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1、公共管理学公共管理学 公共管理公共管理职能职能第1页，本讲稿共28页学习目标学习目标o公共管理学所要关注的一个基本问题是公共管理部门应该做什么公共管理学所要关注的一个基本问题是公共管理部门应该做什么和不应该做什么，或者说是公共部门所应该扮演的角色的有关理和不应该做什么，或者说是公共部门所应该扮演的角色的有关理论。这实质上是要求对公共管理部门的职能构成进行描述、分析论。这实质上是要求对公共管理部门的职能构成进行描述、分析与解释。不过，一国公共管理部门的具体职能构成，往往是由其与解释。不过，一国公共管理部门的具体职能构成，往往是由其特殊国情所决定的。处于不同历史发展、具有不同国情的国家，特殊国情所
2、决定的。处于不同历史发展、具有不同国情的国家，其公共管理部门的职能构成、形成原因必然会有很大差异。为清其公共管理部门的职能构成、形成原因必然会有很大差异。为清楚地对公共管理职能进行阐释，本章将对公共管理职能的基本内楚地对公共管理职能进行阐释，本章将对公共管理职能的基本内涵、构成、历史沿革及市场经济条件下政府职能的现实基础、结涵、构成、历史沿革及市场经济条件下政府职能的现实基础、结构与限度等基本问题进行逐一分析，这也是通过本章的学习需要构与限度等基本问题进行逐一分析，这也是通过本章的学习需要掌握的重点知识。掌握的重点知识。第2页，本讲稿共28页本章内容本章内容公共管理职能概述公共管理职能概述 1
3、公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变 2市场经济中的公共管理职能市场经济中的公共管理职能 3第3页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因公共管理职能的内涵及形成原因o1公共管理职能的一般内涵公共管理职能的一般内涵n公共管理职能公共管理职能(public management functions)，主要是涉及一国公共管理，主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。部门在特定环境中应该管什么的问题。o(1)公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。公共管理职能的实施者是整
4、个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。o(2)公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予公共管理组织以某种特定权力或者权威。力或者权威。o(3)公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。o(4)公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一
5、种反映。公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。o(5)公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，公共管理职能是一个独立、完整的体系。公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，各种职能相互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体。此各种职能相互依存，其运行也是环环相扣，既相互作用又相互制约，构成了一个有机整体。此外，公共管理职能作为一个完整体系存在的另一个基本理由在于职能体系具有动态性特征。外，公共管理职能作为一个完整体系存在的另一个基本理由在于职能体系具有动态性特征。第4页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理
6、职能概述公共管理职能概述o4.1.1公共管理职能的内涵及形成原因公共管理职能的内涵及形成原因o1公共管理职能的一般内涵公共管理职能的一般内涵n公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系、又有区别的两个公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系、又有区别的两个不同的概念。不同的概念。其原因很简单，这主要是因为公共管理组织其原因很简单，这主要是因为公共管理组织(部门部门)与政与政府是两个不同的概念之缘故。简言之，政府职能是公共管理职能体系府是两个不同的概念之缘故。简言之，政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，政府职能甚至基本上的一个核心构成部分，在有些国家或有些时候，
7、政府职能甚至基本上可以被认为是等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着可以被认为是等同于公共管理职能的。但是，在现代世界各国，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。不过，有一点可以确定，无论管理职能越来越超出政府职能的范围。不过，有一点可以确定，无论在哪种政治体制国家中，政府职能始终是公共管理职能的核心构成部在哪种政治体制国家中，政府职能始终是公共管理职能的核心构成部分。分。第5页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.1公共管理职能的
8、内涵及形成原因公共管理职能的内涵及形成原因o2公共管理部门及其职能的存在原因公共管理部门及其职能的存在原因o首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。具体来说，它们是人类社会生产力的必然要求。具体来说，它们是人类社会生产力主要是社会分工主要是社会分工发展到一定程度的必然产物。发展到一定程度的必然产物。o其其次次，公公共共管管理理部部门门及及其其职职能能体体系系的的存存在在也也是是当当代代各各国国社社会会与与市市场场经经济济发发展展的的基基本本要要求求。单单就就经经济济职职能能而而言言，公公共共部部门门及及
9、其其职职能能赖赖以以存存在在的主要理由还是市场失灵现象的存在。的主要理由还是市场失灵现象的存在。o此此外外，公公共共管管理理部部门门及及其其职职能能体体系系的的存存在在，尤尤其其是是其其存存在在状状况况还还与与特特定定社社会会的的自自治治能能力力密密切切相相关关。对对于于公公共共权权力力组组织织而而言言，社社会会自治能力的强弱直接对它们与社会自治之间的关系产生影响自治能力的强弱直接对它们与社会自治之间的关系产生影响。第6页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.2公共管理的程序性功能公共管理的程序性功能 o公共部门的程序性职能反映着公共部门在管理社会公公共部门的
10、程序性职能反映着公共部门在管理社会公共事务的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表共事务的过程中所具有的一般性或普遍性的作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动中的最基本、最普遍的职能。最基本、最普遍的职能。第7页，本讲稿共28页领导的程序性的程序性职能能决策决策控制控制组织领导公共管理的程序性功能公共管理的程序性功能决策决策是管理者为解决各种问题，达成特定是管理者为解决各种问题，达成特定目标而制定与选择行动方案的一项基本的目标而制定与选择行动方案的一项基本的管理职能，它贯穿于一切管理活动过程之管理职能，它贯穿于一切管理活动过程之中。中。
11、如果想要在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之如果想要在实现决策目标的过程中产生比各个个体功能之总和更大的功能、更高的效率，就需要根据工作的要求与总和更大的功能、更高的效率，就需要根据工作的要求与成员的特点，设计工作岗位，进行授权与分工，将适当的成员的特点，设计工作岗位，进行授权与分工，将适当的人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间人员安排在适当的岗位上，用规章制度确定各个成员之间的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织的职责关系，以形成一个有机的组织结构，并使整个组织得以协调地运转。这就是公共部门的得以协调地运转。这就是公共部门的组织组织功能。功能。领导领导职能又包
12、括指挥、沟通、协调职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。及激励等基本职能活动。控制控制职能是通过建立信职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制，息反馈和绩效评估机制，把决策实施过程中所取把决策实施过程中所取得的各种效果与所要达得的各种效果与所要达到的相关目标进行比较到的相关目标进行比较并做出评价，及时地发并做出评价，及时地发现和纠正各种偏差，以现和纠正各种偏差，以保证预定目标的实现的保证预定目标的实现的一种职能活动。一种职能活动。第8页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.3公共部门的任务性职能公共部门的任务性职能 o公共部门的任务性职能是公共部门在社会
13、事务管理过程中所公共部门的任务性职能是公共部门在社会事务管理过程中所发挥的具体的、特定的作用，反映了公共部门活动的个性方发挥的具体的、特定的作用，反映了公共部门活动的个性方面。其中，尤其是以国家强制力为后盾的政府组织，在当今面。其中，尤其是以国家强制力为后盾的政府组织，在当今世界大多数国家里，它们在公共组织中占据着决定性主导地世界大多数国家里，它们在公共组织中占据着决定性主导地位，也承担了更为重要的任务性职能。位，也承担了更为重要的任务性职能。第9页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.3公共部门的任务性职能公共部门的任务性职能 o1经济职能经济职能o就当代各
14、国政府而言，经济职能是指推动社会生产力发展，确保经济基础的就当代各国政府而言，经济职能是指推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即经济建设与发展。一般来说，公共组织所承担的经济职能可巩固和发展，即经济建设与发展。一般来说，公共组织所承担的经济职能可以划分为宏观调控与微观管理两大类。以划分为宏观调控与微观管理两大类。n(1)宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需
15、求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。内外市场体系的形成和发展，等等。n(2)微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公
16、共产品与服务的生产和经营有关的管理活动，在微观公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动，在微观市场上参与买卖来确保公共产品的有效生产与供应。这样，这些组织，主要是各种公共企业也就具市场上参与买卖来确保公共产品的有效生产与供应。这样，这些组织，主要是各种公共企业也就具有了与私营企业相类似的商品生产与经营管理职能。这正是所谓的公共组织微观经济管理职能。有了与私营企业相类似的商品生产与经营管理职能。这正是所谓的公共组织微观经济管理职能。第10页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.3公共部门的任务性职能公共部门的任务性职能 o2
17、政治职能政治职能o公共部门的政治职能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反公共部门的政治职能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治职能活动。n(1)民主建设。在现代世界各国，公共部门都代表着统治阶级的利益和意志，并由民主建设。在现代世界各国，公共部门都代表着统治阶级的利益和意志，并由统治阶级中的精英分子执掌着行政权力，因此一般要在统
18、治者内部乃至其同盟者统治阶级中的精英分子执掌着行政权力，因此一般要在统治者内部乃至其同盟者中间实施民主。中间实施民主。n(2)社会治安。公共部门不仅要将自己的行为限制在国家法律和政策的范围之内，而且社会治安。公共部门不仅要将自己的行为限制在国家法律和政策的范围之内，而且具有确保社会所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和保护公民合法权利的重具有确保社会所有机关团体和个人遵纪守法、维护社会秩序和保护公民合法权利的重要职责。要职责。n(3)国家安全。一国政府要通过加强国防军事建设及开展外交活动，防御外来侵略和颠国家安全。一国政府要通过加强国防军事建设及开展外交活动，防御外来侵略和颠覆，保卫国家安
19、全与世界和平，反对霸权主义覆，保卫国家安全与世界和平，反对霸权主义 第11页，本讲稿共28页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.3公共部门的任务性职能公共部门的任务性职能 o社会职能社会职能o在在这这里里，所所谓谓公公共共组组织织的的社社会会职职能能是是从从狭狭义义上上来来使使用用的的，是是指指各各种种公公共共部部门门为为了了维维护护正正常常的的社社会会生生活活水水平平与与生生活活秩秩序序，增增进进国国民民福福利利而而生生产产或或供供应应社社会会福福利利性性产产品品与与服服务务的的一一种种管管理理职职能能活动。活动。n(1)提提供供社社会会保保障障。社社会会保保障障既既是是
20、对对公公民民基基本本生生存存条条件件的的保保障障，也也是确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。是确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。n(2)促进公正的收入分配。一是克服机会的不均等。二是调节收入分配。促进公正的收入分配。一是克服机会的不均等。二是调节收入分配。三是改进分配政策。三是改进分配政策。n(3)环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门，环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门，尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任：第一，直接控制；尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任：第一，直接控制；第二，处罚；第三，补贴。第二，处罚；第三，补贴。第12页，本讲稿共28
21、页第一节第一节 公共管理职能概述公共管理职能概述o4.1.3公共部门的任务性职能公共部门的任务性职能 o4文化职能文化职能o文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。等各个方面。n一方面要加强思想政治工作，在公民中坚持进行爱国主义、集一方面要加强思想政治工作，在公民中坚持进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，发扬艰苦奋斗、勤俭建国的光荣传统，体主义和社会主义教育，发扬艰苦奋斗、勤俭建国的光荣传统，振奋民族精神。振奋
22、民族精神。n另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。第13页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变 o4.2.1传统社会的公共管理职能传统社会的公共管理职能 o所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。o原始社会原始社会，也即是所谓史前人类社会是社会发展的最早阶段，其社会组
23、织，也即是所谓史前人类社会是社会发展的最早阶段，其社会组织形态经历了氏族、胞族、部落及部落联盟等发展形式。在这一时期，社会形态经历了氏族、胞族、部落及部落联盟等发展形式。在这一时期，社会分工与协作都是建立在血缘关系的基础之上的，由于社会生产力极其落后，分工与协作都是建立在血缘关系的基础之上的，由于社会生产力极其落后，也就不可能产生和维持与社会相分离的专门管理机构。因此，相应地，原也就不可能产生和维持与社会相分离的专门管理机构。因此，相应地，原始社会的公共管理职能也极其简单始社会的公共管理职能也极其简单 o在国家产生之后，公共管理职能体系发生了本质上的变化。但是，在资本主义社会在国家产生之后，公
24、共管理职能体系发生了本质上的变化。但是，在资本主义社会以前的国家时代，无论是以前的国家时代，无论是奴隶社会还是封建社会奴隶社会还是封建社会，绝大部分公共管理职能都是由，绝大部分公共管理职能都是由国家或者说是政府组织来承担的。国家或者说是政府组织来承担的。o前资本主义国家时期的公共职能体系存在前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：个基本特征：(1)公共管理职能体系公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。(2)包括经济、文化职能在内的社包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。会事务管理职能十分薄弱。(3)公共管理职能
25、体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。征。第14页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变 o4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁西方国家公共管理职能及其变迁 o1自由放任主义自由放任主义n政府的公共管理奉行政府的公共管理奉行“政府要好，管理要少政府要好，管理要少”的信条。除了必需的政治统治职的信条。除了必需的政治统治职能外，在经济与社会管理方面实行能外，在经济与社会管理方面实行“私人自治私人自治”原则，主要是依靠原则，主要是依靠“看不见的看不见的手手”即市场来调节与引导经济及其他各方面社会事业的发展。即
26、市场来调节与引导经济及其他各方面社会事业的发展。o具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：n(1)政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。法律秩序。n(2)在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的起着维护社会与市场秩序的“守夜人守夜人”角色。角色。n(3)出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的出于对整体利益的考虑，公
27、共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品公共商品”。第15页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变 o4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁西方国家公共管理职能及其变迁 o2国家干预主义国家干预主义o得市场无法依靠自身来实现正常运行，同时使得社会日益出现贫富分得市场无法依靠自身来实现正常运行，同时使得社会日益出现贫富分化，劳资矛盾也不断激化。由此，早期资本主义政府所奉行的自由放化，劳资矛盾也不断激化。由此，早期资本主义政府所奉行的自由放任主义政策及任主义政策及“守夜人守夜人”职能模式已经不能适应社会各方面发展的要职能模式已经不能适应社会各方面发展的要求。与此
28、同时，求。与此同时，“福利主义福利主义”与与“凯恩斯主义凯恩斯主义”等国家干预主义取代等国家干预主义取代自由放任主义成为主流社会管理理论。相应地，西方各国公共管理职自由放任主义成为主流社会管理理论。相应地，西方各国公共管理职能体系也进行了大规模的调整。能体系也进行了大规模的调整。n(1)政府权能体系迅猛扩张，政府权能体系迅猛扩张，“行政国家行政国家”取代取代“守夜警察守夜警察”成为各国政府职能成为各国政府职能体系发展的主流趋势。体系发展的主流趋势。n(2)各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。n(3)在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职
29、能模式。面对自在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。主义的局限性。第16页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变 o4.2.2西方国家公共管理职能及其变迁西方国家公共管理职能及其变迁 o新古典主义新古典主义o所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最个人理性假设的基础上主
30、张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。大化和政府角色的最小化。n(1)政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。而民主建设职能则得到进出一步加强。n(2)经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。重要，甚至成为核心政府职能。n(3)公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。势相并存。第17页，本讲稿共28页第二节
31、第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变o4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变建国后我国公共管理职能的嬗变 o1传统计划经济体制时期的公共管理职能体系传统计划经济体制时期的公共管理职能体系n(1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。n(2)经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。制，我国政府包揽一切经济管理职能。n(3)社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。相当薄弱
32、。n(4)在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。手段来推行各项公共管理职能。第18页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变o4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变建国后我国公共管理职能的嬗变 o2我国公共管理职能体系的转变及其基本方向我国公共管理职能体系的转变及其基本方向n(1)职职能能重重心心的的转转移移职职能能重重心心转转移移，公公共共管管理理职职能能体体
33、系系也也由由以以阶阶级级斗斗争争为为纲纲、以以专专政政职职能能为为重重心心，转转向向以以经经济济建建设设为为中中心心、以以经经济济与与社会发展职能为重心。社会发展职能为重心。n(2)公共管理职能体系的转变公共管理职能体系的转变 m国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；m宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；m教、科、文等发展职能不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教教、科、文等发展职能不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；育体系与科学文化发展体制
34、；m对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；管理主体都将强化其外交功能；m国家防卫职能加强。国家防卫职能加强。第19页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变o4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变建国后我国公共管理职能的嬗变 o2我国公共管理职能体系的转变及其基本方向我国公共管理职能体系的转变及其基本方向n(3)职能方式的转变职能方式的转变。m在在社社会会资资源源配配置置方方式式上上，由由传传统统体体系系下下重重计计划划反反市市场场机机制制转转而而
35、要要求求实实现现计计划划与与市市场场有有机机结结合合，以以市市场场为为主主、以计划为辅的社会资源配置机制。、以计划为辅的社会资源配置机制。m在在社社会会经经济济职职能能的的运运行行方方式式上上，由由传传统统的的微微观观、直直接接管理方式向宏观、间接管理方式转移。管理方式向宏观、间接管理方式转移。m在在管管理理手手段段方方面面，由由以以运运用用行行政政手手段段为为主主转转向向以以运运用用经济、法律手段为主。经济、法律手段为主。第20页，本讲稿共28页第二节第二节 公共管理职能的历史演变公共管理职能的历史演变o4.2.3建国后我国公共管理职能的嬗变建国后我国公共管理职能的嬗变 o2我国公共管理职能
36、体系的转变及其基本方向我国公共管理职能体系的转变及其基本方向n(4)职能关系的转变职能关系的转变m中中央央与与地地方方、上上级级与与下下级级政政府府间间及及各各职职能能部部门门间间职职能能关关系系。一一方方面面，要要确确保保中中央央与与上上级级政政府府制制定定的的各各项项政政策策、目目标标得得到到顺顺利利的的贯贯彻彻落落实实，另另一一方方面面也也要要使使得得各各地地方方及及下下级级政政府府能能够够及及时时、有有效效地地处处理理辖辖区区或或职职能能范范围围内内的的相关事务。相关事务。m政企关系。政企分开是实现我国政府职能转移的关键所在。政企关系。政企分开是实现我国政府职能转移的关键所在。m党党政
37、政关关系系及及各各国国家家权权力力机机关关间间关关系系。要要在在坚坚持持党党的的政政治治、组组织织与与思思想想领领导导的的前前提提下下，改改变变传传统统体体制制中中党党政政不不分分、主主要要是是以以党党代代政政的的不不正正常常关关系系，确确保保党党与与各各级级政政府府都都有有能能够够在在宪宪法法与与法法律律规规定定的的范范围围内独立行使各自的职能。内独立行使各自的职能。m政政府府与与其其他他公公共共管管理理主主体体间间关关系系。除除了了以以上上主主体体间间职职能能关关系系之之外外，我我国国政政府府还还应应该该随随着着经经济济与与社社会会的的具具体体发发展展情情况况，及及时时调调整整政政府府与与
38、其其他他公公共共管管理理主主体体之之间间的的职职能能关关系系。其其中中，首首先先是是要要理理顺顺政政府府与与各各种种自自治治性性公公共共组组织织之之间间的的关关系系，主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。主要是政府与居民委员会及村民委员会之间的关系。第21页，本讲稿共28页第三节第三节 市场经济中的公共管理职能市场经济中的公共管理职能 o4.3.1市场机制的缺陷市场机制的缺陷 o1市场不能消除垄断和非公平竞争市场不能消除垄断和非公平竞争 o2市场不能解决外部性问题市场不能解决外部性问题n所谓外部性，规范的解释是指某人的经济决策通过非市场所谓外部性，规范的解释是指某人的经济决策通过非市场
39、的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。并成为后者自身所不能加以控制的变量。o3市场无法满足社会对公共产品的需求市场无法满足社会对公共产品的需求o4市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题o5市场不能确定和控制宏观经济总量平衡市场不能确定和控制宏观经济总量平衡第22页，本讲稿共28页第三节第三节 市场经济中的公共管理职能市场经济中的公共管理职能 o4.3.2市场经济中公共管理职能的内容市场经济中公共管理职能的内容o1限制垄断和促进竞争限制垄断和促进竞争
40、n现今各国限制垄断的措施主要是反垄断立法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。同时，政府相应成现今各国限制垄断的措施主要是反垄断立法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。同时，政府相应成立监督管理机构，监控企业的垄断行为，审批企业间的兼并。立监督管理机构，监控企业的垄断行为，审批企业间的兼并。o2界定和维护财产权，克服外部性界定和维护财产权，克服外部性n明确界定的财产权是市场有效运行的基本前提，因此，对财产权的界定和保护是国家法制的一项基本明确界定的财产权是市场有效运行的基本前提，因此，对财产权的界定和保护是国家法制的一项基本内容。所谓外部性问题，其本质是财产权界线不明确。内容。所谓外部性问题，其本质
41、是财产权界线不明确。o3提供公共产品提供公共产品o4保障收入分配的公正化保障收入分配的公正化n第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平。第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平。n第二，对个人征收累进所得税，从而抑制某些人收入过高，以有利于增进平等。第二，对个人征收累进所得税，从而抑制某些人收入过高，以有利于增进平等。n第三，实施工资和物价管制第三，实施工资和物价管制n第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等n此外，政府还可通过征收高额
42、财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。o5调控宏观经济调控宏观经济第23页，本讲稿共28页第三节第三节 市场经济中的公共管理职能市场经济中的公共管理职能 o4.3.3公共管理职能的限度公共管理职能的限度o首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。o其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。n第一，政策实施需要消耗资源。第一，政
43、策实施需要消耗资源。n第二，政策实施具有第二，政策实施具有“时滞性时滞性”。n第三，政策实施的效果有很大的不确定性。第三，政策实施的效果有很大的不确定性。o 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。n寻租活动是指非生产性的谋取经济利益的活动，是维护既得经济利益寻租活动是指非生产性的谋取经济利益的活动，是维护既得经济利益或对其进行再分配的非生产性活动。其中，利用行政、法律的方式或或对其进行再分配的非生产性活动。其中，利用行政、法律的方式或职权，妨碍生产要素在不同产业之间的自由流动与竞争，维护和攫取职权，妨碍生产要素在不同产业之间的自由流动与竞争，维护和攫取既得
44、经济利益是最为常见、更为高级的寻租形式。既得经济利益是最为常见、更为高级的寻租形式。o最后，公共部门系统存在低效率常态。最后，公共部门系统存在低效率常态。第24页，本讲稿共28页本章小结本章小结o公共管理职能是特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担公共管理职能是特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。它实质上主要是涉及一国公共管理部门在特的基本职责与所具有的功能作用的统一体。它实质上主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。由于人的社会性特征，公共管理职能的存在有其必然性。定环境中应该管什么的问题
45、。由于人的社会性特征，公共管理职能的存在有其必然性。一般说来，公共管理职能可划分为程序性构成与任务性构成两种类型。其中，程序性构一般说来，公共管理职能可划分为程序性构成与任务性构成两种类型。其中，程序性构成包括决策、组织、指挥与控制等成包括决策、组织、指挥与控制等4种基本职能，而任务性职能则常常被划分为经济、政种基本职能，而任务性职能则常常被划分为经济、政治、社会与文化等治、社会与文化等4种基本职能。种基本职能。o公共管理职能是与人类社会相伴而生的，但其具体构成及特点具有其历史性，是由其所处历史背景和公共管理职能是与人类社会相伴而生的，但其具体构成及特点具有其历史性，是由其所处历史背景和具体国
46、情所决定的。根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为自由放任主义、国家干具体国情所决定的。根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为自由放任主义、国家干预主义与新古典主义预主义与新古典主义3个不同阶段。个不同阶段。o中国传统的公共管理职能体系是建国初期复杂的政治经济环境的产物，是参照前苏联的高度中央集权中国传统的公共管理职能体系是建国初期复杂的政治经济环境的产物，是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的。市场机制在经济发展中发挥着巨大的不可替代的作用，但市场机制这只模式建立起来的。市场机制在经济发展中发挥着巨大的不可替代的作用，但市场机制这只“看不见的看不见的手手”本身存在着
47、固有的缺陷，即存在着所谓本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败市场失败”问题，必须借助市场机制以外的力量予以校问题，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。但是，公共管理部门用以弥补市场缺陷的政策手段也不是完美无缺的，公共部门的过度干正和弥补。但是，公共管理部门用以弥补市场缺陷的政策手段也不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成预或无效干预往往可能造成“政策失败政策失败”的现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的的现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺。市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能作用都不可
48、或缺。市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，必须建立在符合市场规律的基础上。第25页，本讲稿共28页本土案例本土案例o从从“国进民退国进民退”到到“国退民进国退民进”o2010年上半年，国家推出一系列针对通胀预期和房价的调控组合拳，经济增长似乎年上半年，国家推出一系列针对通胀预期和房价的调控组合拳，经济增长似乎“掉头掉头”直直下下投资和工业增速率先回落，投资和工业增速率先回落，5月，在国有重工业增速下滑带动下，规模以上工业增加值增速月，在国有
49、重工业增速下滑带动下，规模以上工业增加值增速较较4月回落月回落1.3个百分点。而在中央和基建投资减速下，前个百分点。而在中央和基建投资减速下，前5个月固定资产投资同比增长个月固定资产投资同比增长25.9%，增速逐，增速逐月放缓。月放缓。o7月月1日，中国物流与采购联合会公布日，中国物流与采购联合会公布6月制造业采购经理人指数月制造业采购经理人指数(PMI)为为52.1%，比上月回落，比上月回落1.8个百分点，个百分点，连续两个月回落。汇丰中国制造业指数为连续两个月回落。汇丰中国制造业指数为50.4%，环比下降，环比下降2.3个百分点，离个百分点，离50%这个扩张和萎缩的分水岭这个扩张和萎缩的分
50、水岭只有咫尺之遥。笔者认为，中国经济未来数个季度只有咫尺之遥。笔者认为，中国经济未来数个季度GDP增速不断下滑已经明确。从三大需求来看，消增速不断下滑已经明确。从三大需求来看，消费增长平稳，出口不会回到危机前的水平，而经济是否二次探底、跌破费增长平稳，出口不会回到危机前的水平，而经济是否二次探底、跌破8%，关键是看投资，但是现在政府投，关键是看投资，但是现在政府投资的边际效应在递减，增长动能应该从政府投资切换到民间投资。无论短期经济增长还是中长期结构调整，资的边际效应在递减，增长动能应该从政府投资切换到民间投资。无论短期经济增长还是中长期结构调整，民间投资的激活都至关重要。民间投资的激活都至关