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1、行政法律文书送达规则2015 年 2 月 4 日施行的最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的说明（法释20155号）对修改后的民事诉讼法又进行了大幅变更，其中关于送达的规定对行政机关执法、复议中的送达难极具现实意义，但相关探讨却不多。现谨对相关法律规范略加梳理，欢迎大家指责指正。法律文书的送达是特定部门遵循法定的程序和方式进行的职权行为，是法律文书生效的前提，保障当事人的权利行使，并为当事人预设法律后果。行政法律文书的送达基本依据民事诉讼法进行，如行政惩罚法第 40 条、行政强制法第 38 条、行政复议法第 40 条都有依照民事诉讼法送达的规定，甚至行政诉讼法第 101 条也规定对送达
2、的未尽事项也要适用民事诉讼法。民事诉讼法关于送达规定的重要性还体现在司法实践中，法院审判行政案件时在不便、不宜干脆否定实体合法性等状况下，倾向于以程序违法来判决，而送达是行政程序中极易出现问题的痛点。 1 送达方式的选择依次 民诉法第七章其次节是对送达的规定，共规定了七种送达方式。但这些送达方式并非简洁的并列关系，执法机关不得随意自行确定，而应根据各送达方式之间的内在关系进行梯次选择。民诉法相关法条的立法支配隐含了送达方式优先次序的倾向性看法，即干脆、留置、电子、托付、邮寄、转交和公告送达。其中托付和转交送达在行政实践中比较少见，暂不探讨。面对面的送达最为有效，所以干脆送达优先适用，遇阻时采纳
3、留置送达；干脆和留置不能时采纳电子和邮寄送达，借助技术手段送达优于借助第三方力气；在穷尽其他方式仍无法送达的采纳公告送达。如北京市民政局行政执法文书送达方法第 5 条就规定文书送达方式依法根据下列依次依次采纳：干脆送达、留置送达、邮寄送达、电子送达、托付送达、公告送达。修改后的民诉法对电子送达的规定，给予了当事人对送达方式的选择权，干脆挑战了送达方式的梯次依次，在当事人同意的状况下，干脆送达已不具有优先属性。 2 无须送达回证的情形送达回证是将有关文书送达当事人或者相关部门的凭证，由签收人在送达回证上签名或盖章，并注明收到日期。采纳干脆送达、留置送达、邮寄送达、托付送达和转交送达方式送达文书的
4、，应当运用送达回证。留置送达中以拍照录像形式记录过程、邮寄送达中当事人未寄回回证、法院专递送达时的推定送达，这三种例外状况无需回证。公告送达无需回证自不待言，电子送达由于技术上无法确保是由当事人亲自刚好阅读，难以制作送达回证。但应当在卷宗中记载相应的送达理由、状况和事实。3 干脆送达干脆送达是最基本、最原始的方式，传递的信息也最充分、最干脆，是以凡是能够干脆送达的，不得实行其他送达方式，在行政程序及民行诉讼中应最优先适用干脆送达。1干脆送达不限于居处地在王胜明主编的民诉法释义中，倾向认为民诉法相关法条的行文并未限定在何处干脆送达，理论上可以包括全部地点，但出于爱护当事人隐私的考虑，以当事人的居
5、处为宜。法释20155 号呼应送达难的实践，汲取了浙高法（2009129 号）等地方高院的做法，在第 131条其次款明确规定可以在当事人居处地以外干脆送达诉讼文书，在任何场所都可干脆送达。2视为送达依据法释20155 号第 131 条其次款，通知当事人到行政机关领取文书后，当事人到达行政单位但拒绝签署送达回证的，视为送达，但应当向当事人宣读文书内容，说明拒签后果，同时在送达回证上注明送达状况。这是法释20155 号新增的内容，对法院比较有利，因为法院本身的权威性，通知后当事人到法院的可能性比较高，行政机关尤其是执法机关通知当事人领取的效果可能就差强人意。3干脆送达国籍属性的否定全国人大法工委在
6、 1997 年的批复中明确，行政惩罚适用于中国境内的外国人、外国组织、无国籍人，法律另有规定的除外。民诉法第 84 条规定受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收，强调的是公民，公民以国籍为要素，干脆解除了外国人和无国籍人对干脆送达的适用，也不得向其同住成年家属干脆送达，随之留置送达也难以适用。这一规定造成了逻辑上的混乱和实践中难题，是以法释20155 号第 535 条对此进行了修正，涉外文书也可在境内向当事人干脆送达。4家属范围应大于亲属家属不同于亲属，不是严格的法律概念，好像更侧重于家庭成员的资格，未婚同居、婚外同居的对象等是否是家属须要进一步探讨明确。在上海的（2014）浦行初字
7、第 186 号判决中，审判法官认为文书签收人为当事人离婚而同居的前妻，行政机关未询问亲属关系，把送达定性为程序违法。这个判决值得商榷，因为虽无夫妻之名，但从判决书中无法推断没有家庭之实。家属应是基于长期共同生活而自然形成的扶助、抚养和赡养关系，不要求必需通过法定形式进行确认，其范围应大于亲属。5负责收件的人依据法释20155 号第 130 条，办公室、收发室、值班室等负责收件的人均可签收。须要留意的是，签收人是负责收件的人，不是办公室、收发室、值班室的一般工作人员，要留意验明收件人的身份。6当场送达惩罚确定必需宣告行政惩罚法第 40 条规定，行政惩罚确定书应当在宣告后当场交付当事人，不同于民诉
8、法，这是惩罚法对当场干脆送达的特殊要求。4 留置送达留置常与干脆送达相连，在当事人拒绝签收时干脆送达转化为留置送达，具有肯定的强制性，与干脆送达有同等效力。1视为送达依据民诉法第 86 条，把诉讼文书留在受送达人的居处，并采纳拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。这是 2012 年民诉法修改时新增的内容，在执法记录仪普遍配备的今日，具有广泛的适用性和便利性，但许多基层部门不知此条款，不了解法律更新状况，仍旧要求有见证人才留置送达，事倍功半。2留置不以居处为要件作者认为法释20155 号第 131 条其次款是一场对送达的无声革命，既无限扩张了干脆送达的地点，也颠覆性的突破了民诉法第 86 条
9、留置送达时的居处地限制。美日德等国家对留置送达的地点限制较少，普遍认为可以在从业场所留置，日本德国等大陆法系国家更允许偶遇送达，即在任何地方遇到受送达人都可送达。最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定（法释200315 号）第 11 条规定了对通过简易程序审理的案件，可以在从业场所留置，这是对留置送达的最初突破。考虑到留置是在干脆送达遇阻时的特别应对，是前后相继的选择关系，既然法释20155 号规定了干脆送达可以在居处地之外，留置送达理所应当的可以扩展到其他场所，行政机关可干脆依据第 131 条其次款在居处地外留置送达，但应在送达回证上注明，同时理应向当事人宣读文书内容并说明拒签后
10、果。但要留意居处地外留置送达的对象不同于民诉法第 86 条，只能向当事人、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人留置送达，不得向同住成年家属以及办公室、收发室、值班室等负责收件的人留置送达。3留置以见到当事人且其拒签为前提法释20155 号只对送达场所做了扩张，对拒签未做修改，是以留置仍要以见到当事人且拒签为前提。如未见到受送达人，不得将文书留置送达。实践中送达人员表明身份后当事人仍拒不开门，视作见到，可以留置送达。4不得向未被指定为代收人的代理人留置送达依据法释20155 号第 132 条，可以向代理人干脆送达文书，但若代理人没有被当事人指定为代收人的，不得向代理人留置送达。5见证人可以是工
11、作人员民诉法第 86 条规定的见证人是基层组织或者所在单位的代表，村居领导及单位法定代表人自然是代表，其他人员如要见证可能就须要村居及单位的授权，操作起来协调的难度极大，所以法释20155 号第130 条其次款规定代表可以为工作人员，降低了见证人的身份要求。 6.同住成年家属的行为实力受送达人同住成年家属为无行为实力人、限制行为实力人，不得适用留置送达。7.基层组织不限于村居依据法释20155 号第 130 条其次款，最高院好像对基层组织同样持开放看法，如派出所、司法所等基层条线部门，甚至物业管理公司作者认为也应属于基层组织。另外，既然是起见证作用，那么公证部门的见证效力更强，当然也可作为见证
12、人。但在民诉法新增视为留置的状况下，邀请见证的留置方式适用的越来越少，探讨基层组织也无太大意义。5 电子送达在职权主义影响下，送达是特定部门的法定义务，能面对面送达就面对面送达，能通过技术手段送达就通过技术手段送达，不能通过技术手段送达的进行邮寄送达。电子送达有简便、即时到达、低成本的特性，适用频次不断扩大。天津市高院天津市高级人民法院关于推动案件繁简分流优化司法资源配置的实施看法(津高法发20175 号)甚至要求优先适用电子送达方式。由于电子送达适用范围有限，相较于法院对电子送达的热衷，对行政机关而言几乎无助于解决送达难。许多规范性文件如上海市城市管理行政执法程序规定（沪城管执201543
13、号）都解除了电子送达的适用。1. 送达地址确认书以传真或电邮形式送达的目前尚无有效的回执形式，当事人是否的确收悉不得而知，因此依据法释20155 号第 136 条，事先必需取得当事人对地址的确认证明。2. 须经受送达人同意民诉法第 87 条规定的很明确，电子送达须经受送达人同意，法释20155 号第 136 条进一步明确，应当在送达地址确认书中确认。由于电子送达是新的送达方式，部分农村地区人员可能并不熟识，因此只有当事人有实力且情愿接受可能的技术风险时才可采纳。但域外电子送达无需当事人同意，且送达文书范围不受限制。3. 等为等外等法释20155 号扩展了民诉法列举的电子送达方式，增加了移动通讯
14、的送达方式。最高人民法院关于进一步推动案件繁简分流优化司法资源配置的若干看法(法发201621 号)更是把微信明确为新的电子送达渠道。4. 适用范围有限判决书、裁定书和调解书不能适用电子送达。最高人民法院副院长沈德咏说明说，因为这三种裁判文书是对当事人权义的终局认定，而电子送达的只能是体现为复印件的传真和电子邮件的文书信息，其真实性和牢靠性不如干脆送达等传统方式，只有加盖印章的正式原件文本才能发生相应的效力。据此惩罚确定、复议确定等文书也不宜采纳电子送达方式。上文提到的北京市民政局行政执法文书送达方法对电子送达的规定突破了民诉法电子送达对适用范围的限制。5. 具有单方即时性不同于传统送达的生效
15、日期，由于电子送达难以精确界定当事人是否第一时间收悉，因此把信息发送日期视作送达日期，这是立法技术上的推定。不论当事人是否真正实际接收，因当事人自身缘由未实际接收的责任由当事人担当。但受送达人证明到达其特定系统的日期与对应系统显示发送日期不一样的，以受送达人证明到达其特定系统的日期为准。6 邮寄送达 邮寄送达法院专递、特快专递和双挂号三种形式，行政机关只能采纳后两种形式。在最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定（法释200413 号）施行后，许多法院由于人财物的限制，把专递邮寄送达作为主要的送达方式，这不符合选择送达方式的梯次依次。1. 只能通过中国邮政寄递依据邮政法第
16、55 条和邮政法实施细则第 4 条，邮政是行政机关公文的专营企业，快递企业不得寄递国家机关公文。假如行政机关公文选择快递公司邮寄很可能会导致不利后果，如（2016）鲁 02 行初 273 号判决书，就确认复议机关通过快递送达复议确定的行为违法。2.邮政机构将邮件送达至收件人单位收发室，属于邮政行业中的妥投。认定邮件投递延误，应分别依据法定时限原则、合理期盼时限原则依次进行衡量并做出推断。邮政法规定有关单位应当设置接收邮件的场所，有关单位在接收邮件后实施的送达行为已无法实际由邮政部门指示或限制，应当认定邮政部门投递至收件人单位指定收发人员，视为已经构成妥投。见段宝晋诉北京市西区邮电局五芳园支局邮
17、寄服务合同纠纷案。3.应附回证新民诉法虽然修改了原民诉说明第 85 条的规定，送达日期一律以回执注明日期为准，但不能因此解除送达回证的适用。另外，行政惩罚法第 40 条要求 7 日内将行政惩罚确定书送达当事人，留意邮寄时间应予扣除。4.法院专递的视为送达依据最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定（法释200413 号）第9 条，有六种情形为送达：受送达人在邮件回执上签名、盖章或者捺印的；受送达人是无民事行为实力或者限制民事行为实力的自然人，其法定代理人签收的；受送达人是法人或者其他组织，其法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室的工作人员签收的；受送
18、达人的诉讼代理人签收的；受送达人指定的代收人签收的；受送达人的同住成年家属签收的。5.法院专递送达日及送达地址的确定依据法释200413 号第 11 条，因受送达人确认的地址不精确、拒不供应送达地址、送达地址变更未刚好告知等缘由，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达日，除非受送达人能够证明无过错。依据法释200413 号第 5 条，受送达人拒绝供应自己的送达地址，经告知后仍不供应的，自然人以其户籍登记中的居处地或者常常居住地为送达地址，法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的居处地为送达地址。6.法院专递送达的签收人可以是工作人员依据法释200413 号第
19、9 条第三项，以专递方式送达的可以由办公室、收发室、值班室的工作人员签收，而干脆、留置针对的是办公室、收发室、值班室等负责收件的人，范围有所扩大。7 公告送达公告送达是指对当事人下落不明等状况，以张贴布告、登报等方式将诉讼文书的内容，公开告知受送达人送达方式，经过 60 日，即发生干脆送达的法律效力。1. 以穷尽其他手段为前提当今信息爆炸，信息发布渠道多样，行政机关信息公布渠道的受众范围较小，当事人很少会留意到公告内容，严峻影响送达效率，因此对公告送达应严格限制适用，只有下落不明或穷尽其他方式无法送达的才得适用。2. 留意公告的渠道与方式法释20155 号规定了两种公告方式，一是在法院的公告栏
20、和受送达人居处地张贴公告，二是在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。当然两种方式可以叠加适用，留意采纳第一种方式时，必需同时在公告栏和居处地张贴。但在吴高盛主编的行政惩罚法释义及好用指南等书籍和文章中许多人认为送达方式有四种，把居处地和公告栏张贴作为两种公告方式，个人认为是不妥当的。要留意的是行政机关在单位内部设置的触摸屏上公布的行政执法文书并非公告送达，详细判例见南宁市敬强房地产有限责任公司不服南宁市工商局工商行政惩罚案。3. 公告内容应当说明缘由及被公告文书的主要内容依据法释20155 号第 139 条，公告送达的缘由及被公告文书的主要内容应当在公告中说明，这是为了削减公告送达的随意性。南宁市
21、敬强房地产有限责任公司不服南宁市工商局工商行政惩罚二审案的法官认为，公告上没有载明详细明确的相对人，不认为已送达。4. 以张贴方式送达的应为无效行政行为这在违建查处状况中比较多见，执法机关干脆张贴文书于违建上，不是干脆送达，也难以推断是留置送达，更不是邮寄和公告送达，这样的送达方式不合法律规定。若无证据证明当事人确已收到文书，那就可判定达到重大且明显违法的程度，应属无效的行政行为。见人民司法案例俞飞与无锡市城市管理行政执法局惩罚纠纷上诉案。8 其他1. 恶意躲避送达当事人恶意躲避送达致使无法完成法律规定的有效送达，对于恶意躲避送达的当事人，即使送达程序与法律规定的有效送达不相符，但实际送达状况已足以使受送达人知悉相关诉讼信息的，应当认定法院的送达程序合法有效。详细判例见黄瑞福诉王亚周民间借贷案。2. 逾期送达行政惩罚确定超出 7 日送达的不足以否定惩罚确定的合法性，逾期与否对当事人的权益没有实质影响，也不影响其救济权利，因为复议诉讼期限的以其知晓行政行为的内容时起算。详细案例见葛惠平诉中国银行业监督管理委员会上海监管局行政惩罚案。3留意个体工商户的送达对象法释20155 号第 59 条变更了之前的规定，字号也可以成为当事人。依据该条规定，无字号的个体工商户，以营业执照上登记的经营者为当事人；有字号的个体工商户，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。