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1、幻灯片1欢迎同学们学习公共行政学课程！Public Administration幻灯片2第八章 公共行政执行l 公共行政执行是国家行政机关最基本的活动，各种公共政策、法律、法规等都是通过公共行政执行活动来完成的。l 自从1973年普雷斯曼和威尔达夫斯基发表了政策执行之后，越来越多的政策分析者和公共行政学者开始关注行政过程中的执行问题。导致这种转变的原因，在于人们日益认识到执行的重要性。“良法美策贵在能行”。任何一项理想的政策，如果在现实世界中不能得到实施，也只是空中楼阁，没有实际意义。幻灯片3第一节 公共行政执行概述 一、公共行政执行的含义l 公共行政执行是指公共行政机关及其工作人员为实现一定
2、的政策目标，充分调动各种政策资源，采取一系列措施，落实公共行政决策的过程。l 行政执行的主体是行政机关及行政人员。l 行政执行是一种具有目标导向的活动；l 行政执行是一种务实性、付诸实际的行动；l 行政执行是一种行政法律行为，只有具有特定行政权的行政机关和人员才能实施这种行为。幻灯片4 二、公共行政执行的特征l （一）法制性。行政执行是拥有法定行政权的行政机关，在法律规定的范围内进行的活动，在依法行使权力的同时，承担相应的法律责任。l （二）目的性。行政执行是一种具有目标导向的活动，必须服从决策目标的要求，围绕着决策目标开展执行活动。l （三）强制性。行政执行的主体是行政机关及其行政人员，依照
3、国家法律和政策进行的活动，其活动具有权威性和强制性。l （四）时效性。要求有很高的效率，包括最快的速度、最好的质量、最少的消耗。这就要求在人、财、物的组织和安排上要合理、高效。 l （五）灵活性。行政执行要求根据当时、当地的实际情况，机动灵活地实施决策方案。 l （六）综合性。行政执行是复杂的活动过程，需要综合人财物等资源，协调各种组织和个人的活动，采用多种管理手段。幻灯片5三、公共行政执行的地位和作用l （一）公共行政执行是检验政策正确与否的唯一标准l 实践是检验真理的标准。行政执行，不仅是对行政决策的贯彻执行，同时也是对行政决策最好的检验。l （二）公共行政执行是政策过程的中介性环节l 行
4、政执行是决策目标与结果之间的桥梁，执行活动既保证政策的贯彻落实，又为后续活动提供客观依据，起承上启下作用。l （三）公共行政执行是实现政策目标的途径l 行政执行的重要作用，就是把政府制定的行政决策付诸实施，使之达到行政目标，把理想、目标变成现实，产生社会效益。l （四）公共行政执行的效果是评价公共行政实践的最主要依据l 根据执行人员执行的结果来评价行政活动的优劣，比较客观和真实，因此，执行效果可以作为评价行政实践的主要依据。幻灯片6第二节 公共行政执行的方式和基本原则l 一、公共行政执行的方式l （一）行政指挥：行政领导在实现行政决策目标的过程中，按照既定的目标和计划，对下属的工作进行领导和指
5、导的活动。行政指挥的作用表现在： l 首先，行政指挥能够组织各级各类人员，共同去实现行政决策目标，完成行政管理任务。l 其次，通过有效的指挥，可以调动全体执行人员的积极性和创造性，激发起高昂的工作热情。 l 最后，通过行政指挥，能把行政执行从理论变成行动，从观念变为现实。行政指挥的方式：口头指挥；书面指挥；会议指挥幻灯片7l （二）行政沟通：指在行政执行活动中,行政机构及人员之间在信息上的传递交流与联系。l 行政沟通方式多种多样，根据不同标准划分为： l 1正式沟通与非正式沟通l 正式沟通：正规、严肃、可靠稳定；失真率低、沟通效果好、较强约束力；沟通速度慢，降低效率l 非正式沟通：自发、情感、
6、非强制、灵活；信息扭曲和失真，传播速度快；建立在日常人际关系基础上 l 2下行沟通、上行沟通与水平沟通l 纵向沟通与横向沟通 3口头沟通、书面沟通与其它沟通幻灯片8l （三）行政控制：指行政领导者和工作人员为了检查行政执行的进程和完成情况，纠正实施过程中的偏差，以确保计划目标的实现而采取的措施。控制方式： l 1正式控制与非正式控制l 正式控制：直接性、权威性和强制性（正式组织结构与制度）l 非正式控制：非正规性、非强制性、辅助性l 2内在控制与外在控制l 内在控制：用内化了的价值规范约束、指导自己行为l 外在控制：法律、规章、纪律等从外部规范、约束l 3预先控制、过程控制与成果控制l 预先控
7、制：计划实施的准备阶段l 过程控制：计划实施过程中执行情况l 成果控制：计划实施的结果l 实现有效控制的关键：控制标准、组织、原则和方法（重点、及时、灵活、成本）幻灯片9l （四）行政协调：指引导各行政组织之间、人员之间互相协作与配合，以便齐心协力共同实现决策目标的活动。 行政协调的方法：l 1会议协调l 最常用的协调方法；形式、质量、次数、时机l 2组织协调l 各有关单位联合组成协调机构，以加强联系和协调 l 3信息协调l 传递资料、通报信息，以相互支持、团结合作 幻灯片10二、公共行政执行的原则l （一）要有详细周密的计划l 有计划、分步骤；分清主次、抓关键环节；统筹兼顾l （二）准确和迅
8、速l 准确：理解、执行、掌握信息；迅速：机会、效率 l （三）灵活与创新l 方式、方法、手段的创造性运用 l （四）统筹兼顾l 协调各方关系，争取整体利益；抓薄弱环节、“瓶颈” l （五）正面激励原则l 物质奖励、精神鼓励，调动执行人员积极性l （六）原则性与灵活性相结合原则l 原则性即贯彻政策的精神；灵活性即方法、步骤、时间上灵活幻灯片11第三节 公共行政执行的环节、条件和手段l 一、公共行政执行的基本环节l （一）方案阐释l 要求行政执行的相关人员和人民群众，对执行任务的目的、意义、内容、做法等有充分的了解，达成必要的共识。l （二）计划制定l 对决策总体目标进行分解；测算并筹划人力、物力
9、、财力；确定实施步骤、方法等。l （三）政策实验l 涉及全局的重大政策、非常规性决策，须经过政策实验，取得经验后再推广实施幻灯片12l （四）组织落实l 落实执行机构和人员；分解目标任务；落实财力、物力；建立健全规章制度l （五）执行协调l 协调行政组织、人员之间的关系，重点是矛盾和冲突。l 目的：理顺关系、化解矛盾，促进执行活动顺利进行。l （六）监督控制l 指行政领导者为确保决策目标的实现，采取必要的监控、督导措施，以防止和纠正执行偏差的行政行为。 l （七）总结l 是行政执行活动的最后一环，也是一系列新的行政执行活动的开始。总结是对执行情况进行全面的衡量评价，目的是肯定成绩，总结经验，找
10、出不足，提出下一步工作设想。幻灯片13 案例：一起一触即发的水事纠纷的妥善处理 某县遇上了百年不遇的特大干旱，干旱十分严重。该县位于温峡水库北干渠灌区的A镇和B乡，是紧邻的两个地区，同放一条渠的水。按照历年的政策规定，均是轮流放水灌田。 由于今年干旱十分严重,水库可放的水越来越少，就打乱了原先放水的一些规定；而且，干旱的时间长，农田用水量大，供求矛盾越来越大。 A镇因为水少田多，村组干部不能满足农民用水的需求，就跑到镇政府所在地找领导，吵着要多放水。而该镇的一位书记不仅不做细致的思想工作，还说：“你们放不到水，说明你们无能”。这无形在群众中播下了争水闹事的种子。幻灯片14 B乡也是一样，在山上
11、开了些荒田，用水就更困难，他们放点水，还必须经过A镇管水的同志同意，才能让点给他们。这样，又在这一部分群众中出现埋怨情绪，他们发牢骚说：“同是共产党领导，同在一个县的版图上，为什么不一样地对待呢？”也产生了一种要争水闹事的阴影，一场水事纠纷迫在眉睫。 县里参加抗旱的同志发现这个苗头后，及时向领导做了汇报。县领导立即赶赴现场，对双方的用水量进行了全面调查，采取了三条措施：幻灯片15 第一，做深入细致的思想工作，分片对乡镇村组干部和群众做了“同心协力，顾全大局，积极抗旱，争取丰收”的教育。 其次，哪些田块需要及时放水，那块田地可以缓几天，一直把水计划落实到田块。本着先远后近，先丘陵后湖区的原则放水
12、。 第三，由县里的领导牵头，组织干部管水。一个干部管一个闸门，根据计划来统一调度，合理配水。谁管的闸门出了问题，谁就得受党纪、政纪处分。 由于措施具体得力，两个乡镇的干部群众都很满意，一起一触即发的水事纠纷就这样被平息下去了。 请问：该案例中，行政执行经历了哪些步骤和环节？幻灯片16l 二、行政执行的条件l 行政执行活动是一个复杂的过程，要受到外部各种条件的制约和行政系统内部诸因素的影响，要真正发挥行政执行的作用，必须认真研究影响行政执行的相关因素和条件。 幻灯片17l 1内部相关因素l 内部因素主要包括两个方面：l （1）行政决策是否正确、合法l 决策是执行的前提，行政决策如果不正确、不合法
13、，则行政执行就不可能有效地进行，就会导致执行工作的失败。l 行政决策总体上正确，但如果方案不完善，办法不先进，也即决策质量不高，那么行政执行就难以达到好的社会效果。幻灯片18l （2）行政执行主体的条件是否具备l 行政执行主体的状况，直接关系到行政执行能否顺利进行并达到预期的效果。l 行政执行主体的状况包括：l 行政执行机构的设置与决策实施的要求是否相适应；（规模、权责安排、制度）l 行政领导工作是否得力；l 人员的配备和素质是否优秀（思政政治觉悟、政策法律意识、执行能力、文化素质等）；l 技术力量、财力物力是否充足等。l 若执行主体状况不符合要求，则行政执行就难以完成各项任务，并最终影响决策
14、目标的实现。 幻灯片19l 2外部相关条件l 相关的外部条件主要包括：l 人民群众对决策、目标的理解、认同和支持的程度；l 社会的经济水平（物质）、文明程度（精神）；l 社会的政治状况（政治文明与稳定）；l 周边环境的影响（一国或地区的周边环境）；l 国际政治形势和国际市场的变化趋势等。l 这些条件都给行政执行带来直接或间接的影响。 幻灯片20l 三、公共行政执行手段l 公共行政执行手段：指行政部门为实现行政决策目标而依法采取的各种措施。l （一）公共行政执行的基本手段l 1行政手段：指运用行政职权，采用命令指示等带有强制性的方式，来推行决策的方法。l 特点：直接性；权威性；强制性l 2经济手
15、段：指根据客观经济规律和物质利益原则，运用各种经济杠杆，调节不同经济利益关系，来推行政策的方法。特点：间接性；非强制性（市场主体自我判断决定，由市场这只看不见的手自发调节） 幻灯片21l 3法律手段l 指通过制定和实施法律法规来进行管理的方法。l 特点：稳定性；权威性；规范性l 4科学技术手段l 指通过科学技术进步，采取先进的科学技术以解决问题的方法。科学技术具有工具价值l 5思想诱导手段l 指通过政策的宣传与行为的诱导来实现政策目标的方式。l 特点：非强制性、灵活性、人性化和平等化 幻灯片22l （二）行政执行手段之间的关系 l 1相互独立的关系l 指为实现一个政策目标而采取的不同手段之间，
16、各自具有独立性，可以分别在一定时期单独使用。 l 2互补关系l 指手段之间的运用具有互补性，一种手段的运用需要有其他手段相配合，以达到相互补充的效果。 l 3对立关系 指手段之间的运用具有相互排斥性，表现为作用方向的不一致性。（如表扬与批评） 幻灯片23（三）行政执行手段选择的原则l 1综合运用各种政策手段l 每种政策手段都具有自身的功能和效果，不能相互替代l 树立系统观点和方法：综合运用、合理搭配、形成合力效应 l 2重视关键手段的作用l 执行中总有某种手段起关键作用，以解决最薄弱因素及核心环节 l 3注意政策执行手段作用的阶段性l 决策实施的每个阶段，各种手段所起的作用不同，手段的使用具有
17、阶段性l 4注意执行手段的成本效益l 手段的使用，需要付出一定的代价，须衡量各种手段的成本 l 5注意各种执行手段的可操作性l 一是便于被接受和推行；二是成本较低 幻灯片24四、我国行政执行手段选择中存在的问题及对策 l （一）我国行政执行手段选择的主要问题l 1执行手段单一、粗暴l 采取行政高压手段，以罚代管，常引起逆反心理 l 2法律手段使用欠缺l 法律观念不强；有法不依，执法不严 l 3思想诱导手段常常被忽略l 不重视政策对象的态度和积极性；缺少沟通 l 4在政策手段的选择、使用方面，缺少成本效益意识l 重结果和效果，轻手段和成本 幻灯片25（二）改善行政执行手段选择的对策l 1思想诱导
18、手段优先l 社会进步、民主政治发展的要求 l 2合理运用行政手段l 变行政命令为主为行政指导为主，必要时才使用行政命令的手段 l 3加强对经济手段和法律手段的使用l 依法行政；经济手段主要指经济杠杆（间接性） l 4政策手段要随着社会的发展而变化l 政策手段的应变性、创新性 幻灯片26第五节 我国公共行政执行的优化l 一、我国公共行政执行中容易出现的问题l （一）强调地方利益，忽视全局利益l 行政性分权增强了地方的利益意识。表现：上有政策、下有对策；曲解政策、为我所用；讨价还价、政策竞争l （二）重表面文章和近期效益，忽视深层次问题和长远发展战略l 表现：重视眼前，缺乏远见；照抄照搬，简单模仿
19、l （三）囿于片面性，缺乏系统性l 小生产方式；表现：只见树木，不见森林；抓住一点，不及其余 l （四）趋于神秘性，疏于透明性 l 政策制定与执行仅限于政府系统内部；剥夺公众参与权和知情权幻灯片27l 二、影响公共行政执行的主要因素l （一）主观人为因素 l 1从执行者的角度考察（思想、态度、知识、能力、策略） l 2从政策受动者的角度分析（思想品德和文化素质）l （二）物质利益因素l 物质利益是政策执行的驱动力；本位主义和地方利益l （三）体制因素l 1、政策执行机制不完善（主体单元；法律法规不健全） l 2、政策监督体系不健全（缺乏监督机制和制度；立法、司法、行政、社会等监督不力） l （
20、四）环境因素l 宏观环境：政治、经济、文化等l 微观环境：政策资源是否充足（经费、人力、信息、权威）幻灯片28三、优化公共行政执行的对策建议l （一）提高执行人员素质l 改进公务员态度，提高其政策理解水平和执行能力l 措施：完善培训机制；完善责任追究机制 l （二）建立健全公共行政执行的运行机制l 完善的决策程序；建立政策的传播机制；有效的执行制度；科学的评价监督办法；政策执行的社会化 l （三）合理划分中央和地方事权l 中央权威和地方积极性；平衡各地方的执行活动 幻灯片29l （四）加强政策执行环境建设l 完善法律法规，确保政策执行的严肃性和权威性；l 加强价值观和爱国主义教育，培育利他、利
21、国、最后利己的公民及公务员精神。 l （五）加大政策执行资源的投入l 中央须加大对地方尤其落后地区的财政转移支付力度，确保地方有充足的政策执行资源；l 地方政府要充分挖掘、利用、优化地方公共资源。l （六）改革政策宣传的方式，提高政策透明度l 除法律规定需要保密的政策外，做好宣传、解释；公开政策规定、界限、办事程序、机构和人员；鼓励社会监督 幻灯片30思考题l 1、行政执行的含义和特点l 2、论公共行政执行的地位和作用l 3、简述行政指挥的作用l 4、公共行政执行的原则有哪些？l 5、论行政执行的条件l 6、公共行政执行手段有哪些？l 7、试述影响公共行政执行的主要因素幻灯片31案例：“定心丸
22、”何以变成“闹心丸”l 第二轮土地延包给广大农民吃了一颗“定心丸”，对稳定农民的土地使用权，增加农民长期投入的积极性，保护耕地，都有较大的促进作用，但是在一些地方“定心丸”却变成“闹心丸”。据山东省信访部门统计，在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突，已占到农村越级上访量的40%，并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明，土地纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。幻灯片32l 1997年，山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下，单方将几个村的数千亩土地有偿承包给山东天马置业公司，搞高效农业开发。村民多次上访，问题始终得不到解决。村民林富行不
23、平地说：“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司，补偿一直都不给，这是啥道理？”1999年，河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇，以产业结构调整为名，在不给任何经济补偿的情况下，强行让群众在承包地上种植烟叶，否则就收回群众的承包地，结果引发了群众上访。不少乡村干部对第二轮土地延包存在错误认识，他们认为，“一定30年不变”不过是走走形式，以前俺干部能动地，现在还能。 幻灯片33l 讨论题：1如何理解行政执行的原则性与灵活性相结合的原则？某些地方干部在土地承包问题上搞“强征承包”、“强迫命令”，是否由行政执行的原则性所决定，为什么？2要有效地执行政策，要求政策执行人员必须具有哪些素质和能力？