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1、 加快农村城镇化的有效路径关于新型农村社区建设的探索与思考 河南省十一届人大三次会议和政协十届三次会议日前圆满结束，在两会审议讨论期间有 14名代表提出：河南省应大力推行大村庄制。大村庄制，就是用村庄合并的方式实现农民聚集居住。在河南省平原地区，把几个相邻的村庄合并，建设 6 层左右的楼房，可节省大量土地。建设楼房的费用，可由农民分摊，但需要政府给予一定的补贴。建议每个农民每年补偿 500元，补贴 20 年。合村后，富余的土地由农业工人负责生产。新城镇的建设，使得原先没有市场价值的村落有了市场价值。人口聚集，会使得当地的市场价值放大，产生新的产业，餐饮、百货都会因此而兴起。聚集的程度高，投资者
2、才会去投资。这些就是聚集的好处。另外，关系民生的基础设施建设速度也会加快。现在农村很多都是设置简单的小诊所，如果人口聚集了，就可以建设较高标准的医院。近年来，全国各地不少地方按照中央实施统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化重大战略部署的历史机遇，积极进行新型农村住宅社区的探索、建设，不仅改善了农民居住环境，加快了新农村建设进程，而且有效提高了土地利用率。1 月 27 日，笔者随同河南省孟州市河阳街道和河阳国土所组织的部分村组干部、国土协管员到河南省新乡市两个县共五个农村社区参观学习，收获颇丰。现结合当前部分地区新型农村住宅社区建设的实际情况及存在问题，思考并整理后有如下建议：一是加强对农村
3、产业发展和农民建房规划的引导。适应农村发展新阶段的要求，需要引入工业化理念，在保护耕地、确保粮食安全基础上，通过政策措施的规划引导，推动城市生产要素向农村流动，发展壮大县域经济，促进农民通过转移就业实现持续增收。在新一轮农民建房热潮到来之际，如果农户仍在原址按传统习俗建房，十几年后还会再拆再建，不仅造成巨大的土地资源和资金浪费，而且难以从整体上改善农村的生产生活环境，留下历史遗憾。建议将农村二三产业发展纳入新型工业化体系规划，将农民建房纳入城镇体系规划，积极加以引导支持。二是加大对农村基础设施建设的支持力度。中国的农村缺少的不是新房，而是完善的基础设施，这也是提倡建设新型农村住宅社区的主要目的
4、。农村基础设施建设是一项巨大的支出，单靠地方政府难以承担。建议中央制定 510 年规划，由国家财政按每个社区人均 1500 元左右的投资标准给予支持，主要用于农村社区水、电、路、气等基础设施和学校、卫生院、文化设施、超市等公共服务设施建设。也可采取中央、地方分级负担的办法解决。三是进一步整合涉农资金。建议将涉农资金捆绑使用，按照“渠道不乱、各负其责、各计其功”的原则，不改变投资管理渠道，在发改委、财政、审计部门的监督下，按照建设项目总体规划，强化县级政府整合作用，集中投放，综合使用，避免基础设施和公共服务设施建设重复投资，提高资金利用整体效益。四是加大金融信贷等政策支持力度。目前农村资金流失严
5、重，农民贷款依然较难，门槛仍然过高，且农民的资产要素市场化程度低，难以变现，一定程度上制约了农村发展和新农村建设。建议中央金融部门出台有关金融政策，创新金融品种，督促各级金融机构加大对新型社区基础设施和农户建房的信贷支持。土地政策方面，在确保耕地占补平衡、质量不降的前提下，可允许试点实行 58 年土地增减挂钩政策。同时，鼓励地方根据各地财力对到社区建房的农户在财政、金融等方面给予扶持。五是试点带动，重点扶持，分步推进，建议各地根据实际，选择一些县、乡、村作为统筹城乡改革发展试点予以扶持。孟州市经过近几年的探索和实践，在建设新农村、推进城乡一体化方面积累了一些经验。如孟州市河阳国土所辖区，所辖
6、17 个行政村中，近年来由于人口自然增长等原因，户数最少的村有 150 余户，最多的村户数达到 1100 多户。加之沿袭的居住习惯，农民居住的多为单体独院式房屋，宅基占地小到一分，大到三、四分，有的甚至一户两宅。农村建房占地多，造成村庄规模越建越大，占地面积小则 200 多亩，多达 1000余亩。已经成为制约发展的“拦路虎”。原来并不金贵的土地如今成了“金疙瘩”、“抢手货”。如何做到既保证新农村建设发展用地，又保护耕地红线不动摇？河阳国土所在根据土地利用总体规划、集镇村庄发展规划方面，对农村利用不充分的建设用地进行综合整治，提高土地利用率，进一步缓解城乡建设用地供需矛盾。重点在规划新农村、用好
7、废弃地、建设高层房等方面进行了积极有效的探索。河阳辖区缑村耕地 2200 亩，1100 多户 4500 多口人，人均不足半亩地。用于发展工业和农业的土地越来越少。同时，由于村民分家单过而形成的“空心村”成方连片，占全村总面积的 20%。而近 200 户群众家的宅基用地少，住房条件差，居住环境急需改善。针对这种情况，缑村在河阳街道及国土所的帮助、指导下，确立了旧村改造，向“空心村”要发展空间的村镇规划思路。并将村内一处闲置多年、占地近 10 亩的旧厂房拆除，兴建集农民居住和商贸为一体的农民综合服务楼。经过一年的努力，一座高 6 层、设施齐全的高档农民公寓在缑村的“空心村”上拔地而起。该楼占地面积
8、 3950 平方米，而建筑却几乎翻了近三倍，达 9399 平方米。目前，这栋农民综合服务楼及其配套设施的二层车库、路面硬化等工程全部竣工并交付群众使用。据测算，缑村农民综合服务楼节约宅基用地23 亩，解决了 70 户共 300 余名村民的住房难题。为农村解决在新农村建设中面临的宅基用地难题，起到了积极的借鉴和示范带动作用。群众们都高兴地把这栋楼称为“农民公寓”。目前，该村正筹建农民公寓二期工程，春节后可望开工。村庄全部改建后，可腾出 800 亩土地。同时，河阳国土所帮助辖区上段村、梧桐村和北何村，依托所处城中村的地理位置及孟州市拉大城市框架，加快城市建设的契机，在做好“村庄变社区”规划、建设的
9、同时，积极向上级争取优惠政策，加快“空心村”治理步伐，向空间要发展。同时，河阳国土所还通过开展城乡建设土地“增减挂钩”的办法，整合城乡建设用地，优化用地布局，推进土地节约集约利用，破解了“空心村”治理难与发展受到用地 瓶颈 制约的难题，取得了较好成效。但是，应该看到，孟州市河阳国土所辖区缑村经济基础相对较好，发展相对较快，农村变社区建设也是刚刚起步。通过新乡市试点建设情况测算得知，每个新型农村住宅社区，基础设施和公共服务设施建设平均投入需要 953 万元（按每个社区 6000 人规模，人均 1600 元左右），新乡市 58 年重点区域启动 329 个新型社区需 31 亿元，如此巨大投资，对新乡这样一个欠发达的中部地区农业大市来讲，单靠地方财力和农民自身积累是很困难的。建议国家和各省、直辖市在政策、资金、项目等方面给具备条件的乡镇予以倾斜支持，以切实改善农业农村生产生活条件，促进农民持续增收，走出一条农村城镇化的有效途径，促进城乡同发展共繁荣