与服务“生产生产”的分
14、离。的分离。v消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所消费者直接获得或接受服务，可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层。有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层。v生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，可能是政府单位、私人企业、非营利机构。是政府单位、私人企业、非营利机构。v提供者指派生产者给消费者，或选择服务的生产者，通常提供者指派生产者给消费者，或选择服务的生产者，通常是政府是政府 。政府提供公共服务的新模式：合同外包政府提供公共服务的新模式：合同外包v合同外包是指政府将一部分公共
15、服务通过合同的方式让政府合同外包是指政府将一部分公共服务通过合同的方式让政府以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监以外的主体来承担，政府在公共服务提供过程中只是负责监督合同的履行，并支付报酬。督合同的履行，并支付报酬。v美国，政府部门通过美国，政府部门通过ITIT服务外包改善了服务外包改善了ITIT系统的运营环境，系统的运营环境，以最短的时间、最小的投资得到了高质量的服务，有效地以最短的时间、最小的投资得到了高质量的服务，有效地提高了政府的工作效率。提高了政府的工作效率。v丹麦，多数城市政府和一家私人企业福尔克公司签订合同丹麦，多数城市政府和一家私人企业福尔克公司签订合同以提供消
16、防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。以提供消防服务，大多数人通过这一安排得到了保护。v瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防瑞典，大约有三分之二的居民从私人承包商那里获得消防服务。服务。v中国，一些地方政府把各种会议的后勤服务外包给旅行社中国，一些地方政府把各种会议的后勤服务外包给旅行社来提供。来提供。公私合伙网络公私合伙网络v政府通过吸纳社会力量和民间资源，来共同从事公共基础政府通过吸纳社会力量和民间资源，来共同从事公共基础建设，一起承担公共事业责任。如廉价住房建设、公路桥建设，一起承担公共事业责任。如廉价住房建设、公路桥梁建设、社会保障、医疗保险。梁建设、社会保障、医疗保险
17、。v 公私合伙网络主要方式：公私合伙网络主要方式：v1 1）财政补助。对民间投资的公共项目，政府给予财政补）财政补助。对民间投资的公共项目，政府给予财政补贴。如现金给付、低息贷款、免税和出口退税。贴。如现金给付、低息贷款、免税和出口退税。v2 2）特许经营权。政府将公共基础设施的经销权交给民间）特许经营权。政府将公共基础设施的经销权交给民间机构经营。机构经营。v3 3）公私合营企业。）公私合营企业。BOT BOT 模式模式vBOTBuildOperateTransfer建设建设经营经营移交移交 v私人财团或国外财团自己融资来设计、建设基础设施项目。私人财团或国外财团自己融资来设计、建设基础设施
18、项目。项目开发商根据事先约定项目开发商根据事先约定，经营一段时间以收回投资。经，经营一段时间以收回投资。经营期满营期满，项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。，项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。vBOT模式的其它形式：模式的其它形式：vBOO：BuildOwnOperate建设建设拥有拥有经营经营vBOOT：BuildOwnOperateTransfer建设建设拥有拥有经营经营转让转让第二节第二节 政府失灵及治理政府失灵及治理v一一 政府失灵的表现和原因政府失灵的表现和原因v（一）公共政策失误导致资源配置状况变坏或资源浪费。（一）公共政策失误导致资源配置状况变坏或资源浪费。v1.1.公
19、共利益的模糊性。（阿罗不可能定律：个人的偏好或公共利益的模糊性。（阿罗不可能定律：个人的偏好或利益加总为集体偏好或利益非常困难利益加总为集体偏好或利益非常困难）v2.2.公共决策体制及方式的局限性。（公共决策体制及方式的局限性。（多数胜出，中间人多数胜出，中间人投票定律）投票定律）v3.3.信息的不完全性。信息的不完全性。v4.4.政策执行上的障碍。（上有政策，下有对策）政策执行上的障碍。（上有政策，下有对策）v（二）公共物品供给的低效率导致资源未能充分有效的利用（二）公共物品供给的低效率导致资源未能充分有效的利用v1.1.公共物品评价的困难。公共物品评价的困难。v2.2.竞争机制的缺乏。竞争
20、机制的缺乏。v3.3.激励机制的缺乏。激励机制的缺乏。v4.4.监督机制的缺陷。监督机制的缺陷。v（三）内部性和政府的扩张（三）内部性和政府的扩张 v内部性指公共机构尤其是在政府部门及其官员追求自身的内部性指公共机构尤其是在政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。v （四）政府寻租行为（四）政府寻租行为v寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。租金是超过社会成本的收入。租金是超过社会成本的收入。一切用于行政权力大发横财一切用于行政权力大发横财的活动都可以
21、成为寻租活动。的活动都可以成为寻租活动。v二二 政府失灵的治理对策政府失灵的治理对策v（一）进行立宪改革（一）进行立宪改革v（二）引入市场竞争机制，提高政府效率。（二）引入市场竞争机制，提高政府效率。v（三）转变政府职能。（三）转变政府职能。v（四）建设第三部门，发展公民社会。（四）建设第三部门，发展公民社会。第三节第三节服务型政府服务型政府v一一服务型政府的内涵服务型政府的内涵v民主政府；法治政府民主政府；法治政府；责任政府；责任政府；有限政府；有限政府v二二服务型政府实践的国际比较（世界各国政府的公共服服务型政府实践的国际比较（世界各国政府的公共服务模式三种类型）务模式三种类型）v1.1.
22、自由主义福利制度。在这种福利制度中，占支配地位的自由主义福利制度。在这种福利制度中，占支配地位的是运用经济调查和家庭收入调查的社会救助，辅助以少量是运用经济调查和家庭收入调查的社会救助，辅助以少量的普救式转移支付和作用有限的社会保险计划。福利对象的普救式转移支付和作用有限的社会保险计划。福利对象主要是收入低、依靠国家救助的工人阶级。主要依靠市场主要是收入低、依靠国家救助的工人阶级。主要依靠市场和家庭供给福利。非商品化效应最低。美加澳等盎格鲁萨和家庭供给福利。非商品化效应最低。美加澳等盎格鲁萨克森传统的国家。克森传统的国家。v2.2.社会民主主义模式。基于普通公民权原则，强调全民性社会民主主义模
23、式。基于普通公民权原则，强调全民性社会福利分配与高水平的福利供给。普救主义原则和非商社会福利分配与高水平的福利供给。普救主义原则和非商品化的社会权利扩展到了新中产阶级，定额式的福利津贴品化的社会权利扩展到了新中产阶级，定额式的福利津贴给付原则成为福利制度的基本原则。人民福利，非商品化给付原则成为福利制度的基本原则。人民福利，非商品化程度最高。北欧国家。程度最高。北欧国家。v3.3.保守主义福利制度。福利以工作业绩为计算基础，以参保守主义福利制度。福利以工作业绩为计算基础，以参与劳动市场的社保缴费记录为前提条件。人们的社会权利与劳动市场的社保缴费记录为前提条件。人们的社会权利取决于每个人的工作和
24、参保年限。德国及欧洲大陆国家。取决于每个人的工作和参保年限。德国及欧洲大陆国家。v三、我国构建服务型政府实践和存在的问题三、我国构建服务型政府实践和存在的问题v1.我国建设服务型政府背景我国建设服务型政府背景v市场经济市场经济贫富分化贫富分化社会保障社会保障社会公正社会公正v2.我国政府的公共服务模式我国政府的公共服务模式v（1）从经济性公共支出为主转向社会性公共支出为主）从经济性公共支出为主转向社会性公共支出为主v（2）“科教优先科教优先”增长模式增长模式v（3）“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的模式的模式最低生活保障线、就业优先战略、生存先于享受原则、城最低生活保障线、就业优先战略、生存先于享受原则、城乡公共服务均等化、自助与公助相结合乡公共服务均等化、自助与公助相结合v（4）多元化供给模式）多元化供给模式