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1、公共政策分析的理论基公共政策分析的理论基础础制度模式 过程模式理性模式 渐进模式团体模式 精英模式公共选择模式 博弈理论模式第三讲：过程模式与理性模式过程模式过程模式n n二战以来，现代“行为主义”式的政治科学所研究的内容包括选民活动、利益集团、立法者、总统、官僚、法官，以及其他政治行为主体。n n其主要目标之一是发现这些行为或“过程”的模式。n n对政策研究感兴趣的政治学家，他们的各种活动围绕着公共政策展开。过程模式过程模式n n问题的确定。通过要求政府行为，确定政策问题。n n议程设置。使媒体和政府官员的注意力集中到一些具体的公共问题，以解决决策问题。n n政策形成。通过利益集团、白宫机构
2、、国会委员会和智库提出政策建议。n n政策合法化。通过国会、总统和法院的政治行为，对政策进行选择和颁布。n n政策贯彻。政府机构本身、外部咨询机关、媒体和公众对政策进行评估。过程过程过程过程 活动活动活动活动 参与者参与者参与者参与者确定问题确定问题 公布社会问题公布社会问题 媒体媒体 表达对政府行为的需要表达对政府行为的需要 利益集团利益集团 社会组织社会组织议程设置议程设置 决定在哪些事项中做出决定，决定在哪些事项中做出决定，媒体媒体 政府将处理哪些问题政府将处理哪些问题 精英集团，包括总统和国会精英集团，包括总统和国会 政党政党 选举办公室的候选人选举办公室的候选人政策形成政策形成 将政
3、策建议提升为解决问题和将政策建议提升为解决问题和 白宫官员白宫官员改进方案改进方案 国会相关委员会国会相关委员会 利益集团利益集团 智囊团智囊团政策合法化政策合法化 选择一个方案选择一个方案 总统总统 为该方案寻求政治支持为该方案寻求政治支持 国会国会 将其制定入法律将其制定入法律 法院法院 是否违宪是否违宪政策执行政策执行 组织相应部门和机构组织相应部门和机构 总统和白宫官员总统和白宫官员 提供报酬与支持提供报酬与支持 执行部门和机构执行部门和机构 征税征税政策评估政策评估 报告政府政策的结果报告政府政策的结果 执行部门和机构执行部门和机构 评价该政策对目标群体评价该政策对目标群体 国会监察
4、委员会国会监察委员会和非目标群体的影响和非目标群体的影响 媒体媒体 提议变化和提议变化和“改革改革”智囊团智囊团 公共舆论过程模式的几个总结过程模式的几个总结n n1、在形成公共政策过程中，公共政策经常和全国民意调查不符，并且美国宪政体制未对大量政策事件提供普通投票的机会。n n公众对许多政策问题毫无见解，公共舆论是不稳定的，这样决策者可以轻易曲解和利用公共舆论。n n公共政策更可能被认为是精英的意见而并非大众的意见。过程模式的几个总结过程模式的几个总结n n 2、决定什么将被决定议程设置是决策活动中是关键一步。n n政策事件并不会“从天而降”。n n在社会中防止某些条件变成政策事件不决策行为
5、是支配性利益集团的重要政治手段。过程模式的几个总结过程模式的几个总结n n3、大众媒体，尤其是电视网络，在议程设定中起到主要的作用。n n他们通过决定什么是新闻，为政治讨论提供媒体的议程设定。过程模式的几个总结过程模式的几个总结n n4、大量政策的形成发生在正式的政府过程之外。n n享有声望的、私立的政策制定组织例如外交关系委员会他们会研究政策的选择，向政府建议，保持政策的一致性，甚至提供给政府高层官员。n n这些政策制定组织汇集了金融机构、媒体、基金会、智囊团主要成员和政府高层方方面面的意见。过程模式的几个总结过程模式的几个总结n n5、最直接的决策者们的活动总统、国会、行政机关等等n n然
6、而，商业和金融集团、基金会、政策制定组织、媒体和其他利益集团的非政府领袖可能在此之前已经确定了政策议程并选定了主要政策目标。n n直接的决策者们的活动趋向于围绕着确定这些公共政策的方法而不是政策的结果。过程模式的优势过程模式的优势n n1 简化n n2 分解：把过程的复杂性划分为有限的阶段和子阶段n n3 可以考察与政策相关的所有行动主体和机构的角色 运用过程模式的困难运用过程模式的困难n n1 实际的政策过程没有遵循系统的或者线性的模式，而是临时性，个案处理的。n n2 实际的政策过程有时候不符合标准的流程，会出现压缩或者跳跃。n n3 阶段与阶段之间缺乏因果关系理性主义理性主义n n理性的
7、政策，其目标是“最大化的社会收益”，即政府所选政策获得的收益，应当超过支出的最大数额。n n如果收益没有超过支出，政府就必须避免采用这些政策。理性主义理性主义n n理性主义理论根植于启蒙运动时期的理性主义和实证主义等。n n认为：社会问题应该通过收集所有与问题有关的信息以及可供选择的解决办法，然后选择一个最佳方法，从而“科学地，理性地”解决问题n n科学的 工程的 管理的理性主义理性主义n n公共管理和组织行为的“科学管理”潮流n n法约尔 古利克 厄威克等n nPOSDSCORB:系统的计划，决策，选择，调整，补充，预算理性主义理性主义决策者必须（1）知道社会上所有的价值取向以及它们各自的份
8、量；（2）知道所有可行的政策选择；（3）知道每一项政策选择产生的社会后果；（4）对每一项政策选择，计算成本和收益的比例；（5）选择最有效的政策选项。纯粹理性决策的障碍纯粹理性决策的障碍n n1人们在社会利益上无法达成一致 n n2这些冲突的利益和成本不能相互比较和衡量；例如我们无法在个人尊严和税收增长之间进行比较和衡量。n n3决策者的决策过程中，其动机并不是纯社会收益的最大化，而是试图对他们自己的所得进行最大化，包括权力、地位、再次当选、金钱等等 n n4现存项目和政策中的大规模投资，使决策者无法重新思考被既往决策所放弃的政策选择纯粹理性决策的障碍纯粹理性决策的障碍n n5 信息方面的困难包
9、括信息收集的成本，信息的有效性以及收集的时间 n n6社会科学和行为科学，还是物理和生物学，其预测能力还不能帮助决策者完全理解每一个政策选项的成本和收益 n n7即使是拥有最先进的计算机分析技术，当面临大量的和分化的政治、社会、经济和文化价值时，决策者也没有足够的智力水平来准确计算成本和收益。纯粹理性决策的障碍纯粹理性决策的障碍n n8 由于各种政策选择后果的不确定性，促使决策者尽可能坚持以前的政策，减少令人烦恼、出人意料的后果。n n9大型官僚体系中决策过程的分割性特征使决策协调很难实现，不同专家的意见就很难在决策中考虑进来 理性主义理性主义美国行为主义科学家 西蒙 对理性决策模式提出挑战从
10、理想决策到满意的决策 理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n美国生活在贫困线以下的穷人，有三千五百万到四千万。n n如果每年联邦政府花在社会福利上的钱都是由穷人受益，每个贫困的人每年将能获得25,000美元。n n如果国家的福利支出全都直接用于贫困人口，那么在美国将不再存在贫困。理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n为什么？n n穷人并不是社会福利支出的主要受益对象。大多数福利支出，包括社会保障和医疗保险这些最大的项目，都流向非贫困人口。n n社会福利支出的主要受益人不是穷人，而是中产阶级。理性主义的公共政策：理性主义的公
11、共政策：以社会福利为例以社会福利为例理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n理性的策略，不理性的结果n n 1 在确定问题上，如何界定贫困的范围，发生政治冲突，成为制定理性的社会福利政策的主要障碍之一。n n谁是穷人？政府用维持生计所需的最低费用来定义贫困。理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n 理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n理性的策略，不理性的结果n n 2 关于贫困原因的解释相互对立和矛盾。n n贫困是缺少知识、技能与培训的结果吗？n n或者是因为经济衰退与失业导致？n n或者是因为一种贫困文化的存在？n n还是夫妻家庭结构的解体？当然，传统的夫妻式家庭结构的解体与贫困产生密不可分。政府怎样才能制定一项理性的政策，使家庭完整或至少不鼓励夫妻分离呢 理性主义的公共政策：理性主义的公共政策：以社会福利为例以社会福利为例n n理性的策略，不理性的结果n n 3 社会福利政策，本身就成为造成贫困的原因。鼓励社会依赖性。n n4 理性的策略，可能会带来意料之外的后果。