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1、土地利用总体规划与环境规划的协调关系研究 张展飞（同济大学 经济与管理学院 上海 200092）摘要:对土地利用总体规划、环境规划进行了简要介绍，描述了两个规划不协调的表象并对其不协调的原因进行了分析，对如何协调两个规划提出了建议，指出实施可持续发展战略与生态环境保护、促进经济的可持续发展和保持资源的可持续利用是土地利用总体规划和环境规划的契合点。关键词:土地利用总体规划；环境规划；协调 中图分类号：文献标识码：A 改革开放 30 年来，我国经济发展取得了巨大的成就，但工业化、城市化的发展也给环境保护带来了巨大的压力。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近30 年来的发展历程
2、中都集中出现。在当前我国快速城市化时期，经济和社会的快速发展与环境保护之前的矛盾已日渐突出，如何协调这一矛盾对于我国能否实现可持续发展具有十分重要的意义。要解决这一矛盾的一个重要途径就是“规划先行”，即科学合理的制定区域规划和各种专项规划，使各规划互相协调，以引导经济、社会、环境的可持续发展。但是，纵观目前我国的规划体系，规划种类繁多、类型庞杂、各规划间缺乏协调，加上部门间的各自为政更使得各规划互不衔接，甚至互相冲突的现象普遍存在。如此，便出现规划是“墙上挂挂，纸上画画”的现象，是空中楼阁，但可操作性不强。土地是人类赖以生存的基础是极其宝贵的自然资源近年来为了追求经济增长而不合理利用土地导致大
3、量土地资源发生严重退化生态环境遭到破坏。土地利用总体规划和环境规划的编制就是以科学的规划指导土地资源的合理利用、生态环境保护的有效“预防”措施。1 相关概念解析 1.1 土地利用总体规划的概念及作用 首先土地利用总体规划是在一定规划区域内根据当地自然条件和社会经济条件以及国民经济发展的要求协调土地利用总供给和总需求确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。再次土地利用总体规划是由各级人民政府组织编制的土地利用总体规划的核心是在公平兼顾不同利益主体的需求和科学利用开发土地的基础上合理确定或调整土地利用结构和用地布局因此具有均衡各业用地和宏观调控的作用。土地利用总体规划对于促进区域经济的发展
4、、社会经济的可持续发展和土地资源的可持续利用有着重要的意义。1.2 环境规划的概念及作用 环境规划可定义为人类为使环境与经济、社会协调发展而对自身活动和环境所做的时间和空间的合理安排。环境规划遵循和追求的战略思想和根本目标是可持续发展基本出发点是保障人们享用环境权和公正地规定享用环境经济权时所应遵守的义务基本任务是依据有限的环境承载力，规定人们经济和社会活动的约束要求，并提出保护和建设环境的方案。环境规划的作用是促进环境与经济、社会的协调发展保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划合理分配排污削减量以最小的投资获取最佳的环境效应指导各项环境保护活动的进行。环境规划具有的整体性、综合性、区域性
5、、动态性以及信息密集和政策性强等基本特征。2 土地利用总体规划与环境规划不协调的表象与原因分析 2.1 土地利用总体规划与环境规划不协调的表象 城市建设用地的不断扩张与生态环境用地的不断被蚕食之间的矛盾城市建设用地的不断扩张与生态环境用地的不断被蚕食之间的矛盾。土地利用总体规划与环境规划的功能与目的不同必然导致两规的侧重点不同。由于土地利用总体规划是对城市建设在空间上做出的统筹安排是政府对社会、经济发展的综合调控手段。因此，相对于环境规划而言，土地利用总体规划偏重于服务经济发展的需要，因此在地方政府追求政绩、地方经济追求发展速度和规模的时期，土地利用总体规划往往忽视生态环境影响因素，热衷于争取
6、更大的建设用地规模和目标，迎合各建设项目的用地需求，往往根据产业用地的需求而不断地变更土地利用总体规划，而忽视城市建设用地面积的扩张，因此不断增加的城市建设用地必然对生态环境保护用地造成不断的蚕食，使得城市建设用地规模失控，城市发展步入破坏自然生态、加重环境污染的尴尬境地。城市布局与土地利用的不合理引发环境问题城市布局与土地利用的不合理引发环境问题。我国历史上产业政策是重工业、轻农业重生产、轻生活重加工、轻基础设施，由此而决定了土地利用总体规划中各类建设用地比例失调及其区位不合理。在过去重生产轻生活的政策的影响下，形成了很多“水泥森林”式城市，忽视了自然生态环境的保护，使具有美化和调节生态平衡
7、的绿地、植被、水面以及生物多样性大量丧失，城市生态环境恶化。通常国外综合性城市建设用地的合理比例为:工业为15-17%，商业、服务业为 15%-18%，住宅 20%-50%，交通 18%-20%，市政 10%-12%，绿地 12%-20m2/人，绿地率 30%。我国各类城市建设用地为:工业为 29.1%，市政交通 13.4%，生活、商业、公共设施用地约占 37%，人均公共绿地 3.3m2/人，绿地率 7.4%。与国外城市建设用地构成的比较，我国城市工业用地高出国外 15 个百分点，而商服、居住、交通、市政用地普遍偏低 10 多个百分点，绿地率低 20 多个百分点；并且，城市布局与土地利用不合理
8、，如城市无明确的功能分区，工业、住宅用地混杂，环境干扰现象严重，污染面广、环境治理难度大；工业用地占据城市中心，致使城市城市生态环境差。城市人口的不断增长与环境容量的有限性之间的矛盾城市人口的不断增长与环境容量的有限性之间的矛盾。城市利用总体规划对人口的预测以及对城市人口规模的控制往往不是基于生态环境承载力的限制因素，城市人口数量的不断扩张，使人民生活水平提高对城区环境造成巨大压力。随着人口增长，自然资源日趋紧缺，有些资源已接近资源承载极限，一是重要资源的人均占有量短缺，二是严重的结构性短缺。随着人口增长，各种有限资源的人均占有水平还将持续下降，对资源的需求水平却会大幅度上升，同时，经济发展中
9、的资源空心化现象仍将是一个长期面临的问题。尽管科学技术进步将缓解一部分压力，但总体上仍将加重资源负荷，特别是加重了对较难增加的土地和淡水资源的压力。当然，我们在考察资源短缺时，不仅要注意到资源人均占有量的短缺，而且要特别注意到资源的结构性短缺。自然资源的有限性(不可更新资源更是如此)，严重制约了中国经济增长对其需求量的与日俱增，供需矛盾日趋尖锐，某些自然资源正在衰竭，且呈锐减趋势，承载能力下降。中国环境资源系统的主要生物资源承载能力已接近超负荷的临界状态，一些有限资源已进入了承载力的临界点，如农业资源的日益紧张，已接近资源承载极限。人口增多，耕地减少，淡水资源紧缺，粮食需求迅速扩张，而粮食增产
10、却举步维艰，使中国将长期被严重的粮食紧张所困扰，严重威胁着中国人口的生存和发展。城市人口的无限增长，也使得环境污染迅速蔓延，自然生态日趋恶化。一部人类发展史，从特定的角度来说就是人类与环境相互作用的历史：一方面人类的生存与发展离不开一定的环境，环境质量对人口的数量、质量、分布等产生重要的影响；另一方面人口数量、质量和结构的变动直接作用于环境，尤其是人口数量长期持续增长，引起不同程度的环境恶化，已经开始危及到人类自身的生存与发展。从全球范围来看是如此，中国的人口增长和快速经济增长，对环境的压力也超乎寻常的增长。中国正以历史上最严峻的生态环境，负担着中国最多的人口和最大的人口活动量，生态环境压力超
11、越了大自然许多系统的临界平衡极限，已直接威胁着当代以及子孙后代的生存条件，并将不断深化为下世纪上半叶中国人口生存与发展的主要危机之一。由于欠账太多，资金有限，控制中国的环境污染需要一个较长时期，而控制中国生态破坏的任务则更为艰巨、持久，也需要更长时间。如果环境政策稍有松懈，则环境污染和生态破坏的速度将更加迅速，这不能不引起我们的高度重视。以上分析说明，要摆脱中国人口与可持续发展的困境，协调人口与资源环境的关系，必须从经济发展和资源环境的承载力方面进一步探讨中国不同时期和区域的适度人口容量，从而有效地控制人口增长，更好地协调人口与资源环境的依存关系，在整体协调的基础上促进中国的可持续发展。在实际
12、的规划执行过程中，环境规划和土地利用总体规划存在诸多不协调的现象，这些现象的聚积也使得城市成为人与环境矛盾最为尖锐和突出的地方。2.2 土地利用总体规划与环境规划不协调的原因 我国现行规划体系下，各规划之间在很多方面还存在着相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给规划的审批、管理和实施工作带来诸多不便。规划体系不同规划体系不同，无空间规划统筹无空间规划统筹。与国外成熟的规划体系相比，我国无空间规划作为统筹，来综合统筹区域的社会、经济、环境的协调发展，而环境规划、土地利用总体规划作为两种有相互联系的专项规划，有各自的规划法规体系、规划行政体系、规划实施体系，由于规划定位、规划对象、规划依据、主导部门、
13、时空特征、规划范围、编制方法和技术手段等方面千差万别，因此在无统筹协调的空间规划的前提下，两规之间无相互协调的强制性因素的控制，造成实际的规划执行过程中，土地利用总体规划的执行往往忽略了对环境的影响，而环境规划由于体系不完善，缺乏执行力度特别是无强制性指标来控制城市的发展建设行为，致使环境规划所设置的各种环境保护指标在城市规划中重视不够。编制中的不协调编制中的不协调。在编制目的编制目的上，土地利用总体规划是在一定规划区域内根据当地自然条件和社会经济条件以及国民经济发展的要求协调土地利用总供给和总需求确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施，环境保护规划的目的在于遵循生态规律和经济规律，主
14、动调控人类自身的活动，使人和自然达到和谐相处，从而保护人类赖以生存得基础环境。在规划功能与内容规划功能与内容上，环境规划的功能在于:促进环境与经济、社会可持续发展；保障环境保护活动纳入国民经济和社会发展计划；合理分配排污削减量，约束排污者的行为；以最小的投资获取最佳的环境效益；实行环境目标管理的基本依据。因此，环境规划更侧重于污染防治和生态保护与建设。土地利用总体规划则主要是对土地利用类型的指标和布局的控制。编制主导部门不同编制主导部门不同，在编制过程中缺乏有效衔接在编制过程中缺乏有效衔接。不同规划的编制主导部门有着巨大的差异，土地利用总体规划编制的行政主导部门是土地管理部门，而环境规划则相应
15、的由环保行政主管部门承担较多的任务，发挥较大的作用。在规划编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督，在这种相对封闭的空间内，使得各部门之间缺乏有效沟通，由于长期各自行事，使得沟通成本日益加大。这种体制和工作安排上的不尽合理，造成了不同部门在实际工作中的博弈行为。实施中的不协调实施中的不协调。两个规划成熟度的差异：在我国，土地利用总体规划相关的法律、法规、技术规范比较成熟，而环境规划的众多方面仍需要完善。行政运作有差异以及地方政府对两规的偏好和认识水平不同，影响两规协调实施：地方政府为追求政绩、地方经济的发展速度和规模、解决当地就业等，往往忽视生态环境影响因素，热衷于争取更大的建设用地规模与
16、指标，迎合各项建设项目的用地需求，有不断侵蚀生态环境保护用地、扩大城市建设用地规模的倾向，弱化了环境规划对城市发展规模的控制作用。3 土地利用总体规划与环境规划的协调 3.1 实现可持续发展战略与生态环境的保护是土地利用总体规划与环境规划在编制原则上统一的基础 编制土地利用总体规划所遵循的原则:严格保护基本农田、提高土地利用率、统筹安排各类用地、保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用、占用耕地与开发复垦耕地相平衡。环境规划的主要任务是解决发展经济和保护环境之间的矛盾，达到既促进和保证经济的持续发展，又能保护和改善环境质量的目的。其制定的原则:坚持经济建设与环境保护同步规划、充分考虑自然环
17、境结构与自然资源特征、保证城市生态系统的良性循环、保持社会环境结构的一致性，充分体现综合整治的方针。3.2 自然资源调查及其综合评价都是土地利用总体规划和环境规划编制得重要依据 搞好土地利用总体规划，首先必须对区域内的自然资源（地形、水资源、气候、矿产、自然风景等）进行全面调查和分析评价，同时对于各类土地的利用方式进行综合评价，这对于安排各项建设用地，确定土地用途，进行用地结构的调整，合理解决用地矛盾都有重要的意义。环境规划过程同样需要分析土壤、水、阳光、气候等众多自然因素，调查经济、社会发展及环境现状，以期做出科学的规划，协调区域内各个生态系统的动态平衡。3.3 注重保护和改善生态环境减轻自
18、然灾害对于土地的毁损是土地利用总体规划与环境规划相互协调和统一的结合点 通过制定科学的土地利用总体规划，可以加强生态用地保护，冻结征用具有重要生态功能的林地、草地、湿地。加大退耕还林、退田还湖的力度，有效的扩大林地面积，提高森林覆盖率，加强对水土流失的整治。3.4 促进经济的可待续发展和自然资源的可持续利用协调资源、环境、经济发展问题是土地利用总体规划和环境规划共同任务 促进经济的可持续发展和土地资源的可持续利用，是土地利用总体规划的重要目的，可持续发展要以保护自然环境为基础，应与资源与环境承载力相协调。发展的同时必须保护自然环境，包括改善环境质量、控制环境污染、保护生命支持系统、保持地球生态
19、的完整性、保证以持续的方式使用可再生资源，使人类的发展保持在环境承载力之内。参考文献:1 吴良铺.人居环境科学导论M.北京:中国建筑工业出版社.2001.2 徐东.关于中国现行规划体系的思考J.经济问题探索,2008,10(10):181-185.3 牛红义,张宝春,江东鹏.我国环境规划思想体系初探J.环境与可持续发展,2(2):53-56.4 牟凤云,何锦峰,全伟.基于 GIS 的重庆市垫江县“四规叠合”.安徽农业科学，2008(32):121-124.5 王如松.高效,和谐:城市生态学调控原理.湖南教育出版社,1987.6 欧阳志云,王如松等.生态规划一寻求区域持续发展的途径J.生态学与持
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