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1、农村土地承包经营权确权登记颁证若干问题金文成 2013年11月23日 四川成都1主要内容一、开展土地承包经营权确权登记颁证的重大意义二、开展土地承包经营权确权登记颁证工作的总体要求三、需要把握的几个重大政策四、下一步工作的初步考虑2一、开展土地承包经营权确权登记一、开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义颁证工作的重大意义（一）中央提出开展土地承包经营权确权登记颁证工作的背景（二）开展土地承包经营权登记的重大意义3（一）背景1、历史沿革早期。我国是最早实行土地登记和依法保护产权的国家。殷周时代实行井田制、公地认领、秦国商鞅变法终结。封建。战国以后土地私有制，确立小农户为基本生产单位，进行土
2、地调查。唐代中叶确立地籍制度。明代中叶全国统一清丈，建立鱼鳞图册。新中国。19211953，实行农民土地所有制，耕者有其田；19531956，合作化运动，土地实行公有；19561983，人民公社“三级所有、队为基础”。改革开放。1978年至今，联产承包责任制、家庭承包经营制度、集体土地所有权与土地承包经营权分离42、政策演进（1）2002年农村土地承包法颁布，规定了登记（2）2007年物权法颁布，明确了用益物权（3）中央要求：2008年，中央1号文件要求建立土承包经营权登记制度。20092012中央农村工作会议要求开展并扩大试点2013年中央1号文件要求用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记
3、颁证工作。53、工作基础（1）二轮延包已经完成。1993年开始延包19972000年集中延包，基本完成（2）延包后续完善。2000年至今以贯彻土地承包法为重点后续完善 以解决纠纷为重点后续完善以“四到户”为重点后续完善（3）开展登记试点。2009年至今着重解决承包地块面积不准、不清、登记簿不全等问题6附录1：农村土地确权现状集体所有权。调查60亿亩，确权620万宗。镇5%、村27%、组67.5%，46%未到组耕地。农村集体耕地18.15亿亩，基本承包到户。2.3亿农户承包集体耕地，承包合同面积13.1亿亩，签订承包合同2.22 亿份、发放证书2.09亿份。机动地2469万亩，占家庭承包耕地的2
4、%。林地。集体林地确权27亿亩，占99%，8981万农户承包林地，发证1亿本，发证面积26亿亩。草地。承包42.5亿亩，占85.6%，到户33.5亿亩，联户8亿亩。目前正在试点。四荒地。1996年农村未利用地面积8.64亿亩，主要采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承包。其他土地。集体建设用地、宅基地7附录2：试点情况第一批：2009-2010年，在8个省选择8个村试点。第二批：2011-2012年，六部门在28个省（区、市）选择50个县（市、区）试点。第三批：2013年，在29个省（区、市）选择105个县（市、区）扩大试点。各地自行确定了469个县扩大试点范围，山东、四川两省已部署全面推开。截
5、至2012年底，试点地区共有230个乡镇、1642个村、18170个村民小组完成土地承包档案清理、承包地面积和空间位置确认等工作，涉及65.3万承包户、793.6万亩耕地。8试点取得的成效“四个理清”。一是理清确权登记颁证的基本程序。“九步工作法”：宣传动员、清整档案、入户调查、实地测量、张榜公示、解决纠纷、签字确认、完善合同证书、建库归档。二是理清相关政策性问题及解决思路。三是理清解决承包地面积不准、四至不清等问题的技术方法。四是理清登记工作量和保障条件。9（二）重大意义一是建立比较完善社会主义市场经济体制的基础性工一是建立比较完善社会主义市场经济体制的基础性工作作。是稳定土地制度、弄清国情
6、、发展适度规模经营、减少社会矛盾纠纷的基础性工作。二是激发农业农村发展活力的内在要求二是激发农业农村发展活力的内在要求。土地向规模经营主体流转、农业人口向城镇转移，是大趋势，有利于促进土地、劳力、资金有序流动，优化配置，激发活力。三是维护农民土地承包合法权益的有效手段三是维护农民土地承包合法权益的有效手段。确权登记颁证是明确归属、化解矛盾的过程，也是定分止争的依据。四是保持现有土地承包关系稳定并长久不变迫切需要四是保持现有土地承包关系稳定并长久不变迫切需要。五是加强土地承包管理服务的必然要求五是加强土地承包管理服务的必然要求。查清现状、摸清家底，集中登记、公示建簿，依法调处、化解矛盾，搭建平台
7、、促进流转，归档入库、数字管理。10二、总体要求（一）目标任务（二）基本原则（三）主要内容（四）土地承包经营权登记制度框架11（一）目标任务1、指导思想指导思想。坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，健全土地承包经营权登记制度，强化土地承包经营权物权保护，激发农业农村发展活力，为加快发展现代农业、推动城乡发展一体化奠定基础。2、目标任务目标任务。解决一个突出问题解决一个突出问题：用五年时间妥善解决面积不准、四至不清等问题健全一个制度健全一个制度：土地承包经营权登记制度，建立登记簿，形成合同、登记、流转、调处四位一体的管理制度造就一支队伍造就一支队伍：（土地承包经营
8、权调查员队伍土地承包经营纠纷调解仲裁员、土地承包经营权流转交易员）建立一套管理系统建立一套管理系统：确权登记颁证管理系统12（二）基本原则守住底线：保持现有土地承包关系稳定守住底线：保持现有土地承包关系稳定一是依法规范一是依法规范。二是公开、公平、公正二是公开、公平、公正。确权登记颁证信息要公开、结果要公平、处理要公正。三是尊重农民意愿三是尊重农民意愿。充分发动和依靠农民群众，民主协商，妥善解决遇到的困难和问题。四是稳步推进四是稳步推进。因地制宜、分类指导，统筹安排、确保质量。不要刻意追求进度。在工作摆布上，要按照中央统一部署，实行地方分级负责；在具体问题处理上，要实行民主协商，做到群众认可；
9、在进度把握上，要做到积极稳妥，平稳有序；在总体要求上，要守住底线，保持农村社会和谐稳定。13附录3：确权登记颁证的法律政策依据现实依据：现有土地承包台账、合同、权属证书和实际调查成果政策依据：中办发199716号、中发200118号、国办发明电200421号、国办发20119号和各省（自治区、直辖市）及地县级地方人民政府关于延包、流转、纠纷调处和后续完善等方面的文件。法律依据：物权法、土地承包法、土地承包调解仲裁法和地方农村土地承包法实施办法等地方法规、农业部门规章等14续前：工作依据农业部关于印发农村土地承包经营权登记试点方案的通知（农经发20099号）农业部、财政部、国土资源部、中央农村工
10、作领导小组办公室、国务院法制办、国家档案局关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见（农经发20112号）农业部办公厅关于印发农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）的通知韩长赋部长、陈晓华副部长有关重要讲话15（三）主要内容1、开展土地承包现状调查；2、查清承包地块面积和空间位置；3、妥善解决土地承包经营纠纷；4、完善承包合同、证书；5、登记造册，建立健全登记簿；6、确权登记颁证文件归档；7、开展土地承包经营权设立、变更、转让和消灭登记管理。16补充：土地承包经营权变更的情形一是因集体土地所有权变化的;二是因承包地被征占用导致承包地块或者面积发生变化的;三是因承包农户分户等导致土地承包经
11、营权分割的;四是因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的;五是因结婚等原因导致土地承包经营权合并的;六是承包地块、面积与实际不符的;七是承包地灭失或者承包农户消亡的;八是承包地被发包方依法调整或者收回的;九是其他需要依法变更、注销的情形。17（四）已有的登记制度安排1、登记机关。县级以上地方人民政府2、登记效力。土地承包经营权的设立、变更、转让和消灭依照法律规定发生效力。设立。依承包合同设立，通过登记造册予以确认。变更、消灭。依法经过登记办理变更、消灭转让、互换。登记产生对抗效力3、登记机关的责任。登记错误，登记机关承担赔偿责任。物权法21条第二款18确认登记：初始登记家庭承包方式下，承包方自
12、土地承包合同生效时取得土地承包经营权，经依法登记颁证予以确认。承包法23条、物权法127条在其他承包方式下，即通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，承包方依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书。承包法49条、物权法133条 对抗登记；土地承包经营权采取转让、互换方式流转，未经依法登记，不得对抗善意第三人。承包法38条、物权法129条抵押、入股登记。法律目前没有规定，但国有土地使用权抵押有登记要求。19善意取得善意第三人，即：该第三人不知道或者不应当知道交易对方是否有权处分该物，通常是指合法交易中，不知情的，已经办理了登记的权利人。善意取得，是指无权处分他人动产或者不动产的占有人，不
13、法将该物转让给第三人以后，如果受让人在取得该物时出于善意，就可以依法取得对该物的所有权，受让人取得该物，原所有人不得要求受让人返还财产，而只能请求转让人（占有人）赔偿损失。20一女两嫁的的案例：一女两嫁的的案例：（1）发包方将一块承包地签订了两份承包）发包方将一块承包地签订了两份承包合同。按以下原则处理：一是先登记者优合同。按以下原则处理：一是先登记者优先；二是均未登记的，以合同先成立者优先；二是均未登记的，以合同先成立者优先；三是以合法占有并使用者优先。但发先；三是以合法占有并使用者优先。但发生争议后强占者除外。生争议后强占者除外。（2）承包方将一块承包地签订了两份流转）承包方将一块承包地签
14、订了两份流转合同。处理原则，同样。登记具有对抗效合同。处理原则，同样。登记具有对抗效力。力。214、登记程序（一）农村土地承包经营权证管理办法第7条规定，实行家庭承包的，按下列程序登记：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管
15、部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。22登记程序（二）其他方式承包农村土地的，按下列程序登记：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地
16、方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。23世界主要登记制度契据登记。法国首创，登记对抗、公示主义。以契约生效为要件，未登记不得对抗第三人。登记机关只进行形式审查，登记无公信力、无强制作用、登记簿按人编成，不发证，动态登记。权利登记。德国首创。登记要件主义，不登记不发生效力。登记机关进行实质审查、具有公信力、强制登记、登记簿土地编成、不发证书、静态登记、错误由国家赔偿。托伦斯登记。澳大利亚首创。状态
17、交付主义。初次登记不强制、一经登记每次权利变动都必须登记、登记有公信力、登记机关负责赔偿、实质审查、颁发证书、登记簿编成以权利人先后次序为准、地籍图辅助说明登记簿、负担登记（抵押等）、登记后有负担或者处分行为应当订立契约。24探索中国特色的土地承包经营权登记制度1、土地承包经营权是建立了集体土地所有权上的用益物权。2、农村土地集体所有权、土地承包经营权、规模经营主体的土地经营权界定3、家庭承包初始登记（契约生效、确认登记、强制登记、公信力、实质审查、人的编成、发证、记载登记簿为准）。今后登记的作用，会否是契约为主？变更登记和其他承包方式：契约生效、自愿登记、登记对抗。4、损害赔偿。登记机关进行
18、赔偿，可以向申请登记人追偿。5、抵押登记、总登记、异议登记等。25三、需要把握的几个重大政策（一）与现有工作如何衔接（二）确权登记颁证范围（三）是否实测和实测方法选择（四）实测面积如何登记（五）共有人如何确定（六）是否允许调整承包地（七）确权登记颁证的效用（八）防止出现的误区和偏差26（一）衔接关 键 点：因地制宜、拾遗补缺依 据：现有土地承包关系，即土地承包台账、合同、证书记载的权利和义务。工作重点：严格按照意见要求，针对当地土地承包确权登记颁证的薄弱环节，着力解决突出问题，把农民承包土地的各项权利落实到户。工作成果：最终反映在建立登记簿，变更完善和重订合同、补换发土地承包经营权证书上。问题
19、处理：对延包不完善、权利不落实和管理工作不规范的，予以依法纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权。切 忌：打乱重分、违法调整收回、未解决纠纷就确权、随意填制土地承包经营权证书等。27登记与已发证书、合同的关系登记与已发证书、合同的关系相同：均是明确家庭承包土地承包经营权归属的行为。不同：合同家庭承包合同生效承包方取得土地承包经营权；其他承包合同生效产生约定的权利，不取得土地承包经营权证书土地承包经营权的书面证明登记是明确土地承包权归属的过程登记簿记载土地承包经营权内容和根据已签合同、发证与登记制度要求不相符的问题：一是已签合同规定的权利义务与法律有冲突；二是已发证书的发证机关与法
20、律规定不一致；三是普遍没有明确地块四至、共有人；四是普遍没有在县级建立登记簿；五是普遍没有空间位置图28（二）范围重点在耕地。林地，林业部门已经基本完成草地，承包还有进行，目前刚开始试点四荒地，纳入调查，是否登记由各地自行决定机动地，实行家庭承包的，给予登记，实行其他方式承包的，参照四荒地自留地，纳入家庭承包管理29（三）测不测问题是否实测：判断依据有两个：一是与现有土地承包档案记载的土地承包状况是否有较大误差；二是农民群众是否有要求。实测方法：一要科学简便，量力而行；二要多种方式，三要突出培养自己的调查和测绘队伍。实测重点：明确四至和空间位置。对难以确地到户的，可以集体为单位总登记，也可以确
21、股登记。实测结果：承包耕地面积总和第二次全国土地调查耕地面积。30（四）登记不登记1、实测结果经群众确认、集体内部公示；2、实测面积与合同面积，在原四至范围内，原则上应作为法定面积一并确权入证进簿；3、实测后，以实测结果完善承包合同、权属证书。有重大变化的应予以变更，如变更仍不足表明该变化的，应重新发证。31（五）到不到人和地全面完成到户工作，明确承包方代表稳妥处理到人问题锁定：户籍人口、承包时点区分：成员权和成员权行使保证：男女平等、保障农民工权利科学确权到地能到地则到地块。不能到地块的，城郊等个别村组可以确权到股。32（六）是否允许调整禁止大调整适当允许小调整重在保持现有土地承包关系稳定现
22、有土地承包关系要依法确认，不翻烧饼坚持不调整，同时允许基层尊重群众意愿进行33（七）效用试点建议不与补贴、负担挂钩全面推开需要进一步研究可以考虑允许抵押，但要完善抵押登记可以允许各地探索挂钩所有权、土地承包经营权和流转后土地权利内容的区分34（八）误区和偏差1、确权登记颁证是推倒重来吗？2、确权登记颁证是一场运动吗？3、地籍图确权登记颁证的唯一依据吗？4、实测精度越高越好吗？5、开展确权登记颁证是否可以把工作都交给测绘公司？6、多出的地一律由发包方对外发包，增加集体收入？35四、下一步工作考虑一是继续抓好试点工作一是继续抓好试点工作。总的进度安排，时间服务质量。暂时考虑按照2年试点、3年全面推
23、开安排进度。中央抓省级试点，地方抓县级试点，每个县都要抓村或者乡镇试点。二是大规模开展培训。二是大规模开展培训。对领导干部，重点是培训政策；对经管队伍，重点是培训测绘技术。要建立一支调查员队伍。三是积极推进信息化建设三是积极推进信息化建设。重点是土地承包经营权确权登记颁证管理及应用系统开发、维护和应用。四是加快相关制度建设。四是加快相关制度建设。重点是制定土地承包经营权登记办法、相关技术标准、验收办法等。五是抓紧对全面推开进行部署。五是抓紧对全面推开进行部署。重点是制定文件、召开会议，进行部署，明确地方责任。36续前六是加强纠纷调处工作。六是加强纠纷调处工作。重点是健全土地承包经营纠纷调解仲裁体系，确保把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。七是加强项目管理。七是加强项目管理。把工作变成项目，把经费纳入预算，严格招投标管理，预防腐败。八是加强进度管理八是加强进度管理。全面建立进度统计管理。健全定期交流制度。九是加强组织领导九是加强组织领导。农业部门主要领导的亲自过问，抽调人员组成强力班子。加强宣传，争取理解支持。加强沟通协调，形成合力。37谢谢！我的联系方式：139110197531391101975338