3【公共政策导论讲稿】第三讲.ppt

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1、第三章第三章 政策主体、政策客体与政策环境政策主体、政策客体与政策环境o第一节 政策主体o第二节 政策客体o第三节 政策环境o1.谁来制定政策?我们只能被动的服从政策吗?普通公民有可能影响政策、甚至参与政策制定吗?o2.政策要解决什么问题?政策针对谁制定?o3.政策受什么因素的影响?第一节第一节 政策主体政策主体 一般而言,政策主体可以被简单界定为直接一般而言,政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。组织。一、官方决策者一、官方决策者 (一)立法机关(一)立法机关 (二)行政机关(二)行政机关 (三)司法机关(三)司法机关

2、行政决策机关(政务官系统)行政执行机关(文官、事务官系统)o二、非官方参与者 除了政策的官方决策者外,还有许多人通过各种不同的形式和途径参与到政策的制定过程,他们自身通常并不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策决定,但是他们同样是政策制定中不可忽视的主体因素。o(一)利益集团o利益集团是具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益,履行利益表达的功能。o利益集团通过:“院外活动”、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等途径和方法向政府实加压力,用以促进或阻止某方面公共政策的改变,以便在公共政策的决策中,体现自己的利益主张。o利益集团主要包括:行业协会、商会、经济财团、工

3、会、基金会等。o利益集团如何影响公共政策的制定?利益集团如何影响公共政策的制定?o案例案例1.美国轮胎特保案(美国轮胎特保案(2009年)年)o4月份 美国钢铁工人联合会代表半数美国轮胎生产企业劳工向美国贸易委员会发出请求。在2004年到2008年期间,共有5家美国轮胎厂关门倒闭,5100名美国工人失业,今年又有3000名美国工人下岗。o6月29日 美国国际贸易委员会(ITC)对轮胎特保案做出救济措施;o8月7日 美国贸易代表办公室召集涉案各方召开听证会,此后做出裁决;o9月02日 美贸易代表办公室向奥巴马交出裁制意见;o9月11日 奥巴马宣布对中国轮胎实施三年惩罚性关税;五十五、百分之四十五

4、和百分之三十五的特别关税。o案例案例2.美国美国“长枪协会长枪协会”操纵、影响枪支管制,影响两党行情。操纵、影响枪支管制,影响两党行情。o案例案例3.中国中国劳动合同法劳动合同法(2007年通过)、年通过)、反垄断法反垄断法(2007年年通过)的立法过程。通过)的立法过程。o(二)政党o政党作为利益集团的一种特殊类型,往往以政治联盟的形式出现。o马克思主义认为,政党本质上是特定阶级利益的集中代表者,是特定阶级政治力量中的领导力量,是由各阶级的政治中坚分子为了夺取或巩固国家政治权力而组成的政治组织。o政党是现代国家中有着特定政治理念的社会团体。政党通过在选举中获胜或其它方式夺取政权,并以执政为目

5、标。o在西方国家,政党可能成为凌驾于三权之上的政治力量,成为“超官方决策者”。o在中国,实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。民主党派不具备政党的本质特征。所以,共产党是政策主体的核心力量,在政策制定中起着主导作用。o(三)公民个人o无论是专制政权还是民主政权都十分关注多数公民的利益需要,如果公共政策得不到多数公民的认可和信仰,就会失去合法性。o公民参与政策过程的主要途径包括:1.直接投票决定重大的政策问题;(全民公投)2.通过代议形式,推选代表参与政策制定;3.使用威胁手段,参加请愿、示威、罢工等活动,反对政策出台,迫使政府改变政策;(希腊、法国、美国等)4.通过参加政治党派和利益集团

6、,影响公共政策;5.通过制造社会舆论或进行多方游说,影响政策导向;(乙肝斗士)6.以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导。(厉以宁主张将电信行业分家,王沪宁、夏勇)o(四)大众传媒o大众传媒是现代社会最强有力、最直接、最方便的沟通手段,对政策制定过程有着非常重要的影响,被视为政策主体的重要组成部分,有“第四种权力”之称。o焦点访谈o网络媒体、微博等新兴的媒介形式对社会管理提出了挑战,促使公共政策制定或者改变。(正反两方面的作用:赛家鑫案石首事件)o(五)思想库o思想库或脑库、智库是现代政策研究组织的别称。由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织,主要为公共决策提供政策咨询,

7、是政策主体重要的构成因素,是现代决策链条中不可缺少的一环。o1.官方思想库:白宫政策研究室、中国党委、政府政策研究室。o2.半官方思想库:布鲁金斯学会(为每届新政府提供一份执政中面临主要问题和综合概述的报告),中国社会科学院、中国现代国际关系研究院等。o3.民间思想库:兰德公司(以军事为主的综合性战略研究机构,成功预测朝鲜战争中国出兵)、天则经济研究所、洪范法律与经济研究所。o4.国际思想库。第二节 政策客体o一、社会问题与政策问题o政府的主要功能和公共政策的主导作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题,所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的起点。o美国学者斯图亚特内格尔定义

8、“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所做出的决定。”o社会问题的定义:实际条件与应有条件之间的偏差,实际状态与社会期望之间的差距,导致社会的紧张状态,牵涉到较为广泛的社会关系。(抽象)o社会问题:是在社会运行过程中,由于存在某些使社会结构和社会环境失调的障碍因素,影响社会全体成员或部分成员的共同生活,对社会正常秩序甚至社会运行安全构成一定威胁,需要动员社会力量进行干预的社会现象。o社会问题的构成要素:1.必须有一种或数种社会现象产生失调情况2.这种失调影响了许多人的社会生活3.这种失调引起了社会多数成员的注意4.这种失调必须运用社会力量才能予以解决 思考:是不是所有的社会问题都属于政策范围呢

9、?o1.有些问题通过民间渠道就能够进行处理(民间组织存在的意义,慈善事业的新形势)o2.有些问题太复杂,政府无力解决。(小悦悦事件)o3.有些问题已经成为历史,再无解决的必要或可能。(上访事件中的历史遗留问题:游击队欠条事件)o4.政府出于利益的考虑,采取漠视态度。(暴力拆迁)o结论:只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视,进入政府议程,从而转化成政策问题。小悦悦事件引发的思考和争论:o一、人性的冷漠,道德的滑坡。o二、法律判决的引导作用:2006年南京彭宇案造成的不良引导。o三、要不要针对见义勇为和见死不救的问题立法。o社会问题的特征:o1.社会问题是一种客观条件(客观存在)o2.社会问题

10、是一种主观定义(道德滑坡问题)o3.社会问题受价值判断的影响(堕胎、安乐死、虐待动物、卖淫嫖娼、赌博)o4.社会问题是一个关系到大多数人的问题(江浙沿海私营企业倒闭潮)o5.社会问题的形成往往具有一个发展过程(交通拥堵的问题,信访制度的发展)o6.社会问题往往是系统性问题(社会治安综合治理)o针对食品安全:诚信的缺失、道德的滑坡已经到不了何等严重的地步。中央文明办驳国人道德滑坡说:主流良好o二、目标群体o公共政策具有引导、管制、调控、分配的作用,受到政策影响和制约的社会成员就是政策对象或目标群体。目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性要素。o接受:完全接受、部分接受、积极接

11、受、消极接受(不反对)。o不接受:完全不接受、部分不接受、积极不接受(强烈反对)或消极不接受(不予合作)。o制度激激励:增进利益接受;剥夺利益不接受。(深化改革:增量改革既得利益集团)o目标群体对政策接受和服从的原因包括:o(一)政治社会化的影响(清朝要求剃头“留头不留发,留发不留头!”辫发风云;辛亥革命孙中山亲自签发剪辫令;我党的成功经验:妇女解放运动、少先队、儿童团、“工青妇”、“两课”)o(二)传统思想观念和行为习惯的制约(计划生育、控烟令、婚姻法司法解释三2011年7月通过)o(三)对政策形式合理与实质合理的看法o(四)对成本收益的权衡(关键)o(五)对大局或整体的考虑(加税计划、削减

12、福利、分洪、移民)o(六)避免受到惩罚o(七)环境条件的变化(计划生育、农村医保高校扩招)婚姻法司法解释三 最大争议o第七条第七条 婚后由一方父母出资为子女购买的不动产,产权登记在出资人子女名下的,可按照婚姻法第十八条第(三)项的规定,视为只对自己子女一方的赠与,该不动产应认定为夫妻一方的个人财产。o由双方父母出资购买的不动产,产权登记在一方子女名下的,该不动产可认定为双方按照各自父母的出资份额按份共有,但当事人另有约定的除外。o第十条 夫妻一方婚前签订不动产买卖合同,以个人财产支付首付款并在银行贷款,婚后用夫妻共同财产还贷,不动产登记于首付款支付方名下的,离婚时该不动产由双方协议处理。o依前

13、款规定不能达成协议的,人民法院可以判决该不动产归产权登记一方,尚未归还的贷款为产权登记一方的个人债务。双方婚后共同还贷支付的款项及其相对应财产增值部分,离婚时应根据婚姻法第三十九条第一款规定的原则,由产权登记一方对另一方进行补偿。o“公婆笑了,丈母娘哭了公婆笑了,丈母娘哭了”,“离婚后的家庭妇女离婚后的家庭妇女将一无所有将一无所有”等。等。o房产证遭遇房产证遭遇“加名潮加名潮”,咨询和办理房产证加名业,咨询和办理房产证加名业务的市民明显增多。务的市民明显增多。o南京按赠予类别对婚前房产加名征收南京按赠予类别对婚前房产加名征收3%契税有契税有“趁火打劫趁火打劫”之嫌之嫌。o财政部昨天在其官网公布

14、通知:婚姻关系存续期间,房屋、土地权属原归夫妻一方所有,变更为夫妻双方共有的,免征契税。这一政策自8月31日起执行。第三节 政策环境o政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。o一、公共政策与政策环境的关系o公共政策是政策环境的产物,二者是辩证统一的关系。它们相互联系、相互作用,环境决定和制约政策,起主导作用;政策则改善和塑造环境,具有反作用。政策与环境构成一个生态系统。o1.公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。o2.公共政策必须适应政策环境,有什么样的政策环境就应该有什么样的公共政策。(法行制度的移植问题:清末立宪、当前的司法体制改革)o3.政策环境的发展变化必然导致公共政策

15、的发展变化。(改革开放以来我国的经济政策不断改革,特别是入世以来。)o4.公共政策对环境也起到反作用。政策好会改善环境朝好的方向发展,政策不好会使环境不断恶化。o二、政策环境的构成因素o1.地理环境o大陆法系海洋法系(英美法系)o中国的地大物博农耕文化导致封闭的防御国策,而日本的岛国寡民资源匮乏导致其扩张性国策,特别是1923年东京大地震后更加紧了对中国出兵的计划。同时,日本提倡节约的社会行为、鼓励创新的科技发明。o2.经济环境o经济环境是人类社会生活中最基本的环境,政策系统必须服从经济环境所提供的条件和要求。o宏观角度:自然经济商品经济有计划商品经济(政府经济政策的微弱政府对经济的干预社会主义市场经济)o微观角度:什么样的经济环境,政策主体会制定什么样的政策。(保路运动、辛亥革命、伊拉克撤军、缩减福利、保障房建设等)o3.政治传统与政治文化o阿尔蒙德:政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态度、政治信仰和政治情感。o中国的政治传统中最显著的一个文化是 “德政”。(政治的合法性解释、政府和官员必须是道德的制高点,一旦政府和官员失了德就会成为斗争或革命的对象)o4.社会变迁(人口流动对户籍政策的冲击)o5.国际环境(经济政策、国防政策)

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