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1、第五章：政府绩效审计第五章：政府绩效审计 掌握绩效审计的内涵掌握绩效审计的内涵掌握绩效审计的内涵掌握绩效审计的内涵 了解绩效审计与传统财政务审计的区别了解绩效审计与传统财政务审计的区别了解绩效审计与传统财政务审计的区别了解绩效审计与传统财政务审计的区别 了解政府绩效审计的发展历程了解政府绩效审计的发展历程了解政府绩效审计的发展历程了解政府绩效审计的发展历程 了解政府绩效审计产生的动因了解政府绩效审计产生的动因了解政府绩效审计产生的动因了解政府绩效审计产生的动因 熟悉政府绩效审计的基本程序熟悉政府绩效审计的基本程序熟悉政府绩效审计的基本程序熟悉政府绩效审计的基本程序 能够结合我国政府绩效审计的发
2、展情况，分析我国政府绩效能够结合我国政府绩效审计的发展情况，分析我国政府绩效能够结合我国政府绩效审计的发展情况，分析我国政府绩效能够结合我国政府绩效审计的发展情况，分析我国政府绩效审计的存在的问题并提出进一步推进绩效审计的政策建议。审计的存在的问题并提出进一步推进绩效审计的政策建议。审计的存在的问题并提出进一步推进绩效审计的政策建议。审计的存在的问题并提出进一步推进绩效审计的政策建议。据北京语言大学、中国新闻技术工作者联合会、中国中文信息学会联合据北京语言大学、中国新闻技术工作者联合会、中国中文信息学会联合发布发布2004年春夏季中国主流报纸十大流行语（综合类）中，年春夏季中国主流报纸十大流行
3、语（综合类）中，“审计风暴审计风暴”赫然名列其中。赫然名列其中。审计长刘家义：审计长刘家义：2010年全国共审计和调查年全国共审计和调查15.7万多个单位，通过上缴财万多个单位，通过上缴财政、减少财政拨款及归还原渠道资金等促进增收节支政、减少财政拨款及归还原渠道资金等促进增收节支2099亿元，收回不亿元，收回不合规土地合规土地8万多亩，促进建立健全规章制度万多亩，促进建立健全规章制度7070项，移送案件线索和事项，移送案件线索和事项项3092件。件。“2010年经济责任审计共审计年经济责任审计共审计3.69万名领导干部，万名领导干部，82名被审计的领导干名被审计的领导干部和部和465名相关问题
4、人员被移送司法机关，名相关问题人员被移送司法机关，”2010年经济责任审计取得了重大进展，与此同时，还建立了审计整改结年经济责任审计取得了重大进展，与此同时，还建立了审计整改结果的公告制度，今后被审计单位整改结果都要公告。果的公告制度，今后被审计单位整改结果都要公告。第一章第一章 政府绩效审计概述政府绩效审计概述政府绩效审计的内涵政府绩效审计与传统计财务审计的关系政府绩效审计的发展进程政府绩效审计兴起的动因政府绩效审计的意义一、政府绩效审计的内涵一、政府绩效审计的内涵（一）审计（一）审计审计是由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其审计是由专职机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支
5、及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的独立性独立性经济监督活动。经济监督活动。审计是一种经济监督活审计是一种经济监督活 动，经济监督是审计的基本职能；动，经济监督是审计的基本职能；审计具有独立性，独审计具有独立性，独 立性是审计监督的最本质的特征，是区别于其立性是审计监督的最本质的特征，是区别于其他经济监督的关键所在。他经济监督的关键所在。中华人民共和国审计法实施条例中华人民共和国审计法实施条例第第2条对审计所下的定义是条对审计所下的定义是:审计是审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以审计机关依法独
6、立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为收支真实、合法和效益的行为。审计的属性和职能审计的属性和职能审计的属性和职能审计的属性和职能审计的属性审计的属性-独立性独立性机构独立机构独立经济独立经济独立精神独立精神独立审计的职能审计的职能经济监督经济监督：通过审查，指出错弊，监督执行通过审查，指出错弊，监督执行经济评价经济评价：通过审查核实，评价经济活动：通过审查核实，评价经济活动经济鉴证经济鉴证：审计机构和审计人员对被审计单位会计报表及其他
7、经济资料审计机构和审计人员对被审计单位会计报表及其他经济资料进行检查和验证，确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、进行检查和验证，确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规合规，并出具书面证明，以便为审计的授权人或委托人提供确切的信息，并出具书面证明，以便为审计的授权人或委托人提供确切的信息，并取信于社会公众的一种职能。并取信于社会公众的一种职能。（二）审计类型（二）审计类型按主体分审计的几种类型按主体分审计的几种类型政府审计（政府审计（governmental audit）政府审计是由政府审计机关依法进行的审计，在我国一般称为国家审计。政府审计是由政府审计机关依法进行的审计，
8、在我国一般称为国家审计。我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人我国国家审计机关包括国务院设置的审计署及其派出机构和地方各级人民政府设置的审计厅（局）两个层次。民政府设置的审计厅（局）两个层次。各国政府审计都具有法律所赋予的履行审计监督职责的强制性。各国政府审计都具有法律所赋予的履行审计监督职责的强制性。独立审计（独立审计（independent audit）由注册会计师受托有偿进行的审计活动，也称为民间审计。由注册会计师受托有偿进行的审计活动，也称为民间审计。内部审计（内部审计（internal audit）内部审计是指由本单位内部专门的审计机构和人员对本单位财务收支和
9、内部审计是指由本单位内部专门的审计机构和人员对本单位财务收支和经济活动实施的独立审查和评价，审计结果向本单位主要负责人报告。经济活动实施的独立审查和评价，审计结果向本单位主要负责人报告。按审计内容按审计内容:财政财务审计（财政财务审计（financial audit）：）：财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实性和合法合财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实性和合法合规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。经济效益审计（经济效益审计（economic effectivity audit）经济效益审计是指对被审计单位经济活动的效率、效果和效益状
10、经济效益审计是指对被审计单位经济活动的效率、效果和效益状况进行审查、评价，目的是促进被审计单位提高人财物等各种资况进行审查、评价，目的是促进被审计单位提高人财物等各种资源的利用效率，增强盈利能力，实现经营目标。源的利用效率，增强盈利能力，实现经营目标。按审计实施时间按审计实施时间:事前审计事前审计事前审计是指在被审单位经济业务实际发生以前进行的审计。这事前审计是指在被审单位经济业务实际发生以前进行的审计。这实质上是对计划、预算、预测和决策进行审计。实质上是对计划、预算、预测和决策进行审计。事中审计事中审计事中审计是指在被审单位经济业务执行过程中进行的审计。事中审计是指在被审单位经济业务执行过程
11、中进行的审计。事后审计事后审计事后审计是指在被审单位经济业务完成之后进行的审计。事后审计是指在被审单位经济业务完成之后进行的审计。（三）审计与会计的区别与联系（三）审计与会计的区别与联系审计与会计的联系主要表现在：审计与会计的联系主要表现在：审计的主要对象是会计资料及其所反映的财政、财务收支活动。审计的主要对象是会计资料及其所反映的财政、财务收支活动。会计资料是审计的前提和基础。会计资料是审计的前提和基础。会计活动是经济管理活动的重要组成部分，会计活动本身就是审会计活动是经济管理活动的重要组成部分，会计活动本身就是审计监督的主要对象。计监督的主要对象。审计和会计的区别：审计和会计的区别：一是产
12、生的前提不同。一是产生的前提不同。会计是为了会计是为了加强经济管理加强经济管理，适应对劳动耗，适应对劳动耗费和劳动成果进行核算和分析的需要而产生的；审计是因费和劳动成果进行核算和分析的需要而产生的；审计是因经济监经济监督督的需要，也即是为了确定经营者或其他受托管理者的经济责任的需要，也即是为了确定经营者或其他受托管理者的经济责任的需要而产生的。的需要而产生的。二是两者性质不同。二是两者性质不同。会计是经营管理的重要组成部分，主要是对会计是经营管理的重要组成部分，主要是对生产经营或管理过程进行反映和监督；审计则处于具体的经营管生产经营或管理过程进行反映和监督；审计则处于具体的经营管理之外，是经济
13、监督的重要组成部分，主要对财政、财务收支及理之外，是经济监督的重要组成部分，主要对财政、财务收支及其他经济活动的真实、合法和效益进其他经济活动的真实、合法和效益进 行审查，具有外在性和独立行审查，具有外在性和独立性。性。三是两者对象不同。三是两者对象不同。会计的对象主要是会计的对象主要是资金运动过程资金运动过程，通过货币形式，通过货币形式对经济运行过程及其结果进行记录和核算；审计的对象主要是会对经济运行过程及其结果进行记录和核算；审计的对象主要是会计资计资料和其他经济信息所反映的经济活动料和其他经济信息所反映的经济活动。四是方法程序不同。四是方法程序不同。会计方法体系由会计核算、会计分析、会计
14、检查会计方法体系由会计核算、会计分析、会计检查三部分组成，包三部分组成，包”括了记账、算账、报账、用账、查账等内容，其目括了记账、算账、报账、用账、查账等内容，其目的是为管理和决策提供必须的资料和信息；审计方法体系由规划方法、的是为管理和决策提供必须的资料和信息；审计方法体系由规划方法、实施方法、管理方法等组成，其目的是为了完成审计任务。实施方法、管理方法等组成，其目的是为了完成审计任务。五是职能不同。五是职能不同。会计的基本职能是对经济活动过程的记录、计算、反会计的基本职能是对经济活动过程的记录、计算、反映和监督；审计的基本职能是监督，此外还包括评价和公证。映和监督；审计的基本职能是监督，此
15、外还包括评价和公证。（二）政府绩效审计（二）政府绩效审计1.定义：定义：政府绩效审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，具有政府绩效审计是国家审计发展到一定阶段的审计形式，具有独立性独立性的审计机关及其人员利用专门的审计方法、依据一定的审计标准和的审计机关及其人员利用专门的审计方法、依据一定的审计标准和程序，客观系统地对整个政府部门，包括政府机构、公共事业单位、程序，客观系统地对整个政府部门，包括政府机构、公共事业单位、国有企业和基金会以及政府有关的投资项目等活动的经济、效率和国有企业和基金会以及政府有关的投资项目等活动的经济、效率和效果进行审查和评价，效果进行审查和评价，目的目的在于通过有效
16、的审计过程，促进政府活在于通过有效的审计过程，促进政府活动的透明性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施动的透明性，提高公共服务质量，从而为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。的有关各方决策提供信息。2.政府绩效审计的政府绩效审计的基本目标定位基本目标定位：对被审计单位是否经济、有效地执行有关政策进行独立审计检查。对被审计单位是否经济、有效地执行有关政策进行独立审计检查。对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见。响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见。发现并分析
17、审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改。整改。1949年年10月至月至1983年年8月的月的34年间，我国一直未设立独立的政府审计年间，我国一直未设立独立的政府审计机关，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完机关，对国家财政收支的监督工作主要由财政部门内部的监察机构完成。成。1982年年12月月4日颁布实施的日颁布实施的中华人民共和国宪法中华人民共和国宪法规定了我规定了我国实行审计监督制度；国实行审计
18、监督制度；1983年年9月，中华人民共和国审计署成立，是国务院的组成部月，中华人民共和国审计署成立，是国务院的组成部门，县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作在全门，县级以上地方各级人民政府也相继设立审计机关，审计工作在全国范围内逐步展开；国范围内逐步展开；1994年年8月月31日，日，中华人民共和国审计法中华人民共和国审计法正式颁布，自正式颁布，自1995年年1月月1日起施行；日起施行；1997年年10月月21日，国务院发布了日，国务院发布了中华人民共和国审计法实中华人民共和国审计法实施条例施条例。自自1983年审计机关成立特别是年审计机关成立特别是审计法审计法颁布实施以来，全
19、国各级审颁布实施以来，全国各级审计机关不断建立健全审计法规，拓展审计领域，规范审计行为，探索计机关不断建立健全审计法规，拓展审计领域，规范审计行为，探索审计方法，审计工作初步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。审计方法，审计工作初步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。我国审计机构：我国审计机构：审计署，受国务院直接领导审计署，受国务院直接领导7个直属事业单位25个派出审计局的审计范围涉及66个国务院部委局和直属事业单位。18个驻地方特派员办事处地方审计机关是双重管辖的，地方各级审计机关对本级人地方审计机关是双重管辖的，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上民
20、政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。级审计机关领导为主。审计署早在审计署早在2000年年3月就制定下发了月就制定下发了关于关于 加强审计纪律的规定加强审计纪律的规定(以下简称规定以下简称规定)，提出了外出审计的，提出了外出审计的“八不准八不准”纪律。纪律。审计审计署机关及派出机构不准由被审计单位安排住宿；署机关及派出机构不准由被审计单位安排住宿；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢等活动；不准参加被审计单位安排的旅游、娱
21、乐和联欢等活动；不准无偿使用被审计单位的通信工具和办公用品；不准无偿使用被审计单位的通信工具和办公用品；不准接受被审计单位任何纪念品、礼品、礼金和各种有价不准接受被审计单位任何纪念品、礼品、礼金和各种有价 证券证券；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求；不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。3.政府绩效审计的范围政府绩效审计的范围（1）政府财政支出中非收益性投资支出部分）政府财政支出中非收益性投资支出部分具体包括：具体包括：一是政府各部门预算支出和其它财政支出。主要审计各项支出是否符合一是政府各部门预算支出
22、和其它财政支出。主要审计各项支出是否符合3E标准，是否取得预期效果。标准，是否取得预期效果。二是财政投入多的重点项目和公共工程支出。二是财政投入多的重点项目和公共工程支出。三是专项资金支出、各种基金支出以及国际金融组织和国外政府贷款支三是专项资金支出、各种基金支出以及国际金融组织和国外政府贷款支出。出。（2）政府支出中的收益性投资支出部分）政府支出中的收益性投资支出部分审计的重点是对这部分投资活动的立项、投资过程中的经济性、投资后审计的重点是对这部分投资活动的立项、投资过程中的经济性、投资后产生的经济和社会效果是否与预期的效果相一致。产生的经济和社会效果是否与预期的效果相一致。二、政府绩效审计
23、与传统财务审计的关系二、政府绩效审计与传统财务审计的关系在审计目的上在审计目的上传统审计是一种审查受托财务责任（对资金负责），重点审查财传统审计是一种审查受托财务责任（对资金负责），重点审查财务收支的准确性、合规性和合法性务收支的准确性、合规性和合法性绩效审计是一种受托管理责任，强调对未来的改进，重点放在经绩效审计是一种受托管理责任，强调对未来的改进，重点放在经济、效率和效果上。济、效率和效果上。在审计对象上在审计对象上传统审计的对象主要是被审计单位的财务收支及其经济活动传统审计的对象主要是被审计单位的财务收支及其经济活动绩效审计除此之外还包括审计单位的各项业务活动及其他非经济绩效审计除此之外
24、还包括审计单位的各项业务活动及其他非经济范畴的管理活动。范畴的管理活动。在审计标准上在审计标准上传统审计的标准是会计准则和国家的法律法规，这些标准具有固传统审计的标准是会计准则和国家的法律法规，这些标准具有固定性、约束性和强制性。定性、约束性和强制性。绩效审计目前还没有一个公认的适用于各种情况的标准，具有相绩效审计目前还没有一个公认的适用于各种情况的标准，具有相对性和灵活性。对性和灵活性。在审计内容上在审计内容上传统审计仅限于反映审计对象的经济活动和记载其财务收支的各传统审计仅限于反映审计对象的经济活动和记载其财务收支的各项会计资料，包括会计报表、账簿和凭证等。项会计资料，包括会计报表、账簿和
25、凭证等。绩效审计还包括反映被审计单位行政业务工作的一些工作计划等绩效审计还包括反映被审计单位行政业务工作的一些工作计划等文件和载体。文件和载体。在审计方法上在审计方法上传统审计采用的主要是会计资料检查法传统审计采用的主要是会计资料检查法绩效审计不仅采用这些方法，更多的采用的是分析法、评价法等绩效审计不仅采用这些方法，更多的采用的是分析法、评价法等 在审计作用上在审计作用上传统审计主要是保护资产的完整性，其职能传统审计主要是保护资产的完整性，其职能主要是保护性的主要是保护性的，作，作用有限。用有限。绩效审计不仅要监督行政单位经济活动和财务收支的真实、合法，绩效审计不仅要监督行政单位经济活动和财务
26、收支的真实、合法，更重要的是要全面评价其经济活动和业务活动的更重要的是要全面评价其经济活动和业务活动的“经济经济”和和“有有效效”程度，揭示影响其绩效高低的因素及存在的问题，向被审计程度，揭示影响其绩效高低的因素及存在的问题，向被审计单位提出改进意见，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，单位提出改进意见，指出进一步提高绩效的具体途径和办法，其其建议性作用尤为突出建议性作用尤为突出。三、政府绩效审计的兴起背景与动因三、政府绩效审计的兴起背景与动因1977年，最高审计机关国际组织在利马会议上发布的年，最高审计机关国际组织在利马会议上发布的利马宣言利马宣言-审计规则指审计规则指南南中指出，中指出，“
27、除了重要性和意义都不容置疑的财务审计外，还有另一种审除了重要性和意义都不容置疑的财务审计外，还有另一种审计类型的审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。计类型的审计，即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。”审计审计类型由此被正式划分为财务审计和绩效审计。类型由此被正式划分为财务审计和绩效审计。1986年，最高审计机关国际组织发布的年，最高审计机关国际组织发布的关于绩效审计、公营企业审计和审关于绩效审计、公营企业审计和审计质量总声明计质量总声明，对绩效审计的意义和目标内容进行了详细的阐述，基本上，对绩效审计的意义和目标内容进行了详细的阐述，基本上解决了绩效审计的有关理论和
28、技术方法问题。解决了绩效审计的有关理论和技术方法问题。由于社会经济和各国民主政治的发展，世界大部分国家政府审计一直在不断由于社会经济和各国民主政治的发展，世界大部分国家政府审计一直在不断地实践和开展绩效审计，绩效审计成为大部分国家政府审计的重要组成部分。地实践和开展绩效审计，绩效审计成为大部分国家政府审计的重要组成部分。绩效审计的蓬勃发展，有其深刻的历史背景和雄厚的理论支撑。绩效审计的蓬勃发展，有其深刻的历史背景和雄厚的理论支撑。（一一）政府绩效审计的发展历程政府绩效审计的发展历程第一阶段：政府绩效审计的萌芽期（第一阶段：政府绩效审计的萌芽期（20世纪世纪40-70年代）年代）第二阶段：政府绩
29、效审计的转变期（第二阶段：政府绩效审计的转变期（20世纪世纪70-80年代）年代）第三阶段：政府绩效审计的中心期（第三阶段：政府绩效审计的中心期（20世纪世纪90至至今）今）政府部门支出的不断增加政府部门支出的不断增加公民民主意识的日益增强公民民主意识的日益增强新公共管理的强力推动新公共管理的强力推动相关方法技术的发展相关方法技术的发展各种学科知识的理论基础各种学科知识的理论基础传统财务审计的失效和失灵传统财务审计的失效和失灵（二二）政府绩效审计的动因政府绩效审计的动因四、政府绩效审计的功能四、政府绩效审计的功能有评价政府活动效益的重依据有评价政府活动效益的重依据是监督政府部门运动的有效手段是
30、监督政府部门运动的有效手段有利于提高政府部门的整体形象有利于提高政府部门的整体形象有利于改进政府部门的管理绩效有利于改进政府部门的管理绩效第二节第二节 政府绩效审计的基本程序政府绩效审计的基本程序政府绩效审计的基本程序政府绩效审计的基本程序政府绩效审计的困境政府绩效审计的困境二、政府绩效审计的基本程序二、政府绩效审计的基本程序借鉴国际绩效审计共同经验，在总结、分析近几年全国各借鉴国际绩效审计共同经验，在总结、分析近几年全国各地绩效审计试点经验的基础上，按照我国地绩效审计试点经验的基础上，按照我国审计机关审计审计机关审计项目质量控制办法（试行）项目质量控制办法（试行）（2004），实施绩效审计项
31、，实施绩效审计项目，其基本程序一般应遵循目，其基本程序一般应遵循“准备准备实施实施报告报告”的的总定式，即选择审计项目、初步调查、实施、报告、后续总定式，即选择审计项目、初步调查、实施、报告、后续五个阶段，每个阶段都应遵循一定的程序，灵活运用恰当五个阶段，每个阶段都应遵循一定的程序，灵活运用恰当的技术和方法。的技术和方法。一、选择审计项目一、选择审计项目审计机关要围绕政府和广大人民群众关心的热点问题和主审计机关要围绕政府和广大人民群众关心的热点问题和主要工作，结合当地的实际情况开展审计工作。要工作，结合当地的实际情况开展审计工作。选择审计项目要立足现有条件，选择审计项目要立足现有条件，整合现有
32、资源，按照重要整合现有资源，按照重要性原则、可行性原则、实效性原则、增值性原则，找准突性原则、可行性原则、实效性原则、增值性原则，找准突破口以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的破口以群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目。项目。审计准则审计准则第三十六条第三十六条 审计机关从下列方面调查审计审计机关从下列方面调查审计需求，初步选择审计项目：需求，初步选择审计项目：（一）国家和地区经济社会发展状况；（一）国家和地区经济社会发展状况；（二）政府工作中心；（二）政府工作中心；（三）本级人大、政府对审计工作的要求和交办事项；（三）本级人大、政府对审计工作的要求和交办事项；（四）有关
33、部门委托或者提请审计机关审计的事项；（四）有关部门委托或者提请审计机关审计的事项；（五）群众举报、公众关注的事项；（五）群众举报、公众关注的事项；（六）经分析相关数据认为应当列入审计的事项（六）经分析相关数据认为应当列入审计的事项;（七）其他方面的需求。（七）其他方面的需求。前前调调查查的的目目的的是是使使审审计计人人员员在在较较短短的的时时间间内内，获获得得与与被被审审计计事事项项有有关关的的背背景景资资料料和和一一般般信信息息，以以使使对对被被审审计计单单位位及及被被审审计事项有深入的了解，为编制审计方案做好准备。计事项有深入的了解，为编制审计方案做好准备。收集被审计单位的相关资料包括：收
34、集被审计单位的相关资料包括：被审计单位基本情况、工作报告、政府部门统计资料被审计单位基本情况、工作报告、政府部门统计资料等；等；与项目相关的政策、批复、政府会议记要等；与项目相关的政策、批复、政府会议记要等；相关项目和同行业的有关资料、以往接受审计的情况相关项目和同行业的有关资料、以往接受审计的情况或有关部门检查结果报告；或有关部门检查结果报告；被审计单位年度预算及与项目有关的财务报告等。被审计单位年度预算及与项目有关的财务报告等。二、审计前调查阶段（初步调查）二、审计前调查阶段（初步调查）二、审计前调查阶段（初步调查）二、审计前调查阶段（初步调查）三、编制审计方案三、编制审计方案审计实施方案
35、是在审前调查的基础上形成的第一个综合性文审计实施方案是在审前调查的基础上形成的第一个综合性文书，是实施绩效审计的具体安排。书，是实施绩效审计的具体安排。绩效审计方案的编制与一般财务审计方案编制的不同点在于，绩效审计方案的编制与一般财务审计方案编制的不同点在于，在揭露和反映违纪违规问题的同时，将在揭露和反映违纪违规问题的同时，将政策的执行和资金使政策的执行和资金使用的效益情况用的效益情况作为审计的重要目标。作为审计的重要目标。审计方案的主要内容审计方案的主要内容审计方案的主要内容审计方案的主要内容（审计机关审计方案编制准则（年审计机关审计方案编制准则（年月日审计署发布）月日审计署发布）编制审计方
36、案的依据；编制审计方案的依据；被审计单位的名称和基本情况；被审计单位的名称和基本情况；审计的范围、内容、目标、重点、实施步骤和预定的起迄审计的范围、内容、目标、重点、实施步骤和预定的起迄日期；日期；审计组组长、审计组成员及其分工；审计组组长、审计组成员及其分工；编制审计方案的日期。编制审计方案的日期。1获取审计证据获取审计证据审计证据是审计人员在审计过程中依法搜集的、用以证明审审计证据是审计人员在审计过程中依法搜集的、用以证明审计结论正确程度的各种文字和数据。计结论正确程度的各种文字和数据。获取绩效审计证据的方法主要有：获取绩效审计证据的方法主要有：一是审阅法。一是审阅法。二是实地查看、面谈、
37、开座谈会、发放调查问卷。二是实地查看、面谈、开座谈会、发放调查问卷。三是案例研究法。三是案例研究法。四是信息分析评价法。四是信息分析评价法。四、实施阶段四、实施阶段注意事项注意事项:遵守合法性原则遵守合法性原则相关性相关性一致性原则一致性原则证明效力证明效力:书面证据或电子数据比口头证据的证明效力大；书面证据或电子数据比口头证据的证明效力大；审计人员自行查验复核取得的审计证据比被审计单位提审计人员自行查验复核取得的审计证据比被审计单位提供的账面数据证明效力大；从被审计单位以外其他单位供的账面数据证明效力大；从被审计单位以外其他单位以外调形式取得的审计证据比直接对被审计单位审计得以外调形式取得的
38、审计证据比直接对被审计单位审计得出的证据证明效力大。出的证据证明效力大。审计成本审计成本2形成审计结论和建议的草稿形成审计结论和建议的草稿审计人员得出初步结论后审计人员得出初步结论后一要核实调查阶段发现的问题；一要核实调查阶段发现的问题；二要结合效率、效果对核实的问题做出解释；二要结合效率、效果对核实的问题做出解释；三三要要征征求求被被审审计计单单位位对对审审计计结结论论的的看看法法和和意意见见，在在认认真真考考虑虑被审计单位意见后作出判断；被审计单位意见后作出判断；四四要要提提出出纠纠正正或或改改进进的的建建议议，审审计计建建议议要要关关注注有有关关政政策策执执行行情情况况和和效效益益情情况
39、况，注注意意从从深深层层次次分分析析原原因因，提提出出的的建建议议针针对对性、可操作性要强，注重审计结果的转化和利用。性、可操作性要强，注重审计结果的转化和利用。四、编写审计报告四、编写审计报告审计人员在取得充分、相关、可靠的证据基础上，编写绩效审计人员在取得充分、相关、可靠的证据基础上，编写绩效审计报告。审计报告。审计报告是体现审计结果、反映审计目标实现程度的一种书审计报告是体现审计结果、反映审计目标实现程度的一种书面文件。面文件。主要包括：主要包括：摘要；被审计单位或事项的背景；审计的范围、摘要；被审计单位或事项的背景；审计的范围、目标；对审计准则遵循情况的说明；审计发现的事实、结论目标；
40、对审计准则遵循情况的说明；审计发现的事实、结论和建议；被审计单位的反馈意见等等。和建议；被审计单位的反馈意见等等。1被审计单位或事项的基本情况被审计单位或事项的基本情况包括被审计单位或事项的基本情况，资金来源和使用包括被审计单位或事项的基本情况，资金来源和使用情况，目前的状况等情况，目前的状况等目的是使审计报告的使用者、阅读者对被审计事项有目的是使审计报告的使用者、阅读者对被审计事项有一个清晰的理解。一个清晰的理解。2 审计项目实施情况审计项目实施情况这部分主要是用于向审计报告的使用者、阅读者说明审计的范围和性质，这部分主要是用于向审计报告的使用者、阅读者说明审计的范围和性质，便于审计报告的使
41、用者、阅读者利用报告内容，并进行判断。便于审计报告的使用者、阅读者利用报告内容，并进行判断。主要包括以下四个方面的内容：主要包括以下四个方面的内容：（1）该项审计的依据，比如法律法规的要求，人大或政府交办的事项，）该项审计的依据，比如法律法规的要求，人大或政府交办的事项，或者其他选项的理由；或者其他选项的理由；（2）该项审计的目标、范围和方式、方法，以及审计起讫时间等；）该项审计的目标、范围和方式、方法，以及审计起讫时间等；（3）审计准则的遵循情况，如果没有遵循准则，应该说明理由，目的是）审计准则的遵循情况，如果没有遵循准则，应该说明理由，目的是让审计报告的使用者、阅读者相信审计报告的质量；让
42、审计报告的使用者、阅读者相信审计报告的质量；（4）明确说明审计责任和会计责任，以便审计报告的使用者、阅读者了）明确说明审计责任和会计责任，以便审计报告的使用者、阅读者了解审计的性质和局限性，同时避免审计风险。解审计的性质和局限性，同时避免审计风险。3审计评价意见或结论审计评价意见或结论这部分是针对审计目标，以审计发现的情况为基础，总括这部分是针对审计目标，以审计发现的情况为基础，总括地发表审计意见或得出审计结论。地发表审计意见或得出审计结论。4 审计发现的情况审计发现的情况这部分是这部分是“审计评价意见或结论审计评价意见或结论”的证明，即说明审计是怎的证明，即说明审计是怎样得出上述结论的。通常
43、针对每项具体目标，逐项说明审计样得出上述结论的。通常针对每项具体目标，逐项说明审计发现的支持审计结论的事实和作出的分析。发现的支持审计结论的事实和作出的分析。一般来说，这种说明应该包括这样三个方面的要素：一般来说，这种说明应该包括这样三个方面的要素：（1）审计发现的事实；）审计发现的事实；（2）导致上述结果的原因；）导致上述结果的原因；（3）产生的影响。）产生的影响。5发现的违法违规问题及处理处罚意见发现的违法违规问题及处理处罚意见这部分是对审计过程中发现的具体违法违规问题及处理处罚这部分是对审计过程中发现的具体违法违规问题及处理处罚意见的逐项列示。意见的逐项列示。包括审计过程中查出的被审计单
44、位违反国家法律、法规规定包括审计过程中查出的被审计单位违反国家法律、法规规定的财政收支、财务收支行为的事实，定性、处理处罚决定以的财政收支、财务收支行为的事实，定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据，有关移送处理的决定等等。及法律、法规、规章依据，有关移送处理的决定等等。这是在现有法律框架下，我国政府审计机关开展绩效审计的这是在现有法律框架下，我国政府审计机关开展绩效审计的重要特点和一大优势。重要特点和一大优势。6建议建议由于绩效审计的价值就在于其建设性。因此，绩效审计报告中提出的建议，是绩由于绩效审计的价值就在于其建设性。因此，绩效审计报告中提出的建议，是绩效审计项目的核心内容之一。效审
45、计项目的核心内容之一。应该注意，建议不应该太多，但应该有针对性，可操作，便于检查和衡量。应该注意，建议不应该太多，但应该有针对性，可操作，便于检查和衡量。同时注意：同时注意：与被审计单位进行充分的沟通、交流，征求被审计单位对审计报与被审计单位进行充分的沟通、交流，征求被审计单位对审计报告的意见告的意见，是实施绩效审计项目必须高度重视的重要环节。是实施绩效审计项目必须高度重视的重要环节。必要时，可以将被审计单位对审计报告的意见或解释，在审计报告中单列一必要时，可以将被审计单位对审计报告的意见或解释，在审计报告中单列一部分部分“被审计单位的反馈意见被审计单位的反馈意见”，并将，并将“被审计单位对审
46、计报告的书面意见被审计单位对审计报告的书面意见”作为审计报告的附件，以便审计报告的使用者、阅读者了解被审计单位的作为审计报告的附件，以便审计报告的使用者、阅读者了解被审计单位的意见或看法意见或看法.同时可以将被审计单位纠正问题、改进管理的情况置于公众监督之下，便于同时可以将被审计单位纠正问题、改进管理的情况置于公众监督之下，便于被审计单位落实审计结论和审计建议，积极整改，从而大大提高了审计的效被审计单位落实审计结论和审计建议，积极整改，从而大大提高了审计的效果。果。审计机关对审计组提交的审计报告及被审计单位的反馈意见经复核机审计机关对审计组提交的审计报告及被审计单位的反馈意见经复核机构或者复核
47、人员复核，提出复核意见后进行审定，并依法提出审计意构或者复核人员复核，提出复核意见后进行审定，并依法提出审计意见书，作出审计决定。见书，作出审计决定。一般审计事项的审计报告，应当提交一般审计事项的审计报告，应当提交审计机关审计业务会议审计机关审计业务会议进行审定。进行审定。审定审计报告的主要内容是：审定审计报告的主要内容是：（1）与审计事项有关的事实是否清楚；）与审计事项有关的事实是否清楚；（2）被审计单位对审计报告的意见和复核机构或者复核人员提出的）被审计单位对审计报告的意见和复核机构或者复核人员提出的复核意见是否正确；复核意见是否正确；（3）审计评价意见是否恰当；）审计评价意见是否恰当；（
48、4）定性、处理、处罚建议是否合法、恰当。）定性、处理、处罚建议是否合法、恰当。五、后续审计五、后续审计五、后续审计五、后续审计是指审计项目完成后，经过一段时间，对审计建议和改进措施的执行是指审计项目完成后，经过一段时间，对审计建议和改进措施的执行情况进行回访性审计的过程。情况进行回访性审计的过程。四种后续监督方式：四种后续监督方式：（1）新闻媒体报道；）新闻媒体报道；（2）外部监督；）外部监督；（3）被审计单位的反馈意见；）被审计单位的反馈意见；（4）审计组复核。）审计组复核。三、政府绩效审计的困境三、政府绩效审计的困境（一）政府目标具有多元化性（一）政府目标具有多元化性（二）政府部门产品具有
49、特殊性，量化比较困难（二）政府部门产品具有特殊性，量化比较困难（三）绩效效果的不确定性（三）绩效效果的不确定性（四）审计标准的不一致性（四）审计标准的不一致性（五）绩效审计的主观缺陷（五）绩效审计的主观缺陷（六）审计方法的内在不足（六）审计方法的内在不足四、发达国家的成功经验四、发达国家的成功经验保证审计机关的独立性绩效审计规范化、制度化建立健全政府绩效审计评估体系第三节第三节 我国绩效审计的实践与问题我国绩效审计的实践与问题2002年年7月，深圳市审计局率先对市人民医院等月，深圳市审计局率先对市人民医院等12家市属家市属医院医疗设备采购及大型医疗设备的使用和管理情况进行医院医疗设备采购及大型
50、医疗设备的使用和管理情况进行绩效审计，开了国内对财政资金实行绩效审计的先河，并绩效审计，开了国内对财政资金实行绩效审计的先河，并在深圳市第三次人大常委会第二十二次会议上提交了在深圳市第三次人大常委会第二十二次会议上提交了2002年度绩效审计工作报告，此举在全国引起了强烈反响。年度绩效审计工作报告，此举在全国引起了强烈反响。一、我国政府绩效审计的发展阶段一、我国政府绩效审计的发展阶段1、起步阶段（、起步阶段（1982-1989）该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计（经济效益审计）的理论研该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计（经济效益审计）的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的