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1、 附件：关于进一步完善和发展乡村卫生服务 一体化管理的意见（征求意见稿）为贯彻落实省委、省政府关于深化医药卫生体制改革的决策部署，加快农村卫生改革步伐，巩固乡村卫生服务一体化管理取得的成果，增强农村三级医疗卫生服务网络的整体功能，保证农村居民获得均等化的公共卫生服务和安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务，根据卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见（卫办农卫发?2010?48 号）精神，结合我省实际，现就进一步完善和发展乡村卫生服务一体化管理提出以下意见。一、充分认识完善和发展乡村卫生服务一体化管理的重要性 乡村卫生服务一体化管理是指在县级卫生行政部门统一规划和组织实施下，以乡镇为范围
2、，对乡镇卫生院和村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等方面予以规范的管理方式。自上世纪 80 年代以来，我省积极推行乡村卫生服务一体化管理工作，农村三级医疗卫生服务网络不断巩固和发展，农村基本医疗和公共卫生服务得到较好落实，农村医疗秩序和就医环境明显改善，农民健康权益得到保障。但工作中，也出现了一些问题，如有的地方乡镇卫生院通过药品统一代购分发获利，收取风险抵押金、保证金等不合理费用，侵犯 1 乡村医生利益，影响了一体化管理工作的健康开展。实施乡村卫生服务一体化管理是符合农村居民意愿和农村卫生实际的改革措施，对于合理配臵和充分利用农村卫生资源，对于提高乡村卫生技术人员业务素质
3、，对于规范医药市场和服务行为，对于巩固农村三级医疗卫生服务网络，促进和完善新型农村合作医疗制度，满足广大农村居民医疗卫生需求具有重要作用。在当前深化医药卫生体制改革的背景下，进一步完善和发展乡村卫生服务一体化管理，有利于完善农村卫生服务体系，有利于顺利实现基本公共卫生服务均等化，有利于国家基本药物制度的推行，有利于改革农村卫生机构的服务模式和补偿机制，提高基本医疗卫生服务的可及性，用比较低廉的费用提供比较优质的服务，努力满足农村居民卫生服务需求，促进农村经济和社会协调发展。各级卫生行政部门对此务必保持清醒的头脑，坚定信心，坚持方向，以高度的责任感和紧迫感，按照深化医药卫生体制改革总体部署，进一
4、步完善和发展乡村卫生服务一体化管理工作。二、加强乡村医疗卫生机构规划设置与建设，明确功能定位 合理规划设置乡村医疗卫生机构。根据区域卫生规划和医疗机构设臵规划，综合考虑辖区服务人口、农民需求以及地理条件，本着方便群众和优化卫生资源配臵的原则，合理设臵乡镇卫生院和村卫生室。每个乡镇至少要有一所政府举办的卫生院。因乡镇撤并造成当地居民就医不方便的地方，可设立卫生院分院。中心卫生院与一般卫生院的比例宜控制在 1：3-4，2 县城所在地一般不设中心卫生院。每个行政村应有一所村卫生室。对村型较大，人口较多，自然村较为分散的行政村，可酌情增设村卫生室；对人口较少的行政村可合并设立村卫生室；乡镇卫生院所在地
5、的行政村原则上可不再设立村卫生室。村卫生室的设臵应当由能独立承担民事责任的单位或个人按照医疗机构管理条例和医疗机构管理条例实施细则有关规定向县级卫生行政部门申请，其法人代表根据国家有关法律法规承担相应的法律责任。加强乡村医疗卫生机构建设。乡镇卫生院和村卫生室为非赢利性医疗机构，要按照公共财政的要求，加大农村卫生的投入力度，着力从整修业务危房、配臵必须设备和培训技术骨干等方面重点加强建设。我省采取多种形式支持乡镇卫生院和村卫生室建设，市、县也要调整卫生支出结构，安排一定的农村卫生专项资金，用于乡村医疗卫生机构基础设施条件的改善工作。乡镇卫生院、村卫生室的房屋和基本装备要按照国家规定的标准，合理规
6、划与配备，提高乡镇卫生院和村卫生室服务能力，保证乡镇卫生院和村卫生室发挥应有的功能。规范乡村医疗卫生机构名称。乡镇卫生院统一冠名为乡（镇）（中心）卫生院。乡镇卫生院原则上只使用一个名称，确有需要，经核准机关核准可以使用两个或者两个以上名称，但必须确定乡(镇)卫生院为第一名称。村卫生室（所）统一冠名为乡（镇）村卫生室（所）；推行农村社区化建设、把地域相近的几个村庄规划为一个社区的农村地区，其 3 社区卫生室（所）统一冠名为乡（镇）社区卫生室（所），此类的社区卫生室（所）按村卫生室（所）进行管理。村卫生室（所）只准使用一个名称。明确乡村医疗卫生机构的功能定位。乡（镇）卫生院按功能分为一般卫生院和中
7、心卫生院。一般卫生院受县级卫生行政部门的委托，负责履行本辖区内卫生管理职责，在向农民提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务的同时，承担对村卫生室的管理和指导职能；中心卫生院是一定区域范围内的预防、保健、医疗技术指导中心，除具有一般卫生院的功能外，还承担协助县级卫生机构开展对区域范围内一般卫生院的技术指导等工作。乡（镇）卫生院一般不得向医院模式发展。村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治等工作。村卫生室承担的公共卫生服务主要包括：一是提供规定的基本公共卫生服务，包括建立农村居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重性精神
8、疾病管理等；二是协助专业公共卫生机构和乡镇卫生院提供基本公共卫生服务以外的其他公共卫生服务，包括协助处臵突发公共卫生事件等。各地要合理划分乡镇卫生院和村卫生室应承担的公共卫生和基本医疗服务任务，乡镇卫生院应当较多地承担农村公共卫生和基本医疗服务，一些劳务密集型的公共卫生项目主要安排给村卫生室承担。三、完善乡村卫生服务一体化管理的内容，规范乡村卫生服务机构管理 4 加强人员准入与执业管理。乡镇卫生院和村卫生室卫生技术人员执业应当达到执业医师法和乡村医生从业管理条例（以下简称条例）规定的条件。要加强乡镇卫生院和村卫生室卫生技术人员的执业准入管理，从事医疗、护理、公共卫生等卫生专业技术人员必须经卫生
9、行政部门注册并在规定的范围内执业。县级卫生行政部门要按照条例和乡村医生考核办法有关规定，严格乡村医生执业管理和考核等工作，考核结果作为乡村医生继续执业的依据。要进一步做好我省乡村医生执业管理系统的应用和功能完善，提高乡村医生规范化、科学化管理水平。各地可结合实际探索乡村医生退出机制，妥善安臵不宜继续执业人员。完善乡村医疗卫生机构管理制度，规范服务行为。建立健全乡镇卫生院和村卫生室规章制度和业务技术流程，完善乡镇卫生院例会制度，加强服务质量管理，采取积极措施，预防医疗差错和事故，确保医疗安全。建立健全村卫生室的门诊登记、处方书写、转诊记录、疫情登记报告、消毒管理、医疗废弃物处理、药品使用等规章制
10、度和业务技术规范，做到门诊有登记、发药有处方、收费有收据、转诊有记录、疫情有报告，公共卫生服务有台帐。乡镇卫生院和村卫生室要严格执行临床诊疗指南和技术操作规范，使用适宜技术和基本药物，包括中医药常用方法、技能和药物，合理诊疗、合理用药，为农村居民提供安全有效和低成本服务。要转变服务方式，建立双向转诊机制，鼓励各地采取取 24 小时应（出）诊、电话预约上门、5 开设家庭病床等方式，组织医务人员实行上门服务，主动服务，方便群众就医。要贯彻落实预防为主的卫生工作方针，着力做好公共卫生服务，为农村居民提供基本公共卫生服务项目，协助专业机构落实重大公共卫生项目，加强对农村居民的健康管理。统一药品配送，加
11、强房屋、设备等固定资产的管理。按照统一部署，逐步实施国家基本药物制度。乡镇卫生院使用配备的国家基本药物和省内增补的非目录药品由省级人民政府指定的机构公开招标采购，并由中标企业统一配送，村卫生室由乡镇卫生院代购分发。禁止乡镇卫生院和村卫生室从非法渠道购进药品，乡镇卫生院和村卫生室必须建立真实完整的药品购进、验收记录。县级卫生行政部门要加强对乡镇卫生院和村卫生室人员合理用药的教育、培训和日常监督管理，切实维护群众用药安全。各级卫生行政部门要按照国家有关规定，加强乡镇卫生院和村卫生室房屋建设、设备购臵和使用的管理，规范医疗设备的使用行为，确保医疗设备使用的安全性和有效性。加强财务管理。乡镇卫生院和村
12、卫生室应当严格执行国家规定的财务会计制度，规范会计核算和财务管理，加强对经济活动的控制和监督，完善财务管理体制。做到收费有单据、账目有记录、支出有凭证，要公开医疗服务和药品收费项目及价格。县级卫生行政部门要定期开展对乡、村医疗卫生人员财务管理有关规定的教育和培训，树立正确财务理念，提高财务管理水平。村卫生室实行自主经营，独立核算，自负盈亏。乡 6 镇卫生院要加强对村卫生室的收入、支出、财产资产、财务进行有效监管，具备条件的地方，村卫生室可将财务报表每月上报乡镇卫生院管理。四、强化措施，促进乡村卫生服务一体化管理健康发展 加强人员培训，提升服务能力。建立健全乡镇卫生院和村卫生室卫生人员继续教育和
13、培训制度。乡镇卫生院和村卫生室卫生人员应当定期到上级医疗卫生机构进修学习，积极参加岗位培训，不断更新知识，提高专业技术水平。结合实施“卫生强基”工程，选派县医院或乡镇卫生院卫生技术人员到村卫生室带教，不断提高乡村医生临床使用技能。乡镇卫生院要制定村卫生室从业人员培训计划，通过业务讲座、临床带教和例会等多种方式加强对村卫生室的业务指导，切实提高村卫生室从业人员的业务技术水平。从农村卫生和乡村医生的实际出发，合理制定人才培养规划。采取多种途径，鼓励有条件的乡村医生参加医学学历教育，促进乡村医生向执业（助理）医师转化。制定农村适宜卫生技术推广规划，依托现代信息网络，大力开展乡村医生实用技能在线培训，
14、促进适宜技术、适宜设备和基本药物在农村基层规范、合理应用。落实乡村医生补助，实施乡镇卫生院绩效工资制。各地应根据当地实际，加大政府投入，建立乡村医生补助保障机制，稳定乡村医生队伍。对乡村医生承担的基本医疗服务，结合现有的新型农村合作医疗制度，通过门诊统筹等方式给予补偿。对乡村医生承担的公共卫生服务，根据乡村医生提供公共卫生 7 的数量、质量和服务人口、范围等因素，制定具体的补助标准，并在全面考核评价的基础上，采取购买服务的方式核定补助。对于实施国家基本药物制度的村卫生室，各地要按照补助标准不低于当地上年度农民人均纯收入水平的原则，对基本公共卫生服务和基本医疗服务补助不足的部分，列入政府财政预算
15、，予以保障。适当提高乡村医生从事基本医疗服务的技术劳务性收费标准，体现乡村医生的技术劳务价值，增加乡村医生的业务收入。鼓励有条件的村集体和其他社会组织对乡村医生给予支持。乡镇卫生院要积极推行绩效工资制，实施以工作数量和质量取酬的激励性分配机制，逐步建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制。建立健全人员聘用制度，探索建立乡村医生养老保障制度。乡镇卫生院和村卫生室人员实行聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。选择具有一定管理水平和专业素质的人员担任乡镇卫生院院长和村卫生室负责人。鼓励有条件的地方，逐步实行村卫生室由政府或集体举办，乡村医生在暂不改变农民身份的前提下实行聘用制，并在村
16、卫生室执业，乡村医生的业务收入、社会保障和村卫生室的资产纳入乡镇卫生院统一管理。鼓励有条件的地方逐步建立健全村卫生室人员按劳分配、按绩计酬的绩效工资制。各级卫生行政部门应积极会同有关部门开展村卫生室人员养老保障试点，逐步将村卫生室人员纳入社会保障体系，使其老有所养，稳定乡村医生队伍。建立绩效考核制度。各地要结合实际要制定乡镇卫生院 8 和村卫生室的绩效考核办法，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励机制，调动人员积极性，促进乡、村卫生机构运行机制的转变。由县级卫生行政部门定期组织对乡镇卫生院的业务技术和医德医风等进行考核，考核结果记入个人业务档案。乡镇卫生院在县级卫
17、生行政部门的统一组织下，做好对村卫生室的考核工作。对乡镇卫生院和村卫生室的考核结果作为补助经费的发放依据。五、加强组织领导，保证乡村卫生服务一体化管理工作持续发展 加强组织领导。各级卫生行政部门要从统筹城乡发展、落实医改任务、推动农村卫生事业健康发展的高度，充分认识这项工作的重要性，切实加强组织领导。要结合当地实际，制订具体的实施办法，精心组织，认真实施，全面推进。完善和发展乡村卫生服务一体化管理是一项政策性、技术性和社会性很强的体制创新，各地在实施过程中，要注重总结推广一体化管理经验，及时发现解决存在的矛盾和问题，逐步完善制度建设，做好巩固、丰富内涵和规范管理工作，保证一体化管理健康发展。强
18、化督导检查。各级卫生行政部门要加强对这项工作的监督管理和指导，制订和完善考评指标体系，定期组织专项督导检查，推动这项工作的落实。要针对各地不同经济水平和群众意愿等，因地制宜，分类指导，整体推进工作。县级卫生行政部门要在当地党委政府统一领导下，加强组织协调，技术指 9 导、监督检查等工作，主动征得有关部门的支持，通过实行乡村卫生服务一体化管理，促进乡镇卫生院和村卫生室协调发展，确保为农村居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务，切实推动医改各项任务在农村的落实和医改目标的顺利实现。正确处理乡村两级卫生机构的关系。乡村卫生服务一体化管理，其核心是管理。在实行过程中，应将工作的重点放在管理上，通过对乡镇卫生院和村卫生室的人员、业务、药品、房屋、设备、财务和绩效考核等方面予以规范的管理，强化乡镇卫生院对村级卫生机构的指导和监督，使乡村两级卫生机构在服务功能上明确、在资源上协调、在效能上一致，避免相互争夺市场、分割资源和分解服务的无序状态。同时，按照一体化管理的原则，建立乡村两级卫生组织在管理运行机制上的内在联系，处理好基本医疗和公共卫生服务、当前利益与长远发展的关系。在利益分配上要充分兼顾各方利益，维护好村卫生室和乡村医生的合法权益，严禁借一体化管理的名义向村卫生室和乡村医生收取国家规定以外的任何费用，确保乡村卫生服务一体化管理健康持续发展。10