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1、第十二讲第十二讲 抽象行政行为抽象行政行为教学目的：教学目的：正确理解抽象行政行为的概念、特征；正确理解抽象行政行为的概念、特征；掌握抽象行掌握抽象行政行为的形式和种类；能区分抽象行政行为与行政立政行为的形式和种类；能区分抽象行政行为与行政立法的关系；了解行政立法的分类、体制、原则；清楚法的关系；了解行政立法的分类、体制、原则；清楚行政法规、行政规章和行政措施等的含义、特征、效行政法规、行政规章和行政措施等的含义、特征、效力及制定程序等内容。力及制定程序等内容。重点与难点：重点与难点：抽象行政行为的概念及特征；行政立法的抽象行政行为的概念及特征；行政立法的概念及体制，概念及体制，行政法规、行政
2、规章的效力及其制定程序。行政法规、行政规章的效力及其制定程序。甲市人民政府在召集有关职能部门、城市公共交通运营公司（以下简称城市公交公司）召开协调会后，下发了甲市人民政府会议纪要，明确：城市公交公司的运营范围，界定在经批准的城市规划区内；城市公交公司在城市规划区内开通的线路要保证正常运营，免缴交通规费；在规划区范围内，原由交通部门负责的对城市公交公司违法运营的查处，交由建设部门负责。会议纪要下发后，甲市城区交通局按照会议纪要的要求，中止了对城市公交公司违法运营的查处。田某、孙某和王某是经交通部门批准的三家运输经营户，他们运营的线路与会议纪要规定免缴交通规费的城市公交公司的两条运营线路重叠，但依
3、会议纪要，不能享受免缴交通规费的优惠。三人不服，向法院提起诉讼，要求撤销会议纪要中关于城市公交公司免缴交通规费的规定，并请求确认市政府会议纪要关于中止城区交通局对城市公交公司违法运营查处的内容违法。问：甲市人民政府会议纪要所作出的城市公交公司免缴交通规费的内容是否属于行政行为？如果是的话，是何种行政行为？为什么？1998年6月10日，某县物价局出台了一份某价字(1998)29号文件，“关于调整县城有线电视收视费标准的通知”，将县城有线电视收视费由原来的每月每户8元提高至12元，引起了广大县城居民的强烈反响。7月22日，王某等10人联名向县政府提交了一份“要求撤销县物价局提高县城有线电视收视费标
4、准的文件的申请”。申请理由有以下两点：(1)县物价局提高有线电视收视费标准，没有依照价格法的有关规定举行听证会，征求各方面的意见。(2)县物价局将县城有线电视收视费由原来的每月每户8元提高至12元，违反了某省人民政府某省有线电视收视费管理办法第7条的规定：“县城有线电视收视费原则上每月每户不应超过10元。”相关法条：中华人民共和国价格法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”请问：某县人民政府对此案将如何处理?新华社天
5、津月日电（“新华视点”记者胡梅娟、孙晓胜）天津市市政工程局收取“进津费”被北京车主李刚告上法庭，天津市第一中级人民法院日开庭审理此案。车主李刚告诉记者，他于年月日、月日驾驶北京牌照汽车，经由（天）津蓟（县）高速宝坻南站、丹（东）拉（萨）高速西青站时，分别被收取“天津市贷款道路建设车辆通行费”各元。李刚认为，天津市市政工程局收取“进津费”行为缺乏合法性，侵害了自己的合法权益。李刚要求，法庭判定收取“进津费”所依据的天津市贷款道路建设车辆通行费征收管理办法不合法，应当予以撤销，并返还所收取的费用。天津市市政工程局派出两名工作人员到庭应诉。经过两轮庭辩，庭审于上午时分左右结束。主审法官表示，法庭将对
6、收取“进津费”的合法性进行查证，择日宣判。9月5日，天津市第一中级人民法院以收取“进津费”不是具体行政行为为由，一审裁定驳回原告李刚的诉讼请求。谢克特兄弟在纽约布鲁克林经营一家家禽公司，从事批发家禽的业务，由于出售病鸡和不公平地对待雇员而被国家工业复兴局判定违反“活禽法规”。谢克特兄弟诉联邦政府的讼案在纽约地方法院胜诉。于是，司法部长卡明斯和国家工业复兴局主管里奇伯格将此案上诉到最高法院。最高法院在判决中认为，国家工业复兴法将委任立法权授与总统而没有指导他行使这种权力的充分标准；该法侵犯了宪法保留给州的管理州内贸易的权力领域。撰写这份判决词的首席大法官查尔斯埃文斯休斯指出：“非常形势并未创立或
7、扩大宪法权力”，而国会授与总统制定甚至批准行业法规的权力是一种违宪的权力委任。这项法律所宣布的方针如此宽泛，以至“总统在批准或规定行业法规方面，进而在全国工商业管理立法方面的处置权实际上成了不受约束的。”“这样一种委任立法权在我国的法律中闻所未闻，也与国会享有的宪法特权和职责完全不一致。”休斯进一步指出：活禽屠宰既非“州际贸易”，也不足以“影响州际贸易”，联邦没有理由对其进行工资工时管制。因此，他代表联邦最高法院宣布：活禽法规的条款“无效”，“定罪的裁决必须撤销。”抽象行政行为是指国家行政主体针对不特定对象制定和发布能反复适用的，具有普遍约束力的规范性文件的行为。抽象行政行为的特征包括对象的不
8、特定性和效力的反复适用性。从效力上可分为行政立法行为和其他规范性文件行为。抽象行政行为的类型抽象行政行为行政立法行为其他制订行政规则的行为行政立法行为行政立法行为一，行政立法行为的概念一，行政立法行为的概念二，特征二，特征1 1，属于行政行为的一种，属于行政行为的一种是立法行为还是职权行为是立法行为还是职权行为2 2，主体是特定的国家机关，主体是特定的国家机关3 3，具有从属法律性，具有从属法律性4 4，具有较强的适应性与针对性，具有较强的适应性与针对性行政立法行为存在的理由行政立法行为存在的理由1 1，现代社会国家立法内容的复杂性、，现代社会国家立法内容的复杂性、专业性与技术性专业性与技术性
9、2 2，社会条件的变化需要变化灵活的规，社会条件的变化需要变化灵活的规定定3 3，一般性法律与具体地方和部门的情，一般性法律与具体地方和部门的情况有偏差况有偏差行政立法的原则行政立法的原则一，民主原则一，民主原则立法性的要求立法性的要求1 1，公众的参与，公众的参与2 2，公开制度，公开制度3 3，咨询制度，咨询制度4 4，行政程序制度，行政程序制度5 5，听证制度，听证制度行政立法的原则行政立法的原则二，法制统一的原则二，法制统一的原则立法性的要求立法性的要求三，可操作性原则三，可操作性原则行政性的要求行政性的要求四，效率原则四，效率原则行政性的要求行政性的要求1 1，时效制度，时效制度2
10、2，代理制度，代理制度3 3，效益分析制度，效益分析制度4 4，防止行政肆意的制度，防止行政肆意的制度我国行政立法的体制我国行政立法采用的是“一元两级”立法体制。所谓“一元”，指我国行政立法统一于宪法和法律之下，所“两级”，指我国行政立法包括最高国家行政机关的立法和省部级行政机关的立法。具体情况如下：1，行政法规，行政法规国务院制定2，行政规章，行政规章：（1）部门规章国务院各部门和直属机构制定（2）地方政府规章省、直辖市和自治区政府，以及省会所在地的市和国务批准的较大市的政府制定行政立法的分类行政立法的分类一，职权立法与授权立法一，职权立法与授权立法（一）授（一）授权立法立法 授授权立法分立
11、法分为以下三以下三类：1 1、替代法律的授、替代法律的授权立法立法。2 2、特、特别授授权立法立法 例如例如第七届全国人民代表大会第二次第七届全国人民代表大会第二次会会议关于国关于国务院提院提请审议授授权深圳市制定深圳市制定深圳深圳经济特区法特区法规和和规章的章的议案的决定案的决定 3 3、法条授、法条授权 即在制定的法律中即在制定的法律中专设一条一条规定国定国务院院可以就有关可以就有关问题制定行政法制定行政法规。授权立法授权立法 授授权权立立法法，授授予予的的是是国国家家立立法法权权，这这些些事事项项一般行政机关不能自行进行立法。一般行政机关不能自行进行立法。立法法第八条：下列事项只能制定法
12、律立法法第八条：下列事项只能制定法律（一）国家主权的事项；（一）国家主权的事项；（二二）各各级级人人民民代代表表大大会会、人人民民政政府府、人人民民法院和人民检察院的产生、组织和职权；法院和人民检察院的产生、组织和职权；（九）诉讼和仲裁制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十十）必必须须由由全全国国人人民民代代表表大大会会及及其其常常务务委委员会制定法律的其他事项。员会制定法律的其他事项。授权立法授权立法 授权的法律依据授权的法律依据立法法第九条立法法第九条 本法第八条规定的事项本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务其
13、常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身罚、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。项除外。（二）（二）职权立法立法 职权立法是指行政机关根据立法是指行政机关根据宪法和法和组织法法所所进行的立法活行的立法活动。（三）授权立法与职权立法的区别：（三）授权立法与职权立法的区别：1 1，立法权的确认方式不同，立法权的确认方式不同2 2，立法性质不同，立法性质不同3 3，立法效
14、力等级不同，立法效力等级不同职权立法的宪法依据职权立法的宪法依据 宪法第宪法第8989条规定，条规定，“国务院行使下列职权：国务院行使下列职权：（1 1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令行政法规，发布决定和命令”；第第9090条规定，条规定，“各部委根据法律和国务院的各部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章发布命令、指示和规章”。职权立法的法律依据职权立法的法律依据 立法法第五十六条国务院根据宪法和法律，立法法第五十六条国务院根据宪法和法律，制定行政
15、法规。制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。行政管理职权的事项。职权立法的法律依据职权立法的法律依据立立法法法法第第七七十十一一条条 国国务务院院各各部部、委委员员会会、中中国国人人民民银银行行、审审计计署署和和具具有有行行政政管管理理职职能能的的直直属属机机构构，可可以以根根据据法法律律和和国国务务院院的的行行政政法法规规、决决定定、命命令令，在在本本部部门门的的权权限限范范围围
16、内内，制定规章。制定规章。部部门门规规章章规规定定的的事事项项应应当当属属于于执执行行法法律律或或者者国务院的行政法规、决定、命令的事项。国务院的行政法规、决定、命令的事项。立法法第七十三条立法法第七十三条 省、自治区、直辖市和省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、本省、自治区、直辖市的地方性法规，法规、本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。制定规章。行政立法的分类行政立法的分类二、中央行政立法和地方行政立法二、中央行政立法和地方行政立法三、执行性立法与创制性立法三、执行性立法与创制性立法1 1，执行性立法是行政机关为了执行
17、法律、法，执行性立法是行政机关为了执行法律、法规或上级行政机关发布的规范性文件所作出规或上级行政机关发布的规范性文件所作出的具体规定的具体规定2 2，创制性立法是行政机关为了填补法律法规，创制性立法是行政机关为了填补法律法规的空白或变通法律法规的个别规定以实现行的空白或变通法律法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法政职能而进行的立法美国规章制定程序美国规章制定程序 （1 1）正式程序）正式程序规规章章制制定定前前，在在联联邦邦登登记记上上公公告告规规章章草草案案或或者者草草案案的的主主要要内内容容及及其其它它相相关关事事项项；相相对对人人提提出出异异议议意意见见和和有有关关证证据据资资料料；
18、行行政政机机关关指指定定行行政政法法官官或或者者其其他他官官员员主主持持听听证证，当当事事人人进进行行辩辩论论、质质证证；由由听听证证主主持持人人作作出出一一项项临临时时性性裁裁决决或或者者由由行行政政机机关关主主管管官官员员作作出出一一项项建建议议性性裁裁决决；当当事事人人对对临临时时性性裁裁决决、建建议议性性裁裁决决提提出出异异议议，或或者者向向行行政政机机关关提提出出一一项项自自拟拟的的裁裁决决；行行政政机机关关作作出出最最后后裁裁决决；根根据据听听证案卷正式制定和发布规章证案卷正式制定和发布规章。美国规章制定程序美国规章制定程序（2 2）非正式程序）非正式程序行政机关首先把拟议制定的规
19、章草案或其行政机关首先把拟议制定的规章草案或其主要内容，公布于主要内容，公布于联邦登记联邦登记之上，供利之上，供利害关系人了解和评论；害关系人了解和评论；利害关系人有权通利害关系人有权通过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政过各种方式，就已经公布的拟议规章向行政机关递呈书面意见；机关递呈书面意见；行政机关应当考虑但行政机关应当考虑但并不受缚于利害关系人提出的相关意见；并不受缚于利害关系人提出的相关意见；行政机关最后公布的规章必需包括一个关于行政机关最后公布的规章必需包括一个关于制定规章的根据和目的的简要说明。制定规章的根据和目的的简要说明。美国规章制定程序美国规章制定程序（3 3）混合程序）混
20、合程序 （4 4）协商制定规章程序）协商制定规章程序 （5 5）自由裁量程序）自由裁量程序 有关军事和外交职能的规章；有关军事和外交职能的规章；有关内部有关内部管理和人事的规章；管理和人事的规章；解释性规章、有关政解释性规章、有关政策的一般性说明、以及关于行政机关组织、策的一般性说明、以及关于行政机关组织、程序、工作制度的规章；等等。程序、工作制度的规章；等等。行政立法的程序行政立法的程序行政立法程序是行政立法主体依法定权限制行政立法程序是行政立法主体依法定权限制订行政法规和行政规章所应当遵循的步骤、订行政法规和行政规章所应当遵循的步骤、方式和顺序。方式和顺序。（1 1）立法规划）立法规划 （
21、2 2）立项、起草）立项、起草 行政法规、规章的起草都必须听取意见行政法规、规章的起草都必须听取意见 （3 3）审查）审查 （4 4）决定与公布）决定与公布 （5 5）备案）备案 立立项国国务院于每年年初院于每年年初编制本年度的立法工作制本年度的立法工作计划。国划。国务院有关部院有关部门认为需要制定行政法需要制定行政法规的，的，应当于每年年初当于每年年初编制国制国务院年度立法院年度立法工作工作计划前，向国划前，向国务院院报请立立项。国。国务院部院部门内内设机构或者其他机构机构或者其他机构认为需要制定部需要制定部门规章的，章的，应当向当向该部部门报请立立项。省、自治。省、自治区、直区、直辖市和市
22、和较大的市的人民政府所属工作大的市的人民政府所属工作部部门或者下或者下级人民政府人民政府认为需要制定地方政需要制定地方政府府规章的，章的，应当向当向该省、自治区、直省、自治区、直辖市或市或者者较大的市的人民政府大的市的人民政府报请立立项。起草起草行政法行政法规由国由国务院院组织起草。行政法起草。行政法规由国由国务院的一个部院的一个部门或者几个部或者几个部门具具体体负责起草，也可由国起草，也可由国务院法制机构起院法制机构起草或者草或者组织起草。部起草。部门规章由国章由国务院部院部门组织起草，地方政府起草，地方政府规章由省、自治章由省、自治区、直区、直辖市和市和较大的市的人民政府大的市的人民政府组
23、织起草起草听取意听取意见立法法立法法第第5条条规定定“立法立法应该体体现人民的人民的意志，意志，发扬社会主社会主义民主，保障人民通民主，保障人民通过多多种途径参与立法活种途径参与立法活动。”立法法立法法第第58条条规定定行政法行政法规在起草在起草过程程中，中，应当广泛听取有关机关、当广泛听取有关机关、组织和公民的和公民的意意见。听取意。听取意见可以采取座可以采取座谈会、会、论证会、会、听听证会等多种形式。会等多种形式。审查法制机构主要从以下五个方面法制机构主要从以下五个方面进行行审查：1审查行政法行政法规是否符合是否符合宪法、法律的法、法律的规定和国定和国家的方家的方针政策，政策，规章是否符合
24、立法法确立的立法原章是否符合立法法确立的立法原则，且符合，且符合宪法、法律、行政法法、法律、行政法规和其他上位法的和其他上位法的规定定2是否体是否体现改革精神，科学改革精神，科学规范行政行范行政行为，促，促进政府政府职能向能向经济调节、社会管理、公共服、社会管理、公共服务转变；是否符合精是否符合精简、统一、效能的原一、效能的原则3审查行政法行政法规、规章是否与有关的行政法章是否与有关的行政法规、规章章协调、衔接。接。4是否正确是否正确处理有关机关、理有关机关、组织和公民和公民对行政法行政法规、规章送章送审稿主要稿主要问题的意的意见。5其他需要其他需要审查的内容的内容。决定决定与与公布公布根据根
25、据立法法立法法第第75条的条的规定，部定，部门规章章应当当经部部务会会议或者委或者委员会会会会议决决定。地方政府定。地方政府规章章应当当经政府常政府常务会会议或者全体会或者全体会议决定。决定。行政立法行政立法应由行政立法主体的行政首由行政立法主体的行政首长签署公布。署公布。备案备案1 1，行政法规报全国人民代表大会常务委员会，行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案。备案。2 2，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的代表大会常务委员会和国务院备
26、案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案国务院备案3 3，部门规章和地方政府规章报国务院备案；，部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；会常
27、务委员会和人民政府备案；4 4，根据授权制定的法规应当报授权决定规定，根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案的机关备案对行政立法的监督对行政立法的监督 一，权力机关的监督一，权力机关的监督全国人民代表大会常务委员会有权撤销同全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规；宪法和法律相抵触的行政法规；地方人民地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；制定的不适当的规章；授权机关有权撤销授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。权
28、目的的法规，必要时可以撤销授权。对行政立法的监督对行政立法的监督二，上级行政机关的监督二，上级行政机关的监督 国务院有权改变或者撤销不适当的部国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；门规章和地方政府规章；省、自治区省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。民政府制定的不适当的规章。三，司法机关的监督。三，司法机关的监督。对行政法规的监督程序对行政法规的监督程序中央军事委员会、最高法院、最高检察中央军事委员会、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规同宪法或者法
29、律相抵触会认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会进行审查、提出意见。对行政法规的监督程序对行政法规的监督程序其他国家机关和社会团体、企事业组织其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委构进
30、行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。员会进行审查、提出意见。对行政法规的监督程序对行政法规的监督程序全国人大专门委员会在审查中认为行政法规全国人大专门委员会在审查中认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提同宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院到会说明情况，再向国务院提出书面审务院到会说明情况，再向国务院提出书面审查意见。国务院应当在两个月内研究提出是查意见。国务院应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大
31、法律委员会和否修改的意见，并向全国人大法律委员会和其他专门委员会反馈。其他专门委员会反馈。对行政法规的监督程序对行政法规的监督程序全国人大法律委员会和有关的专门委员全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或者法律相会审查认为行政法规同宪法或者法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。会会议审议决定。改变或者撤销改变或者撤销 （1 1）超越权限的；）超越权限的；（2 2）下位法违反上位法规定的；）
32、下位法违反上位法规定的；（3 3）规章之间对同一事项的规定不一致，经）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的（部门裁决应当改变或者撤销一方的规定的（部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决）；同一事项的规定不一致时，由国务院裁决）；（4 4）规章的规定被认为不适当，应当予以改）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；变或者撤销的；（5 5）违背法定程序的。）违背法定程序的。国务院的行政立法国务院的行政立法 1 1，行政立法，是国务院为了执行宪，行政立法，是国务院为了执行宪法、法律和履
33、行行政职能，在其职权范法、法律和履行行政职能，在其职权范围内依法制定行政规范性文件的行政行围内依法制定行政规范性文件的行政行为。为。2 2，依据宪法和法律规定，可将国务院，依据宪法和法律规定，可将国务院的行政立法划分为制定的行政立法划分为制定行政法规行政法规和制定和制定行政规章行政规章二种。二种。行政法规行政法规 行政法规行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照法定程序制定的政治、经济、教育、科技、和法律，并且按照法定程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类规范性文件的总称。其特点有：文化、外事等各类规范性文
34、件的总称。其特点有：1 1，行政法规的制定者只能是国务院，其它国家行政机关都无行政法规的制定者只能是国务院，其它国家行政机关都无权制定。权制定。2 2，行政法规是国务院制定发布的各种文件中地位最高的一种，行政法规是国务院制定发布的各种文件中地位最高的一种，而并非指所有国务院文件。而并非指所有国务院文件。3 3，行政法规以宪法和法律为依归，而不能与它抵触。，行政法规以宪法和法律为依归，而不能与它抵触。4 4，行政法规的制定与发布，必须依照法定程序进行。，行政法规的制定与发布，必须依照法定程序进行。行政法规分类行政法规分类 1 1，授权性行政法规：指全国人大常委会授权国务院并经全国授权性行政法规：
35、指全国人大常委会授权国务院并经全国人大常委会批准的行政法规。在中国，当制定某项法律的条件人大常委会批准的行政法规。在中国，当制定某项法律的条件还未成熟时，先授权国务院制定行政法规以适应社会生活的急还未成熟时，先授权国务院制定行政法规以适应社会生活的急需，待条件成熟时再由全国人大立法。需，待条件成熟时再由全国人大立法。2 2，执行性行政法规：国务院为执行全国人大常委会的某项法，执行性行政法规：国务院为执行全国人大常委会的某项法律而制定的行政法规。一般执行性的行政法规在其第一条说明律而制定的行政法规。一般执行性的行政法规在其第一条说明制定本行政法规的法律依据。制定本行政法规的法律依据。3 3，补充
36、性行政法规：这是为了补充法律或其它行政法规的未，补充性行政法规：这是为了补充法律或其它行政法规的未尽事项而制定的。尽事项而制定的。4 4，自主性行政法规：这是针对那些尚未由法律规定的行政管，自主性行政法规：这是针对那些尚未由法律规定的行政管理事项而制定的规范性文件。理事项而制定的规范性文件。行政规章行政规章 1 1，行政规章行政规章是指国务院所属各部委，各省、是指国务院所属各部委，各省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据宪法、法律或行政法规，的人民政府，根据宪法
37、、法律或行政法规，在自己的职权范围内制发的规范性文件。在自己的职权范围内制发的规范性文件。2 2，行政规章包括两类：，行政规章包括两类：（1 1）国务院所属部门制定的）国务院所属部门制定的 “部门行政规部门行政规章章”。（2 2）地方政府制定的）地方政府制定的 “地方行政规章地方行政规章”。部门行政规章的特点部门行政规章的特点 1 1，行政规章的地位低于行政法规。后者在全行政规章的地位低于行政法规。后者在全国范围内具有法律效力，前者只能在自己主国范围内具有法律效力，前者只能在自己主管的专门领域内具有效力。行政规章必须以管的专门领域内具有效力。行政规章必须以法律或行政法规为依据。法律或行政法规为
38、依据。2 2，行政规章作为一种规范性文件，同行政法，行政规章作为一种规范性文件，同行政法规一样具有相对的稳定性和较长时间的法律规一样具有相对的稳定性和较长时间的法律效力，与行政措施是不同的。效力，与行政措施是不同的。行政法规、规章以外的行政规范性行政法规、规章以外的行政规范性文件文件行政规定行政规定一，涵义与性质一，涵义与性质1 1，行政规定不属于行政立法，其效力，行政规定不属于行政立法，其效力属于行政行为的效力属于行政行为的效力2 2，行政规定属于抽象行政行为，具有，行政规定属于抽象行政行为，具有普遍的约束力普遍的约束力3 3，行政规定的目的主要是使行政裁量，行政规定的目的主要是使行政裁量确
39、定化确定化行政法规、规章以外的行政规范性行政法规、规章以外的行政规范性文件文件二，行政规定的法律效力二，行政规定的法律效力1 1，具有行政行为的一切效力，具有行政行为的一切效力2 2，是复议机关进行行政复议的依据，是复议机关进行行政复议的依据3 3，在行政诉讼过程中起说明与参照的，在行政诉讼过程中起说明与参照的作用作用4 4，人民法院有权审查其合法性，人民法院有权审查其合法性行政规定的具体形式对行政规范的具体形式，国家行政机关公文处理办法第2章作了详细规定，即：命令（令）、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要。并且，其中的每一种行政规范都具有规范的体式。行政法规
40、、规章以外的行政规范性文件的分类行政法规、规章以外的行政规范性文件的分类1裁量基准裁量基准在行政活在行政活动实践中，上践中，上级行政机关常常就行政机关常常就裁量的事裁量的事项，以，以执法手册、工作指南、法手册、工作指南、纲要要等方式，制定等方式，制定统一的一的标准，作准，作为执法人法人员行行使裁量使裁量权的根据。的根据。这被称被称为裁量基准。裁量基准。2解解释基准基准解解释基准，是指基准，是指为了防止了防止进行某种行政活行某种行政活动时作出各不相同的作出各不相同的对待，确保其待，确保其统一性，一性，上上级行政机关行政机关对下下级行政机关行政机关发布的法令解布的法令解释的基准。的基准。行政法规、
41、规章以外的行政规范性文件的分类行政法规、规章以外的行政规范性文件的分类3.规范具体化范具体化规则规范具体化行政范具体化行政规则是根据法律授是根据法律授权对法法律律规定的形式予以具体化定的形式予以具体化4指指导纲要要在日本，指在日本，指导纲要是要是为了保了保证住宅建筑、住宅建筑、环境保境保护等等领域的公正公平，由地方公共域的公正公平，由地方公共团体体制定的行政指制定的行政指导基准。在我国的行政活基准。在我国的行政活动实践中，各践中，各级行政机关也行政机关也颁布了大量的指布了大量的指导纲要文件。要文件。5组织规则这是是调整行政机关的内部机构及其整行政机关的内部机构及其业务活活动的的规则。Schec
42、hterPoultryCorp.v.UnitedStates,295U.S.495(1935)Mr.ChiefJusticeHUGHESdeliveredtheopinionoftheCourt.PetitionerswereconvictedoneighteencountsofanindictmentchargingviolationsofwhatisknownastheLivePoultryCode.Defendantscontended(1)thatthecodehadbeenadoptedpursuanttoanunconstitutionaldelegationbyCongresso
43、flegislativepower;and(2)thatitattemptedtoregulateintrastatetransactionswhichlayoutsidetheauthorityofCongress.NewYorkCityisthelargestlivepoultrymarketintheUnitedStates.Ninety-sixpercent.ofthelivepoultrytheremarketedcomesfromotherstates.Three-fourthsofthisamountarrivesbyrailandisconsignedtocommissionm
44、enorreceivers.Mostofthesefreightshipments(about75percent.)comeinattheManhattanTerminaloftheNewYorkCentralRailroad,andtheremainderatoneofthefourterminalsinNewJerseyservingNewYorkCity.Thecommissionmentransactbyfarthegreaterpartofthebusinessonacommissionbasis,representingtheshippersasagents,andremittin
45、gtothemtheproceedsofsale,lesscommissions,freight,andhandlingcharges.Otherwise,theybuyfortheirownaccount.Theyselltoslaughterhouseoperatorswhoarealsocalledmarketmen.Thedefendantsareslaughterhouseoperatorsofthelatterclass.A.L.A.SchechterPoultryCorporationandSchechterLivePoultryMarketarecorporationscond
46、uctingwholesalepoultryslaughterhousemarketsinBrooklyn,NewYorkCity.Theybuythepoultryforslaughterandresale.AfterthepoultryistruckedtotheirslaughterhousemarketsinBrooklyn,itistheresold,usuallywithintwenty-fourhours,toretailpoultrydealersandbutcherswhoselldirectlytoconsumers.Defendantsdonotsellpoultryin
47、interstatecommerce.TheLivePoultryCodewaspromulgatedundersection3oftheNationalIndustrialRecoveryAct.ThatsectionauthorizesthePresidenttoapprovecodesoffaircompetition.TheLivePoultryCodewasapprovedbythePresidentonApril13,1934.Thecodefixesthenumberofhoursforworkdays.Thearticlecontaininggenerallaborprovis
48、ionsprohibitstheemploymentofanypersonunder16yearsofage,anddeclaresthatemployeesshallhavetherightofcollectivebargainingandfreedomofchoicewithrespecttolabororganizations.WearetoldthattheprovisionofthestatuteauthorizingtheadoptionofcodesmustbeviewedinthelightofthegravenationalcrisiswithwhichCongresswas
49、confronted.Undoubtedly,theconditionstowhichpowerisaddressedarealwaystobeconsideredwhentheexerciseofpowerischallenged.Extraordinaryconditionsmaycallforextraordinaryremedies.Buttheargumentnecessarilystopsshortofanattempttojustifyactionwhichliesoutsidethesphereofconstitutionalauthority.Extraordinarycon
50、ditionsdonotcreateorenlargeconstitutionalpower.TheConstitutionestablishedanationalgovernmentwithpowersdeemedtobeadequate,astheyhaveprovedtobebothinwarandpeace,butthesepowersofthenationalgovernmentarelimitedbytheconstitutionalgrants.Thosewhoactunderthesegrantsarenotatlibertytotranscendtheimposedlimit