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1、新新预算法预算法漫谈漫谈 深化财税体制改革深化财税体制改革省财政厅预算处省财政厅预算处 孙风孙风新法审议通过新法审议通过 “经济宪法”历经十年 四审通过n1994.03 预算法审议通过，1995年起实施；n2004.03 全国人大成立修订领导小组和起草小组，因故搁置；n2009.02 全国人大成立预算法修订领导小组，重启修法进程；n2011.12 预算法修正案初审；n2012.06 预算法修正案二审；n2014.04 预算法修正案三审；n2014.08 预算法修正案四审通过（161/170）。2013.11中共中央关于全面深化改革中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定若干重大问题的决定 2
2、014.6中央政治局中央政治局深化财税体制深化财税体制改革总体方案改革总体方案2014.8全国人大常委会关于修改全国人大常委会关于修改预算法预算法的决定的决定 2014.9（国务院、财政部一系国务院、财政部一系列贯彻文件）列贯彻文件）2013.11中共江苏省委贯彻落实中共江苏省委贯彻落实决决定定的意见的意见2014.7中共江苏省委江苏省人民政中共江苏省委江苏省人民政府关于深化财税体制改革加府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的意见快建立现代财政制度的意见修法背景修法背景深化财税体制改革深化财税体制改革 修法背景修法背景十八届三中全会十八届三中全会决定决定中共中央关于全面深化改革若干重大问
3、题的决定中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理国家治理体系和治理能力现代化n地位作用：财政是国家治理的基础和重要支柱基础和重要支柱 （邦国之本；庶政之母）n基本思路：完善立法、明确事权、改革税制 稳定税负、透明预算、提高效率 修法背景修法背景十八届三中全会十八届三中全会决定决定n改革目标：建立现代财政制度建立现代财政制度 1.1.改进预算管理制度改进预算管理制度:改进年度预算控制方式 建立跨年度平衡机制 实施全面规范的预算公开 2.2.完善税收制度完善税收制度:结构性减税 清理规范财税优惠政策 3.3.建立事权和支出责任相适应的制度：建立事权和支出
4、责任相适应的制度：事权与财权相结合（1994）财力与事权相匹配（2007）事权与支出责任相适应（2013）修法背景修法背景深化财税体制改革总体方案深化财税体制改革总体方案 深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统重构。度创新和系统重构。楼继伟部长楼继伟部长n 路线图和时间表2020201420152016基本完成重点基本完成重点工作和任务工作和任务预算改革：决定性进展预算改革：决定性进
5、展税制改革：明显进展税制改革：明显进展事权划分：基本共识事权划分：基本共识各项改革基本到位，各项改革基本到位，现代财政制度基本建立现代财政制度基本建立修法背景修法背景深化财税体制改革总体方案深化财税体制改革总体方案n 原则：政府-市场 中央-地方 效率-公平 当前-长远 总体设计-分步实施 财税改革-其他改革n 任务：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；研究清理规范重点支出挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府性债务管理；全面规范税收优惠政策。新法主要变化新法主要变化（一）（一）n立法宗旨更加积极立法宗旨更加积极原法：为了强化预
6、算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。新法：为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。(法1)“政府管理政府管理”“管理政府管理政府”“管理法管理法”“控权法控权法”新法主要变化新法主要变化（二）（二）n预算体系更加健全预算体系更加健全重要性：支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力加强对政府全口径预算决算的审查和监督。十八大报告“政治体制改革”部分目的：建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，
7、形成强有力的约束机制。李克强在第一次廉政工作会议上的讲话 内涵：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。(法412)新法主要变化新法主要变化（二）（二）n预算体系更加健全预算体系更加健全一般公共预算对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。政府性基金预算对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。国有资本经营预算对国有资本收益作出支出安排的收支预算。社会保险基金预算对社会保
8、险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。相互关系：相互关系：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接。新法主要变化新法主要变化（三）（三）n预算审查更加严格预算审查更加严格程序：人大财经委（预算工委）邀请人大代表初步审查，提出意见，财政部门将处理意见及时反馈，意见及处理情况报告印发人大代表。(法22、44、45)细化：一般公共预算支出按功能分类细化到项级、基本支出经济分类细化到款级；一般性转移支付按国务院规定的基本标准和计算方法编制，专项转移支付分地区、分项目编制。(法37、38、46)重点：
9、由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；收入预算从约束性转向预期性。(法48、36)新法主要变化新法主要变化（四）（四）n预算公开更加全面预算公开更加全面 *政府预算、预算调整、决算、预算执行情况，批准后20日内由财政部门公开，对重要事项说明；*部门预算、决算，批复后20日内由各部门公开，对重要事项说明；*政府、部门、单位应将政府采购情况及时公开。(法14)新法主要变化新法主要变化（五）（五）n转移支付更加规范转移支付更加规范目标：以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。主体：以一般性转移支付为主体（为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用）。专项：按照法律、法规和国务院规定可以设立，
10、定期评估和退出机制，市场竞争机制能够有效调节的事项不新设。配套：除按国务院规定的共担事项外，不得要求下级承担配套资金。(法16)下达：中央30日/90日(省级30日下达);县级以上30日/60日。(法52)新法主要变化新法主要变化（六）（六）n地方政府举债更加明确地方政府举债更加明确主体：经国务院批准的省、自治区、直辖市；方式：发行地方政府债券；规模：由国务院报全国人大或其常委会批准；程序：列入本级预算调整方案，报人大常委会批准；用途：只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；偿还：有偿还计划和稳定的偿还资金来源；禁区：法律之外不得为其他债务以任何方式提供担保。(法35)新法主要变化新法主要
11、变化（七）（七）n违规问责更加严厉违规问责更加严厉*未依本法规定对有关预算事项进行公开和说明；*违规使用预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入；*违反本法规定开设财政专户；*未将政府所有收支列入预算或虚列收支；*违规多征、提前征收或减征、免征、缓征应征预算收入；*违反本法规定改变支出用途，擅自改变上级专项转移支付用途；*违反本法规定举借债务或担保；*在预算之外或超预算标准建设楼堂馆所(法9296)新法贯彻新法贯彻相关配套文件相关配套文件1.1.国务院关于深化预算管理制度改革的决定国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发45号）2.2.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国务院关于加
12、强地方政府性债务管理的意见（国发43号）3.3.国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发62号）4.4.国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知 （国发63号）5.5.国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见（国发71号）6.6.国务院关于实行中期财政规划管理的意见国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发201520153号）7.7.财政部等三部局关于印发政府购买服务管理办法财政部等三部局关于印发政府购买服务
13、管理办法(暂行暂行)的通知的通知（财综96号）8.8.财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号）9.9.财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知财政部关于专员办加强财政预算监管工作的通知（财预352号）10.10.财政部财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知关于完善政府预算体系有关问题的通知（财预368号）11.11.财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理通知财政部关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理通知(财库175号)12.12.财政部、人行关于印发财政部、人行关于印发地方国库现金管理试点
14、办法地方国库现金管理试点办法的通知的通知(财库183号)13.13.国务院关于全面推进预算公开工作的意见国务院关于全面推进预算公开工作的意见新法贯彻新法贯彻相关配套文件相关配套文件14.14.国务院印发关于深化中央财政科技计划国务院印发关于深化中央财政科技计划(专项、基金等专项、基金等)管理改革方案的通管理改革方案的通知知（国发64号）15.15.国务院关于完善出口退税负担机制有关问题的通知国务院关于完善出口退税负担机制有关问题的通知（国发201510号）16.16.国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知（国发201525号）17.17.国务院关于印发推进
15、财政资金统筹使用方案的通知国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国发201535号）18.18.国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知(国办发70号)19.19.国务院办公厅转发财政部等关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续国务院办公厅转发财政部等关于妥善解决地方政府融资平台在建项目后续融资问题意见的通知融资问题意见的通知（国办发201540号）20.20.国务院办公厅转发财政部等关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作国务院办公厅转发财政部等关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知模式指导意见的通知
16、（国办发201542号）21.21.国务院办公厅关于对国发国务院办公厅关于对国发201525201525号文件贯彻落实情况进行专项督查的通号文件贯彻落实情况进行专项督查的通知知（国办发明电201510号）22.22.新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n统筹：将政府性基金中应统筹使用的资金列入一般公共预算 加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度 (逐步取消城维税排污费等专款专用，统筹安排其经费)n标准:完善基本支出定额标准体系 加快推进项目支出定额标准体系建设n公开：细化公开（功能分类项级、经济
17、分类、分项目分地区）财政政策公开 扩大公开范围（除涉密信息外）（政府预决算、部门预决算、专项转移支付、基层民生支出、地方政府债务、政府采购项目信息、预算绩效信息、财税政策和规章制度）新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n中期预算:会同各部门编制三年滚动财政规划，对年度预算约束 财政规划与国家发展规划和宏观政策相衔接 部门规划涉及财政政策和资金的，与财政规划相衔接n预期性:收入预算从约束性转向预期性，根据经济和政策科学预测 为公益性事业发展可编列赤字n跨年平衡:超收用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金 短收调入预算稳定调节基金或其他预算资金 削减支出 省级增列赤字下
18、年弥补/市县申请临时救助下年归还 “稳定器稳定器”和和 “逆周期调节器逆周期调节器”（李克强）（李克强）新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n税收：建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系 不得违规和越权多征、提前征收或者减征、免征、缓征n非税：清理规范，坚决取消不合法、不合理项目 禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入n规范优惠:税收优惠法定 财政优惠国务院定 建立税收优惠政策备查、定期评估和退出机制 严惩各类违法违规行为。新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n优化结构：支出严控一般性支出 重点支出一般不采取挂钩方式，优先
19、保障 转移支付逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上 清理规范整合专项转移支付，清理配套n盘活存量：连续两年未用完结转作为结余，补充预算稳定调节基金 部门单位结转结余资金按财政部的规定办理 加大结转资金统筹使用力度 预算执行进度考核机制n购买服务：所需资金列入预算 从部门预算或批准的专项资金等既有预算中安排。新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n硬化约束：一般不出台当年增支政策（应急支出动支预备费）n加快下达：提前下达因素法分配且金额相对固定的90%正式下达中央30日/90日(30日转下)，地方30日/60日n国库资金：全面清理整顿财政专户（不新设、两年内取消）规
20、范权责发生制核算，向本级人大常委会报告 全面清理财政借垫款，完善国库现金管理n预算绩效：评价范围覆盖各级预算单位和所有财政资金 评价重点拓展到部门整体支出和政策制度管理等方面n财务报告：研究制定改革方案、制度规范和操作指南 建立财务报告和政府会计标准体系，修订总会计制度 研究将主要指标作为考核政府绩效的依据，建立公开机制新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n规模控制：限额管理n分类管理：一般债务和专项债务分类纳入预算管理n严格程序：报人大或其常委会批准，遵循市场化原则，信用评级制度n限定用途：只能公益性资本支出和适度归还存量债务，不得经常支出n防控风险：财政部对高风
21、险地区进行风险预警 甄别后纳入预算的存量债务可申请发债置换 中央政府实行不救助原则(应急处置和责任追究机制)n政绩考核：把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核 政府主要负责人为第一责任人新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定n法律：自觉接受人大监督和社会各界监督 建立和完善政府决算审计制度 增强理财透明度，减少政府自由裁量权n制度：扎紧制度的篱笆 规范理财行为n纪律：单位自查、财政部门和审计机关专项检查 强化责任追究新法贯彻新法贯彻深化预算管理制度改革决定深化预算管理制度改革决定全 面 规 范公 开 透 明新法贯彻新法贯彻财政资金统筹使用方案财政资金统筹使用方案国务院
22、关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知（国发（国发201535201535号）号）n推进项目资金统筹使用做好前期准备，加快批复下达，动态调整，加强项目库管理；n推进重点科目资金统筹使用科技整合为5类、教育缩小区域城乡校际差距、农业6类、节能环保6类、医疗卫生3类；n推进部门资金统筹使用内部、跨部门统筹，职责调整整合；n推进政府预算体系统筹协调基金转列，基金调入，国资调入，专项统筹；n推进跨年度预算统筹协调三年滚动财政规划，重点领域规划、部门规划；新法贯彻新法贯彻财政资金统筹使用方案财政资金统筹使用方案n推进规范各类收入及其统筹使用清理政府性基金和专项
23、收入，实行目录清单管理，从严控制收入项目；n推进财政存量资金统筹使用结转结余资金，预算稳定调节基金，存量资金与预算安排统筹结合机制(相应核减)；n推进预算编制和预算执行统筹协调严格控制代编，严格预算调整；n推进债务资金统筹使用存量债务与新增债务，库款管理与债券发行；n推进转移支付资金统筹使用优化转移支付结构，清理整合专项转移支付，探索分配新方式，推动地方先行先试。新法贯彻新法贯彻近期省级预算管理近期省级预算管理n新常态下的财政收支新常态下的财政收支n相关工作安排相关工作安排 硬化约束，贯彻落实预算法 盘活存量，统筹用好各类财政资金 未雨绸缪，及早考虑2016年预算工作 配合协作，试编中期财政规划谢谢！谢谢！