《强制性戒毒措施的实施现状及其改革_张泽涛.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《强制性戒毒措施的实施现状及其改革_张泽涛.docx（8页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、 DOI:10.16290/ki.1674-5205.2012.04.008 2012 年第 4 期 法律科学 ( 西北政法大学学报 ) 181 文章编号 : 1674 5205( 2012) 04-0181-( 008) 强制性戒毒措施的实施现状及其改革 张泽涛 1 ， 崔 凯 2 ( 1 中央民族大学法学 院 ， 北 京 100081; 2 厦门大学法学 院 ， 福 建 厦 门 361005) 摘 要 中华人民共和国禁毒 法 废除了传统的强制戒 毒和劳教戒 毒 ， 重新确立了由强制隔离戒 毒 、 社 区 戒毒和社区康复等三种新的戒毒措施构成的强制性戒毒体 系 。 该法近五年的 运作实践表
2、明 ， 这三种戒毒措施的实 施效果违背了立法者的初 衷 ，“宜粗不宜 细 ” 的立法模式所造成的弊端也逐渐开始显 现 。 我国应该明 确 “ 社区 为 主 、 隔离为 辅 ” 的强制性戒毒措施体 系 ， 同时对强制隔离戒毒和社区戒毒进行制度性完 善 。 关键词 戒毒措施 ; 强制隔离戒毒 ; 社区戒毒 ; 社区康复 Abstract: The three new methods， that is， compulsory isolation for drug rehabilitation， drug addiction in the communi- ty and recovery treatm
3、ent in the community have taken the place of the compulsory rehabilitation and reeducation through la- bor through Anti Drug Law of PRC However， there are some problems on the three kinds of new coercive measures in re- ality The community is behead of the isolation is the right way of drug rehabili
4、tation We also need to take some methods to improve the compulsory isolation for drug rehabilitation system and drug addiction in the community Key Words: measures for the cure of drug addiction; compulsory isolation for drug rehabilitation; drug addiction in the community; recovery treatment in the
5、 community 中图分类号 : DF613 文献标识码 : A 2007 年 12 月 29 日 ， 全国人民代表大会常务委 员会通过了 中华人民共和国禁毒法 ( 以下简称 禁 毒法 ， 2008 年 6 月 1 日正式实施 ) 。 禁毒法 是我 国第一部系统规范禁毒工作的法律 ， 以此为标杆 ， 国 内规范禁毒工作的主要法律法规相继进行了更新 。 禁毒 法 第四章中依次规定了社区戒 毒 、 强制隔 离 戒 毒和社区 康复三种强制性戒毒措 施 ( 2011 年国 务 院 颁布 的 禁 毒条 例 对此进行了细 化 ) 。 在 禁 毒 法 颁 布 之 前 ， 规 范 我国戒毒措施的立法尚欠科
6、 学 化 、 规范化和体 系 化 ， 各种规定散见于国务院行政法 规及公安 部 、 司法部等部委的部门规 章 。 我国虽然 没 有对吸毒行为规定为犯 罪 ， 但是立法上对其设定了严 厉的强制性戒毒 措 施 ， 即通过强制戒 毒 、 劳教戒毒 两 种方式对吸毒成瘾 者 ， 特别是情况比较严重的吸毒成 瘾者进行强制性戒 毒 。 按 照 中国的禁 毒 白皮书 中 所指出的 就 是 : “在中 国 ， 强制戒毒和劳教戒毒是最 收稿日期 : 2012 04 10 作者简介 : 张泽涛 ( 1969) ， 男 ， 湖北嘉鱼人 ， 法学博士 ， 中央 民族大学法学院教授 ， 博士研究生导师 。 崔凯 ( 1
7、981) ， 男 ， 江苏连云港人 ， 厦门大学博士研 究生 ， 湖北经济学院讲师 。 主要的戒毒方 法 ， 强制戒毒所和劳教戒毒所是教育挽 救 吸 毒人员的特殊学 校 。 ” 1 可以 说 ， 长期以 来 ， 剥 夺 吸毒成瘾者人身 自由 的戒毒措施在我国有着非常重 要的历史地 位 。 不 过 ， 由于强制戒毒和劳教戒毒是完 全剥夺戒毒人员 的人身自 由 ， 因 此 ， 在人权保障呼声 日益高涨的当 今 ， 其合理性逐渐受到质 疑 。 也正是 基 于上述 原 因 ， 禁毒 法 明文废止了施行 多年的强 制 戒毒和劳教戒 毒 ， 代之以社区戒 毒 、 强制隔离戒毒和 社区康复这三种强制性戒毒措
8、 施 。 在 禁 毒 法 新 确立的三种强制性戒毒措施 中 ， 强制隔离戒毒的人身强制性很 大 ， 是对戒毒人员人身 自由的剥 夺 ， 而 社 区戒毒和社区康复强制性稍 小 ， 是 对戒毒 人 员 人身自由的限 制 。 无论是强制隔离戒 毒还是 社 区戒 毒 ( 康 复 ) ， 对我国来说都 是全新的 戒 毒方 式 ， 特别是社区戒 毒 ( 康 复 ) ， 基本上是借鉴国外 经验的 产 物 。 在 禁毒 法 草 案审议过程 中 ， 全国 人 大法工委 明确指 出 : “从整合戒毒资 源 、 提高戒毒 效 果考 虑 ， 应对现行的隔离戒毒和劳教戒毒体制进行改 革 。 但 是 ， 这项 改 革还需
9、要进一步总结实践经 验 ， 确 从目前操作来看 ， 社 区戒毒和社区康复除了管理对象不同 外 ，在管理主体 、 管理方式 、 管理效果等诸多方面没有区别 ， 所以本文 除特别需要外 ， 一并加以论述 。 182 强制性戒毒措施的实施现状及其改革 定具体 方 案 ， 有步骤地推 行 。 ” 2 30 在这 种 “ 宜粗不 宜 细 ” 的立法思想指导 下 ， 禁毒 法 在制度设计 上比 较 简 略 ， 对于一 些具体问题缺乏可操作 性 。 迄今为 止 ， 禁毒法 施行已经近五年了 ， 各地的强制性戒毒实 践在摸索中陆续开展 。 从实施效果上来看 ， 强制隔离 戒毒 、 社区戒毒和社区康复这三种新的
10、戒毒措施违背 了立法者的初衷 。 具体而言 ， 强制隔离戒毒只是对传 统的劳动教养和强制戒毒这两种方式的简单承继 ， 并 没有实质性突破 ; 社区戒毒 、 社区康复远未发挥预期 功能 。 虽然 戒毒法 新确立的三种戒毒措施在实施 中出现了系列问题 ， 但是由于该法的实施时间较短 ， 实证调查存在诸多不便 ， 因此 ， 学界对这些问题还缺 乏全面的了解 ， 深入研究完善我国强制性戒毒措施的 学术文章更是鲜见 。 基于上述原因 ， 笔者在实证调研 的基础上 ， 对 禁毒法 中所规定的三类强制性戒毒 措施的适用情况进行评析 ， 然后提出完善我国强制性 戒毒措施体系的改革建议 ， 以期引起法学界对新的
11、强 制性戒毒措施实施效果及其存在问题的关注 ， 同时也 为进一步完善我国的戒毒措施体系提供立法参考 。 一 、 强制隔离戒毒 承继有余 ， 突破不足 ， 缺乏 前瞻性 禁毒 法 之所以 通 过强制隔离戒毒以取代强制 戒毒和劳 动 教养戒 毒 ， 是因 为 “ 根据实践经 验 ， 为 了 整合戒毒资 源 ， 也 是提高戒毒的效 果 ， 把过去的强 制 戒毒和劳动教养 戒毒 这两种措施合并为一种强制隔 离 戒毒措 施 ”。 3 由此可 知 ， 从立法者的最初意愿来 看 ， 禁毒 法 中确立强制隔离戒毒与传 统的强制 戒 毒以及劳动教 养戒毒应当有很大不 同 。 但 是 ， 禁 毒 法 运作五年的
12、实践表 明 ， 强制隔离戒毒和以 前的 强 制 戒毒和劳动 教养并无明显区 别 。 社会各界早已就 有强制隔离戒毒 本身 是不是一种新的强制性戒毒措 施的争 议 ， 有的主流媒体在报道中直言不讳地表达了 “ 立法突破还是文字 游 戏 ” 的 质 疑 。 4 笔者认 为 ， 从 目 前的戒毒实践来 看 ， 强制隔离戒毒制度是对以往两种 强制性戒毒措施的简单复 制 ， 并没有实质性突 破 。 这 样一 来 ， 强制戒毒和劳动教养戒毒所存在的种种弊端 直接转嫁到强制隔离戒毒中 来 ， 立法者的初衷也就无 从实 现 。 分述如 下 : ( 一 ) 戒毒措施执行主体没有实质性变更 禁毒 法 通过设 立
13、强制隔离戒毒所来取代以前 公安机关的强制 戒毒 所和司法行政部门的劳动教养 戒毒单 位 为戒毒劳动教养所和劳动教养管理所 戒毒 大 ( 中 ) 队 。 对 此 ， 禁毒 法 第 41 条规 定 : “对 被 决定予以强制隔离戒毒的人 员 ， 由作出决定的公安机 关送强制隔离戒毒所执 行 。 强制隔离戒毒所的设 置 、 管理 体 制和经费保 障 ， 由国务院规 定 。 ”2011 年 6 月 国务院颁布 的 禁毒条 例 中虽然没有对强制隔离戒 毒所的设 置 、 管理体制以及经费保障作出进一步的规 定 ， 但为了克服强制戒毒所和劳动教养所在强制戒毒 时所可能 产生的弊 端 ， 无疑 是 禁毒 法
14、设置强制 隔 离戒毒 所 的本 意 。 不 过 ， 戒毒 法 实施五年来的实 践表 明 ， 强制戒 毒 的执行主体并没有实质性的变 化 。 强制隔离戒毒所 只是 对原有的强制戒毒所和劳动教 养戒毒单位的简单继 承 。 首先 ， 虽然对公安机关强制戒毒所进行了调整 ， 但在大多情况下只是改变了称谓 ， 依然还是由其承担 一部分强制隔离戒毒的职能 。 有的地区对强制戒毒 所的资源进行整合 ， 例如云南省将州 ( 市 ) 、 县 70 所 整合到 29 所 。 有的地区公安机关强制戒毒所被保 留 ， 直接更名转变为现有的公安机关强制隔离戒毒 所 ， 如 “ 金华市强制戒毒所更名为金华市强制隔离戒 毒
15、所 。 今年( 2008 年 ) 6 月 1 日正式实施的 中华人 民共和国禁毒法 规定 ， 对吸毒成瘾人员可以通过社 区戒毒或强制隔离戒毒的戒毒措施来戒除毒瘾 ， 现行 的强制戒毒措施改为强制隔离戒毒措施 。 根据省政 府和公安部有关文件精神 ， 金华市强制戒毒所予以更 名 ”。 5 在 禁 毒 法 颁 布之 前 ， 公安机关的强制戒毒所 是中国强制性戒毒的最主要场所之 一 。 但长期以 来 ， 公 安机关强制 戒毒所的管理一直相对比较混 乱 。 对 此 ， 媒体也曾报道了大量吸毒人员在戒毒所被殴打致 残甚至致死的案 例 。 例 如 ， 2007 年 ， 广西上思县吸毒 人员陈国岸在该县公安
16、局强制戒毒所戒毒时逃 跑 ， 抓 回 后 ， 所长零赞 模 、 副所长贺宏春一共给陈国岸戴上 了五副脚 镣 ， 并 授 意 、 指使其他人将陈国岸活活殴打 致 死 。 法医尸检 时 ， 发现陈国岸双脚伤痕累 累 ， 皮 开 肉 绽 ， 惨不忍 睹 。 6 这 并非个别现 象 ， 根据媒体报 道 ， 海 口 、 佛 山 、 深圳 和乐山等地都出现过类似的案 件 。 这 种 状况也得到了地方检察机关 办 案 人 员 的 证 实 。 7 其 次 ， 司法行政部门新成立的强制隔离戒毒 所 ， 基 本上都是在原有劳动 教养戒毒单位基础 上 “ 挂 牌 ” 成 立 ， 即 “ 两块牌 子 ， 一套人 马
17、。 ” 禁毒 法 颁布之 后 ， 从司法部劳教局 到各 地接受强制隔离戒毒任务的劳 教 所 ， 都陆续加挂了强制隔离戒毒局或者是强制隔离 戒毒所的牌 子 。 同 时 ， 有的司法行政机关的强制隔离 戒毒所还承担了 一些 原来由公安机关负责的强制戒 毒任 务 。 如浙江 省 “ 对丽 水 、 衢 州 、 舟 山 、 湖 州 、 平 阳 、 永 嘉 等 6 个公安机关强制戒毒所进行压缩或停 办 ， 从 2012 年第 4 期 法律科学 ( 西北政法大学学报 ) 183 ( 2009 年 ) 7 月 1 日 起 ， 上述戒毒所不再接受新的戒 毒人 员 ， 改由相应的司法机关强制隔离戒毒所直接接 收
18、”。 8 与公安机关的强制戒毒所相似 ， 司法行政部门的 劳动教养戒毒单位在 禁毒法 颁布之前也是我国最 主要戒毒场所之一 。 劳动教养制度存在的主要法律 依据是 1982 年国务院转发公安部制定的 劳动教养 试行办法 ， 这一颇具中国特色的制度在维护社会治 安秩序方面发挥了非常重要的作用 。 不过 ， 对被劳动 教养者而言 ， 劳动教养制度是严重剥夺其人身自由的 一种措施 ， 其强制程度和刑罚中的有期徒刑没有本质 区别 。 同时 ， 法定期限较长 ， 时间最长可以是 3 年 ， 在 执行过程中 ， 特殊情况下还可以延长 1 年 。 此外 ， 劳 动教养制度一直是由公安机关单方作出决定 ， 被
19、劳动 教养者根本无法通过正当程序来予以救济 。 因此 ， 长 期以来 ， 学界对于劳动教养制度的合法性和合理性一 直颇多非议 。 鉴于此 ， 我国立法者也在逐渐压缩劳动 教养制度的适用范围 ， 例如 1996 年颁布的 中华人民 共和国行政处罚法 、 2005 年制定的 中华人民共和 国治安管理处罚法 都没有提及劳动教养制度 。 而 禁毒 法 的立法者更是坦 承 : “在 ( 禁毒 法 ) 立 法 过 程 中 ， 没有人提出 要 把 劳 动 教 养 列 入 在 内 ， ( 因 为 ) 劳动教养都快废除 了 。 ” 4 无论是公安 机 关还是司法行政机关的强制隔离 戒毒 所 ， 基本上 都 不是
20、新设产 生 ， 而是对原有戒毒单 位的继 承 。 对很多管教民警来 说 ， 戒毒管理体制上的 变革只是行文称呼的变 化 ， 对执法工作没有太大的影 响 。 例 如 ， 有记 者 采访了江 苏 、 广东等六省市的基层 民 警 ， 他们认 为 ， 强 制隔离戒毒和以往的劳动教养相 比 ， 是 “ 换 汤不换 药 ”。 4 笔者在调研 时也发 现 ， 很 多 负责强制隔离戒 毒的 干警基本上没有将强制隔离戒 毒和以前的戒毒方式加以区分的意 识 ， 例如某地强 制 隔离戒毒所至今 仍然 没有将强制隔离戒毒人员与因 寻衅滋 事 、 盗窃 等 被劳教人员分区域管 理 ， 而是将 他 们混 编 ， 共同 生
21、 活 ， 共同劳 动 。 当笔者询问为何不分 开进行管理 时 ， 管教干部的回答是以往劳教戒毒时就 是不加区 别 、 混同管 理 ， 现在自然也没有区分的必 要 。 综上所述 ， 可以看出 ， 尽管从 禁毒法 的立法意 图来看 ， 强制隔离戒毒应当和以前的强制性戒毒存在 本质差异 ， 在具体的执行过程中 ， 由于执行机关的人 员配置 、 管理场所和设施装备等较以前的强制性戒毒 措施相比并没有实质变化 ， 同时强制戒毒和劳教戒毒 的工作思路又不可避免地延续下来 ， 这使得强制隔离 戒毒制度在执行中和以往的戒毒措施没有太大的区 别 ， 禁毒法 的立法理念难以得到有效落实 。 ( 二 ) 戒毒措施执
22、行内容没有实质性的变化 有的同志认为 ， 强制隔离戒毒与劳教戒毒存在着 法律依据不 同 、 强制程度不 同 、 教育内容不 同 、 治疗 过 程不同 和 关爱程度不同等五项 重要区 别 。 9 这些 确 实是我 国 禁毒 法 所希望 达到的立法效 果 。 但 是 ， 由于相关立法中 缺乏配套机 制 ， 因 此 ， 强制隔离戒 毒 措施的执行内容 与以 前的两类戒毒措施并没有本质 差 异 。 分述如 下 : 首 先 ， 戒毒措施的执行手段和以往没有区 别 。 虽 然 禁毒 法 、 禁毒条 例 等法律法规没有直 接规 定 强 制隔离戒毒 的具体执行内 容 。 但是我们通过分析 国家对强制隔离戒毒所
23、任务的设 定 ， 不难得出强制隔 离戒毒执 行 的主要手段 是 “ 戒毒治 疗 、 心理治 疗 、 身 体康复训练和卫 生 、 道 德 、 法制教 育 ， 开展职业技能培 训 ”。 对 此 ， 禁 毒条 例 第 29 条明确规 定 : “强制 隔 离戒毒场所应当配备设施设备及必要的管理人 员 ， 依 法为强制隔离戒毒人员提供科学规范的戒毒治 疗 、 心 理 治 疗 、 身体康 复训练和卫 生 、 道 德 、 法制教 育 ， 开 展 职业技能培 训 。 ”同 时 ， 2011 年 9 月 19 日通过 的 公 安机关强 制 隔 离戒毒所管理办 法 第 2 条也有类 似 规 定 : “强制隔离 戒
24、毒所是公安机关依法通过 行政 强 制措施为戒毒人员提供科学规范的戒毒治 疗 、 心理 治 疗 、 身体康复训 练和卫 生 、 道 德 、 法制教 育 ， 开展职 业 技能培训的场 所 。 ” 在 禁 毒 法 颁 布之 前 ， 强制戒毒和劳动教养戒 毒的主要 执 行手段大致也是如 此 。 譬 如 ， 1995 年 国 务 院颁布 的 强制戒毒办 法 第 13 条规 定 : “强制 戒 毒所对 戒 毒人员进行药物治 疗 、 心理治疗和法制教 育 、 道 德 教 育 外 ， 可 以组 织戒毒人员参加适度的 劳 动 。 ”2003 年司法部颁布 的 劳动教养戒毒工作规 定 第 8 条也明文 指 出 :
25、 “ 进行 道 德 、 法 制 、 文化教 育 和职业技能培 训 ， 组织开展文体活动和参加习艺性劳 动 ”新老法 条 比 较 ， 可以很明 显看 出 ， 戒毒治 疗 、 文化教 育 、 技能教育等都是我国新旧强制性戒毒措施 的 主要实施手 段 。 新的强制隔离戒毒制度在戒毒措 施的执行手段上没有特别的创新之 处 。 其次 ， 戒毒措施执行时间的规定和以往没有本质 差异 。 法定期限在强制性戒毒措施的立法中居于核 心地位 。 对此 ， 禁毒法 规定 ， 一般情况下 ， 强制隔 离戒毒的期限为两年 。 执行一年后 ， 经诊断评估符合 条件的 ， 可以提前解除 ; 需要延长戒毒期限的 ， 最多可
26、以延长一年 。 也就是说 ， 强制隔离戒毒的实际执行期 限一般在 1 年至 3 年之间 。 这个期限和之前劳动教 养戒毒 1 年至 3 年 ， 特殊情况可延长 1 年的期限规定 没有质的差异 。 以往学者对劳动教养戒毒期限过长 184 强制性戒毒措施的实施现状及其改革 的质疑几乎可以照搬到强制隔离戒毒中来 。 此外 ，适用于公安机关强制戒毒的原 强制戒毒 办 法 第 6 条规 定 ， 强制戒毒期限 为 3 个月 至 6 个 月 ， 如 果延 长 ， 最长 不 过 12 个 月 。 而 2011 年颁布 的 戒 毒条 例 第 27 条规 定 : “被强制隔离戒毒的人员在公 安机关的强制隔 离 戒
27、毒场所执行强制隔离戒 毒 3 个 月 至 6 个月 后 ， 转至司法行政部门的强制隔离戒 毒 场 所继续执行 强 制隔离戒 毒 。 但在公安机关的强 制隔离戒毒场所 执行 强制隔离戒毒的时间不得超过 12 个 月 。 ” 戒毒条 例 中 3 至 6 个 月 ， 最长不超 过 12 个月的时间规 定 ， 明显是对公安机关以往强制戒毒时 间的简单继 承 ， 这 种时间安排上的高度巧 合 ， 很容 易 让人产 生 “ 由公 安机关执行的强制隔离戒毒就是以 往的强制戒 毒 ” 的看 法 。 总而言 之 ， 虽 然 禁毒 法 增设了强制隔离戒毒 这一全新的戒毒 措 施 ， 但 是 ， 由于立法在一些具体
28、的 操作条款上并没有细 化 ， 因 此 ， 从 禁毒 法 实施五 年 来 的实践来 看 ， 在执行主 体 、 执行方 式 、 执行内 容 、 法 定期限等 关键问题 上 ， 强制隔离戒毒 与 戒毒 法 颁 布 之前的强制 性戒毒措施基本上没有本质区 别 。 从 这一意义上 讲 ， 强制隔离戒毒并不是一种新创的戒毒 措 施 ， 而更多是对以前戒毒措施的一种简单复 制 。 需 要特别指出的 是 ， 我国建设社会主义法治国家的步伐 在不断加 快 ， 各项立法工作正在朝着民主和人道化的 方 向 发 展 ， 2010 年 3 月 9 日 ， “全国人大常委会 委 员 长吴邦国作全国人大常委会工作报告时表
29、 示 ， 我国 今 年将抓 紧制 定 违法行为教育矫治 法 等 一批新 法 律 ”。 10 在劳教 制度即将重大变革的大 背景 下 ， 立 法 刚刚确立的强制 隔离 戒毒却依然传承了劳动教养制 度的衣 钵 ， 这从一个侧面反映了关于禁毒的立法思路 过于保 守 ， 前瞻性不 足 ， 并由此使 得 禁毒 法 、 戒 毒 条 例 等 相 关法 律法规在短期内面临不得不进行重 大修订的窘 境 。 二 、 社区戒毒 基础薄弱 ， 难以承担职能 从禁毒法律 法 规对社区戒毒和社区康复的规定 来 看 ， 立法者试图将社区定位成我国戒毒首要的和主 要 的阵 地 。 以社区戒毒 为 例 ， 禁毒法 第 33 条
30、和 第 38 条分别规 定 : “对吸毒成瘾人 员 ， 公安机关可以责 令其接受社区戒 毒 ， 同时通知吸毒人员户籍所在地或 者现居住地的城市街道办事 处 、 乡镇人民政 府 。 社 区 戒毒的 期 限为三 年 。 ”“吸毒成 瘾人员有下列情形之 一 的 ， 由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒 毒的决 定 : ( 一 ) 拒绝接受社区戒毒 的 ; ( 二 ) 在社区 戒 毒期间吸 食 、 注射毒品 的 ; ( 三 ) 严重违反社区戒毒协 议 的 ; ( 四 ) 经社区戒 毒 、 强制 隔离戒毒后再次吸 食 、 注射毒品 的 。 ”由此可以看 出 ， 从 禁毒 法 的立法 本 意来 看 ，
31、 社区戒 毒 应该成为强制性戒毒措施的首 选 ， 强 制隔离戒毒 则处于一种补充地 位 。 但从这五年 的 戒毒实 践 来 看 ， 虽然立法上赋予了社区戒 毒 ( 康 复 ) 重要的法律地 位 ， 但由于我国社区工作基础薄 弱 ， 当 前社区戒 毒 ( 康 复 ) 工作存在着诸多阻 碍 ， 难以实 现 立法的预设效 果 。 分述如 下 : ( 一 ) 社区戒毒 ( 康复 ) 理念尚未得到广泛认同 国外社区戒毒 ( 康复 ) 的理论成果比较丰硕 ， 实 践经验也比较丰富 ， 我国现有的法律法规也较为详细 地规定了社区戒毒 ( 康复 ) 工作内容 。 但社区戒毒 ( 康复 ) 在我国毕竟是一个全新
32、的事物 ， 目前还没有 得到社会公众的广泛认同 ， 相关工作开展缺乏有力的 群众支持 。 例如 ， 武汉某居委会想在小区内的空地上 修建办公场所 ， 仅仅因为有谣传说要建立社区戒毒 ( 康复 ) 工作站 ， 就遭到了小区居民的一致强烈反对 ， 以至于建筑计划三次搁浅 。 其实 ， 据居委会主任称 ， “ 居民所提到的社区戒 毒 ( 康 复 ) 工作 站 ， 那只 是按 上 面要求 挂 在社区的一个牌 子 ”， 因为他们 社 区 “ 到 目 前 为止还没有出现一名吸毒和戒毒人 员 ”。 11 造成 上 述窘境的主要原因是基于两个方 面 : 一 方 面 ， 社区工作开展时间 短 ， 制度本身还不完
33、 善 。 “新世纪以 来 ， 我国的社会工作理论 得到了较 大 发 展 ， 社会工作 实 务方面也积累了一定的经 验 ， 但 整 体来 看 ， 中国社会工作本土化的理论研究以及价值理 念 、 知识体 系 、 实 务 模式的研究还处于相当薄弱的阶 段 。 ” 12 就社区 工 作这一大的领 域而 言 ， 相关立法 工 作的全面启动较 晚 ， 有关社区工作最早的全国性文件 是 2000 年颁布 的 民政部关于 在全国推进城市社区 建设的意 见 。 虽 然从那时 起 ， 社区工作 逐渐取得 了 一些成 绩 ， 但我 们 也要清醒地认识 到 ， 社区工作毕 竟 是一个全面和复杂的系统工 程 ， 短短十
34、余年时间是很 难建立起类似于西方成熟的社区工作体系 的 。 另 外 ， 对于社 区 戒 毒 ( 康 复 ) ， 立法上对于诸多 细节性的 操 作规程都 没有规 定 ， 这更增加了社区戒 毒 ( 康 复 ) 工 作的难 度 。 同 时 ， 在一些欠发达地区和广大农村地 区 ， 以前基本上 没 有开展社区工作的经 验 ， 这一定 程 度上使得短期内 难以 在上述地区建立健全的社区工 作体 系 。 另一方面 ， 戒毒措施的适用观念短时间内难以转 变 。 虽然社区戒毒 ( 康复 ) 是一种全新的强制性戒毒 措施 ， 与当今世界其他国家和地区所普遍推行的 “ 重 治疗 、 轻惩罚 ” 的戒毒理念保持了高
35、度一致 ， 但却与 我国长达几十年的强制戒毒和劳动教养戒毒树立的 2012 年第 4 期 法律科学 ( 西北政法大学学报 ) 185 戒 毒理念存在较大差 异 。 社区戒 毒 ( 康 复 ) 是一个 舶 来 品 。 “自 清末以 来 ， 中国法律制度的变 迁 ， 大多 数 都 是 变法 ， 一种强制性的 制度变 迁 。 这样的法 律 制定颁布 后 ， 由于与中国人的习惯背离较大或没有系 统的习惯管理 的 辅 助 ， 不易甚至根本不为人所接 受 ， 不 能成为他们的行动规 范 。 ” 13 13 从这一意义上 而 言 ， 社区戒 毒 ( 康 复 ) 虽然符合先进的戒毒 理论要 求 ， 但 因 为
36、 “ 与 中国人的习惯背离较 大 ”， 所以 要为人们 所 接 受 ， 还需要进行较长时间的宣传和教育工 作 。 总而言之 ， 社会公众对社区戒毒 ( 康复 ) 认同感 是这一戒毒措施能否得到落实的关键环节 ， 如果得不 到社区公众的支持 ， 社区戒毒 ( 康复 ) 将失去其制度 存在的意义 。 而在我国 ， 社会似乎还没有做好接受社 区戒毒 ( 康复 ) 这类崭新的强制性戒毒措施的心理准 备 ， 公众对戒毒工作的支持力度还很不到位 ， 这是推 行社区戒毒 ( 康复 ) 必须首先面对的问题 。 ( 二 ) 社区戒毒工作缺乏人员装备等物质条件 作为一种新型的强制性戒毒措施 ， 社区戒毒 ( 康
37、复 ) 必须有配套的人员 、 场所和经费保障 。 但是 ， 目 前社区工作在人员配置 、 物质保障等方面都存在着诸 多困难 。 上述困难某种程度上使得我国社区戒毒 ( 康复 ) 的预期功能难以得到有效发挥 。 具体体现在 以下两个方面 : 第 一 ， 工作 人员专业素质 低 ， 工作待 遇较 差 。 社 区戒毒和社区康 复工 作的具体执行人员主要为戒毒 社 工 。 但 是 ， 目前担负社区戒毒和社区康复的工作人 员 ， “普遍缺乏 专 业意识与专业知 识 ， 工 作理念落 后 ， 工作随意性 大 ， 难以提供专业化服 务 。 加 之 ， 社工 身 份难以落 实 ， 待 遇保障较 低 ， 难以安
38、心工 作 ， 流动 性 大 ”。 14 笔者在实证调研过程中了解到 ， 目前在全国大多 社区戒毒 ( 康复 ) 中心 ， 担负戒毒任务的社区员工分 为两类 : 专职社工和兼职社工 。 专职社工绝大多数是 普通的社会聘用人员 ， 虽然有工作热情 ， 但是能力较 差 ; 兼职社工一般都是各机关单位抽调人员 ， 素质较 高 ， 能力强 ， 但是由于难以脱离本职工作 ， 在戒毒方面 能够投入的时间精力都很有限 。 这就使得社区戒毒 工作主要依靠专职社工去开展 ， 但是戒毒社工这一特 殊岗位的要求很高 ， 收入却很低 ， 很难激发专职社工 是大专生 1500 元左右 ， 本科生 2000 元左右 。 年
39、轻人 感到 “ 没奔头 ” 。 这种情况至今仍然没有本质的改 变 。 例如 ， 在海口市 ， 2011 年 10 月 30 日截止报名的 海口市美兰区社区戒毒 ( 康复 ) 专职人员的工资待遇 仅有 1200 元 ， 编制 、 晋升等问题一如既往地没有提 及 。 第 二 ， 社区戒 毒 ( 康 复 ) 工作严重缺乏经费保 障 。 社区戒毒工作的开展离不开经费的支 持 ， 而且与其 他 的社区工 作 ( 如社区矫 正 ) 相 比 ， 社区戒 毒 ( 康 复 ) 工 作的难度和复杂性对经费的要求更 高 。 在西方国 家 ， 医疗保障体系高度完 备 ， 他们戒毒工作的开展几乎不 存 在 经费方面的
40、障 碍 。 例 如 ， 英国国民医疗系 统 NHS( 北爱尔兰 称 之 为 NSC) 是典型 的公民公费医疗 的代 表 ， 英国国 民 可以轻松享受免费的福利医 疗 ， 甚 至连外国人在 满 足英国合法居 住 12 个月等条件 后 ， 都可以享受他们的 福利 医 疗 。 15 437 460 由于早 在 1964 年英国毒品法案等法律 中 ， 就已经将海洛因等毒品滥 用者纳入到医疗救治体系之 中 。 因 此 ， 英国的吸毒 者 治疗不存在经费上的问 题 。 同 时 ， 西方社区概念非常 成 熟 ， 社区是人 们 生活的基本载 体 ， 人们对社区有着 高度的认同 感 ， 除 了官方的资金支 持
41、， 社区戒毒工 作 还能获得相当数量的地方捐 款 ， 这其实也是很多从事 戒毒的志愿者组织能够长期开展工作的重要原 因 。 与西方成熟的社会捐赠制度相 比 ， 我国的社会 捐 赠缺乏规范化和制度 化 ， 民间捐款和红十字会等慈善 机构所募集的资金数量极为有 限 ， 其中这有限的资金 中 流向社区戒 毒 ( 康 复 ) 中心的更为微不足 道 ， 因 此 ， 当 前社区戒毒 基本上只能依靠政府拨 款 。 但政府 层 面的资金投入与 社区 禁毒工作的实际需要有着巨大 的资金缺 口 。 以武汉市为 例 ， 2009 年 ， 武 汉市第 十 二届 人大常委会第 十二次会议审议意 见 中 指 出 : “
42、我市虽已将禁 毒经费列入市级财政预 算 ， 但 每年 仅 有 100 万元 ， 只能勉强维持市禁毒办的 运 转 ， 经 费 缺 口很大 ， 远不能满足禁毒工作需 要 。 ”2009 年 之 后 ， 武汉市在社 区 戒毒方面加大了投 入 ， 但经费问 题 仍然远 未 解决 。 “截止 到 2011 年 ， 武汉市每年落实 300 万 用 于社区戒毒康复工 作 ， 各区 按 照 1 1 进 行 自强服务社此处相关数据参见宋宁华 : 禁毒社工为何每年 的工作积极性 ， 并因此而直接影响戒毒工作的质量 。 例如 ， 2003 年上海市自强社会服务总社成立 ， 成为全 流失 5% ， 载 新民晚报 ，
43、2008 年 6 月 29 日 A5 版 ， 亦可见自强服务 社网站相关报道 。 参见海口市政府信息公开平台公布的 美兰区公开招聘社区 国首家专门从事禁毒工作的民间组织 。 如今 ， 这个领 域的社工达到 460 人 。 但到 2008 年为止 ， 每年社工 的离职率始终都在 5% 到 8% 之间 。 对象情况复杂 、 前途不明 、 工作难度大 ， 与此相对应 ， 在报酬上 ， 基本 戒毒 ( 康复 ) 专职人员工作方案 ， 访问时间 : 2012 年 1 月 2 日 。 例 如 ， Release 作为一个成立 于 1967 年的立志于戒毒 、 戒毒 法 律 帮助和戒毒政策建议 的民间组 织
44、 ， 通过接受捐 款 、 义卖等方式来维 持几十年的 运 作 。 其网站 为 http: / / www release org uk / about / history of release。 186 强制性戒毒措施的实施现状及其改革 配 套 。 与 此相对 应 ， 全市排查录 入 吸毒人 员 38159 人 ， 全市 有 3476 名吸食传统毒品人员纳入了社 区 戒 毒 ， 2302 名 吸食 新型毒品人员依法纳入社区康 复 。 戒 毒方面配备专职社 工 163 人 、 兼职 社 工 1285 人 ， 实 现城区 每 条街 道 、 远城区城 关街道至 少 1 名专职 社 工 。 ” 16
45、两组数 据 相对 比 ， 即便是政府投入 的 600 万 经费完全到 位 ， 相对于全市近六千名戒毒人员日常支 出 、 1400 多名社工的工资 费用及其他相关开 销 ， 这 区 区 600 万元根 本 无从满足武汉市各区戒毒工作的需 要 。 三 、 强制性戒毒措施的改革进路 禁毒法 构建的新型戒毒矫治体系反映了我国 禁毒立法的理念实现了从惩罚到矫治的转变 。 但理 念需要配套的制度予以贯彻落实 。 禁毒法 中所确 立的三类强制性戒毒措施既与人权保障的时代主题 保持了高度一致 ， 也是与戒毒工作本身的复杂性相吻 合的 。 但从 禁毒法 近五年的运作实践来看 ， 上述 三类强制性戒毒措施的实施效
46、果背离了立法者的初 衷 。 为了充分发挥 戒毒法 确立的三类强制性戒毒 措施的预期功能 ， 必须实现从观念到制度上的更新 ， 以形成具有中国特色的强制性戒毒体系 。 具体体现 在以下三个方面 : ( 一 ) 明确树立 “ 社区为主 ， 隔离为辅 ” 的强制性 戒毒思路 传统 上 ， 我国将阿 片 、 海洛 因 、 大麻等物统称 为 “ 毒 品 ”， 将 大量不当吸食麻醉药品和精 神药品的 行 为称 为 “ 吸 毒 ”， 而上述行为在国外则被 称为药物 滥 用 ( drug abuse) 。 从 称谓上的差异就可以看 出 ， 我 国 对毒品 和 吸毒行为的排斥在 观念上已经根深蒂 固 。 长期以 来 ， 我国已经习惯了将对戒毒人员进行人身高 度强制作为主要戒毒方 式 ， 很多基层干部群众对吸毒 人员谈虎色 变 ， 脑海中已经形成了不劳教就不足以达 到惩罚目 的 、 不 监 禁就不足以维护社区稳 定 、 不强 戒 就不足以彻底戒除的错误观 念 。 为了真正实现 “ 从惩罚到矫治 ” 的戒毒理念的转