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1、2023/3/151第五章第五章第五章第五章 公共支出效率公共支出效率公共支出效率公共支出效率本章引言本章引言研究背景研究背景公共支出规模公共支出规模公共支出结构公共支出结构公共支出效率公共支出效率公共支出效率是政府部门运行效率的关键公共支出效率是政府部门运行效率的关键核心问题核心问题从现实入手探讨如何从技术和制度层面上来确保公共支出效率从现实入手探讨如何从技术和制度层面上来确保公共支出效率研究思路研究思路公共支出预算效率分析公共支出预算效率分析(如何确保规模和结构有效率如何确保规模和结构有效率)公共支出公共支出的决策效率分析的决策效率分析(如何确保项目选择有效率如何确保项目选择有效率)公共支
2、出的制度效公共支出的制度效率率(如何确保花钱有效率如何确保花钱有效率)技术路线技术路线2023/3/1522023/3/153第一节第一节 公共支出的预算效率公共支出的预算效率2023/3/154政府预算（政府预算（government budget）是指一个财政年度的基本财）是指一个财政年度的基本财政收支计划，一方面有助于公众了解政府活动的范围和程度，政收支计划，一方面有助于公众了解政府活动的范围和程度，另一方面有助于控制公共支出。另一方面有助于控制公共支出。基本原则：基本原则：综合性（综合性（comprehensiveness）：包括政府的所有收支项目）：包括政府的所有收支项目统一性（统一
3、性（unity）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系、预）：各级政府的预算应当坚持统一的预算体系、预 算分类和预算评估标准算分类和预算评估标准准确性（准确性（accuracy）：预算收支的预测和计划尽可能合理可靠）：预算收支的预测和计划尽可能合理可靠公开性（公开性（publicity）：预算编制和执行应经过公开讨论和公众监督）：预算编制和执行应经过公开讨论和公众监督 年度性（年度性（annuality）：按年度编制（美国财政年度为）：按年度编制（美国财政年度为10.19.31）2023/3/155 一、分项预算一、分项预算 二、零基预算二、零基预算 三、计划三、计划方案方案预算预算 四、绩效
4、预算四、绩效预算 五、中国预算方法的改革五、中国预算方法的改革一、分项预算一、分项预算2023/3/156分项预算分项预算(line-item budgeting)以上一年度每一项目的支以上一年度每一项目的支出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定出数额作为基数，考虑各种影响因素或按一定比例，确定下一年度各项支出数额的一种预算方法，也称为基数预算下一年度各项支出数额的一种预算方法，也称为基数预算和增量预算（和增量预算（incremental budget）。包含如下三个步骤：）。包含如下三个步骤：以外推法将过去的支出趋势（上年支出额）延伸至下一年度，或以外推法将过去的支出趋势（上年支
5、出额）延伸至下一年度，或者说者说 以上年度的支出额为基础。以上年度的支出额为基础。将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买商品和服务的将基数适当提高，以反映人员经费的调整以及购买商品和服务的成本上涨。成本上涨。将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。将基数再度提高，以反映新计划和新方案的需要。2023/3/157（1）（2）（3）支支出出额额Ot-1t0t1tn年份年份2023/3/158特点特点 （1）逐项确定支出预算；（）逐项确定支出预算；（2）以每一项目过去的支出数额为依据；）以每一项目过去的支出数额为依据；（3）以人员经费的保障为重点；（）以人员经费的保障为重点；（4）强调的是
6、资金使用的控制）强调的是资金使用的控制。缺陷缺陷（1）不能有效地测算实现预期目标的总成本，也就）不能有效地测算实现预期目标的总成本，也就 不能为公共决策不能为公共决策提供这方面的信息。提供这方面的信息。（2）没有考虑长时间的成本情况。）没有考虑长时间的成本情况。（3）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。）无法使实现预期目标的各种备选方法进行比较。（4）无法有效控制支出。）无法有效控制支出。二、零基预算二、零基预算2023/3/159 零基预算零基预算(zero-base budgeting)是指在对每个部门上一年度是指在对每个部门上一年度的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的基础上
7、，确的工作任务和年度内新增工作任务进行全面审核的基础上，确定各部门支出的一种预算方法。是一种由下至上的预算程序。定各部门支出的一种预算方法。是一种由下至上的预算程序。包含如下三步：包含如下三步：（1）各基层决策单位准备一系列决策包并排序，上报；）各基层决策单位准备一系列决策包并排序，上报；（2）上级对所有单位的决策包进行排序，再上报；）上级对所有单位的决策包进行排序，再上报；（3）最终形成新的预算）最终形成新的预算 三个关键概念三个关键概念决策单位决策单位(decision units)指由一个领导者领导并做出大量有关支指由一个领导者领导并做出大量有关支出的数量、范围、用途和工作质量要求等决策
8、的最基层的组织出的数量、范围、用途和工作质量要求等决策的最基层的组织实体，既可以是机构，也可以是一项业务和活动。实体，既可以是机构，也可以是一项业务和活动。决策包决策包(decision packages)是指决策单位用不同的资金数量履行是指决策单位用不同的资金数量履行某一某一 特定职能的各种方案，包括目标分析、业务计划、各种实特定职能的各种方案，包括目标分析、业务计划、各种实施方案和成本收益分析。施方案和成本收益分析。排序排序(ranking)是指根据本部门或机构的职责，将各个决策包按是指根据本部门或机构的职责，将各个决策包按照对本部门或机构的重要性排列先后顺序。照对本部门或机构的重要性排列
9、先后顺序。零基预算的优点和缺陷零基预算的优点和缺陷优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作，优点：它形成了一个高级管理信息系统，有利于改进计划和预算工作，节支。节支。缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意缺陷：决策单位的确定和决策包的排序没有统一、科学的标准，随意性很大性很大；部门博弈；信息收集较为困难；部门博弈；信息收集较为困难；2023/3/1510三、计划三、计划方案方案预算预算2023/3/1511 计划计划方案方案预算预算(planning-programming-budgeting)是指是指以某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案后，
10、从长以某种既定的战略需要为目标，提出各种不同的方案后，从长远角度一一考量各方案成本的一种远角度一一考量各方案成本的一种“方案导向型方案导向型”技术。技术。基本步骤：制定计划基本步骤：制定计划规划方案规划方案确定预算确定预算 （1）制定政府活动的目标；）制定政府活动的目标；（2）规划实现既定目标的各种备选方案；）规划实现既定目标的各种备选方案；（3）分析每一种备选方案的成本和收益；）分析每一种备选方案的成本和收益；（4）汇总各种选定方案，形成支出预算。）汇总各种选定方案，形成支出预算。2023/3/1512特点：特点：（1 1）计划）计划方案方案预算方法将支出预算按方案编制，而不是预算方法将支出
11、预算按方案编制，而不是 按职能编制。按职能编制。（2 2）每一种方案的实施通常需要若干年，未来若干年的资源）每一种方案的实施通常需要若干年，未来若干年的资源 需求和预算支出均需列出。需求和预算支出均需列出。（3 3）每一种方案均需经过严格且明确的计量分析）每一种方案均需经过严格且明确的计量分析系统分析系统分析。核心：核心：方案预算是指依据政府活动的产出或对政府目标的贡献安排方案预算是指依据政府活动的产出或对政府目标的贡献安排支出的预算方法；适合于制定战略目标支出的预算方法；适合于制定战略目标系统分析系统分析成本收益分析成本收益分析优缺点：优缺点：优点：长远和综合规划，有利于提高支出效率优点：长
12、远和综合规划，有利于提高支出效率缺点：方案为导向，与现有职能部门架构相冲突缺点：方案为导向，与现有职能部门架构相冲突四、四、绩效预算绩效预算绩效预算（绩效预算（performance budgeting）是强调预算资金与预期）是强调预算资金与预期成果之间关系的计划、预算和评估制度。成果之间关系的计划、预算和评估制度。“绩绩”是指公共支出所要达到的目标。是指公共支出所要达到的目标。“效效”是指用具体指标评是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成效。估完成目标的情况和取得的成效。“预算预算”是指财政为这一支出是指财政为这一支出目标提供的拨款额。目标提供的拨款额。绩效预算强调预算是政府绩效改善整个
13、过程的有机组成部分。绩效预算强调预算是政府绩效改善整个过程的有机组成部分。特点特点成果性：前三种更多强调成果性：前三种更多强调output，而绩效预算则强调，而绩效预算则强调outcome灵活性：为了达到支出目标，可以自主确定资金的具体用途灵活性：为了达到支出目标，可以自主确定资金的具体用途包容性：决策者、管理者、公民都要参与预算讨论包容性：决策者、管理者、公民都要参与预算讨论长期性：长期视角分配资金长期性：长期视角分配资金2023/3/1513五、我国预算方法和预算制度的改革五、我国预算方法和预算制度的改革2023/3/1514预算方法改革预算方法改革目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采
14、用传统的基目前，我国中央本级和多数省市支出预算仍采用传统的基数法编制。数法编制。1993少数省市试行零基预算，实行零基预算方法的地区和少数省市试行零基预算，实行零基预算方法的地区和部门在加强预算管理方面取得了一定成效：使部门在加强预算管理方面取得了一定成效：使“吃饭财政吃饭财政”“办事财政办事财政”；优化支出结构、控制规模；提高预算；优化支出结构、控制规模；提高预算分配的科学性分配的科学性我国的预算方法仍需继续完善：建立预算绩效评价体系，我国的预算方法仍需继续完善：建立预算绩效评价体系，是下一步深化部门预算改革的重要内容是下一步深化部门预算改革的重要内容我国预算管理制度变革我国预算管理制度变革
15、部门预算改革：部门预算改革：部门预算是指按政府的每一职能部门部门预算是指按政府的每一职能部门编制的预算，实行综合预算，将单位的预算内外收支编制的预算，实行综合预算，将单位的预算内外收支一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。一并纳入到一本预算中，一个部门一个预算。国库集中收付制度改革：国库集中收付制度改革：国库集中收付制度是指由财国库集中收付制度是指由财政部门代表政府开设国库单一账户体系，所有财政性政部门代表政府开设国库单一账户体系，所有财政性资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管资金均纳入国库单一账户体系，进行收缴、支付和管理的制度，又称国库单一账户制度。理的制度，又称国库单一账户制
16、度。收支两条线制度改革：收支两条线制度改革：收支两条线制度是指政府对行收支两条线制度是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的管理方式，政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履上缴国库或财政专户，支出由财政部门根据各单位履行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。行职能的需要，按标准核定资金的管理制度。2023/3/1515第二节第二节 公共支出的决策效率公共支出的决策效率2023/3/1516 成本成本收益分析收益分析(cost-benefi
17、t analysis)是试图使决策是试图使决策具有更大客观性的技术，是从全社会角度衡量政府项目具有更大客观性的技术，是从全社会角度衡量政府项目或方案的成本和收益、做出支出项目决策的一种系统方或方案的成本和收益、做出支出项目决策的一种系统方法。它有法。它有6个基本步骤：个基本步骤：一、确定政府项目的目标一、确定政府项目的目标 二、列举成本和收益二、列举成本和收益 三、测算成本和收益三、测算成本和收益 四、贴现成本和收益四、贴现成本和收益 五、选择决策标准五、选择决策标准 六、选定项目六、选定项目一、确定政府项目的目标一、确定政府项目的目标2023/3/1517确定政府支出项目的目标是一个比较复杂
18、的过程。确定政府支出项目的目标是一个比较复杂的过程。这种复杂性表现在：这种复杂性表现在：1.1.在众多目标之间做出选择。在众多目标之间做出选择。2.2.目标之间可能会发生冲突。目标之间可能会发生冲突。3.3.要考虑目标实现的时间跨度。要考虑目标实现的时间跨度。二、列举成本和收益二、列举成本和收益2023/3/1518社会成本和收益包括直接成本和收益、间接成本和收益社会成本和收益包括直接成本和收益、间接成本和收益直接成本是指政府项目使用的直接投入物的成本；间接成本是指政直接成本是指政府项目使用的直接投入物的成本；间接成本是指政府项目建设和经营导致的外部成本；府项目建设和经营导致的外部成本；直接收
19、益是指政府项目导致的产出增加或生产率提高给直接使用者直接收益是指政府项目导致的产出增加或生产率提高给直接使用者带来的收益；间接收益是指政府项目产品非使用者获得的外溢或外带来的收益；间接收益是指政府项目产品非使用者获得的外溢或外部收益。部收益。实际产出效应实际产出效应(real output effects)和金钱效应和金钱效应(pecuniary effects)的区分，避免收益的重复计算。的区分，避免收益的重复计算。实际产出效应指能导致社会福利发生变化的物质生产可能性的变化实际产出效应指能导致社会福利发生变化的物质生产可能性的变化金钱效应是指对社会没有产生实际福利收益的分配变化（购买力的金钱
20、效应是指对社会没有产生实际福利收益的分配变化（购买力的转移交易）转移交易）三、测算成本和收益三、测算成本和收益2023/3/1519公共项目的成本和收益等于物质数量乘以影子公共项目的成本和收益等于物质数量乘以影子价格，涉及到四个方面：价格，涉及到四个方面：（一）（一）边际支付意愿边际支付意愿=产出的影子价格产出的影子价格测算经济收益测算经济收益（二）（二）边际机会成本边际机会成本=投入的影子价格投入的影子价格测算经济成本测算经济成本（三）（三）成本和收益在社会成员之间的分配成本和收益在社会成员之间的分配 补偿原则；分配权数补偿原则；分配权数（四）（四）确定影子价格确定影子价格影子价格影子价格2
21、023/3/1520影子价格是从资源有限性出发，以资源充分有效利用为核心，影子价格是从资源有限性出发，以资源充分有效利用为核心，以经济（社会）效益最大化为目标的一种测算价格。以经济（社会）效益最大化为目标的一种测算价格。影子价格经济含义是：在资源得到最优配置，使社会总效益最影子价格经济含义是：在资源得到最优配置，使社会总效益最大时，该资源投入每增加一个单位所带来社会总收益的增加量。大时，该资源投入每增加一个单位所带来社会总收益的增加量。萨缪尔森指出影子价格是以线性（动态）规划为计算方法的计萨缪尔森指出影子价格是以线性（动态）规划为计算方法的计算价格。算价格。2023/3/15212023/3/
22、15221.适合市场销售商品和服务的影子价格。适合市场销售商品和服务的影子价格。商品市场：影子价格商品市场：影子价格运行完好的市场：影子价格运行完好的市场：影子价格=市场价格市场价格存在外部性：影子价格存在外部性：影子价格=外部成本外部成本+生产的边际成本生产的边际成本存在垄断：影子价格存在垄断：影子价格=市场价格市场价格-垄断加价垄断加价劳动力市场：影子工资劳动力市场：影子工资影子工资影子工资=实际工资乘以影子工资换算系数。实际工资乘以影子工资换算系数。影子工资换算系数由国家统一测定发布（劳动力的充裕程度以及影子工资换算系数由国家统一测定发布（劳动力的充裕程度以及劳动力的技术熟练程度）。劳动
23、力的技术熟练程度）。一般投资项目的影子工资换算系数为一般投资项目的影子工资换算系数为1；对于就业压力大的地区；对于就业压力大的地区占用大量非熟练劳动力的项目，影子工资换算系数可小于占用大量非熟练劳动力的项目，影子工资换算系数可小于1；对；对于占用大量短缺的专业技术人员的项目，影子工资换算系数可大于占用大量短缺的专业技术人员的项目，影子工资换算系数可大于于1。民工的影子工资换算系数一般取为民工的影子工资换算系数一般取为0.5。2023/3/1523确定影子价格确定影子价格2.不适合市场销售物品和服务的影子价格不适合市场销售物品和服务的影子价格。方法：快乐定价法、或有估价法和旅行成本法方法：快乐定
24、价法、或有估价法和旅行成本法 快乐定价法快乐定价法(hedonic pricing method)：测算物品或服：测算物品或服务不同特征价值的一种方法，也是寻求人们表露其对务不同特征价值的一种方法，也是寻求人们表露其对不适合市场销售物品的边际支付意愿的间接方法；快不适合市场销售物品的边际支付意愿的间接方法；快乐定价法通常利用具有不同生活环境福利设施的不动乐定价法通常利用具有不同生活环境福利设施的不动产价值差异来估计这些生活福利设施的价值。产价值差异来估计这些生活福利设施的价值。快乐定价方程：快乐定价方程：2023/3/1524四、贴现成本和收益四、贴现成本和收益2023/3/1525（一）贴现
25、和现值（一）贴现和现值（二）社会贴现率（二）社会贴现率2023/3/1526社会贴现率是指整个社会愿意用将来消费换取现在消费的社会贴现率是指整个社会愿意用将来消费换取现在消费的比率比率1.实际和名义贴现率问题实际和名义贴现率问题2.社会贴现率的高低问题社会贴现率的高低问题:(1)社会时间偏好率；社会时间偏好率；(2)资源在公资源在公共部门和民间部门的配置共部门和民间部门的配置3.如何确定社会贴现率：如何确定社会贴现率：（1）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于投资的资金，则）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于投资的资金，则 投资利率（税前收益率）就是适当的贴现率。投资利率（税前收
26、益率）就是适当的贴现率。（2）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于消费的资金，则）如果政府投资的资金来源减少了私人部门可用于消费的资金，则 消费利率（税后收益率）就是适当的贴现率。消费利率（税后收益率）就是适当的贴现率。（3）投资利率和消费利率的加权平均利率是适当的贴现率。）投资利率和消费利率的加权平均利率是适当的贴现率。现实经济生活中，社会贴现率较低：现实经济生活中，社会贴现率较低：（1）强调长期利益；（）强调长期利益；（2）正外）正外部性部性五、选择决策标准五、选择决策标准2023/3/1527 （一）净现值标准（一）净现值标准 （二）收益（二）收益成本比率标准成本比率标准 （三）内
27、部收益率标准（三）内部收益率标准（一）净现值标准（一）净现值标准2023/3/1528（二）收益（二）收益成本比率标准成本比率标准2023/3/1529（三）内部收益率标准（三）内部收益率标准 IRR就是项目投资的实际收益率，如其大于基准利率就是项目投资的实际收益率，如其大于基准利率(benchmark interest rate)，比如社会贴现率，该项目就是可，比如社会贴现率，该项目就是可取的；否则，该项目就不可取。取的；否则，该项目就不可取。2023/3/1530六、选定项目六、选定项目2023/3/1531政府项目之所以要做出选择的原因政府项目之所以要做出选择的原因 (1)项目或方案可能
28、是相互排他的，也就是说，选定一个项目或方案可能是相互排他的，也就是说，选定一个 项目或方案就不能再选其他项目或方案。项目或方案就不能再选其他项目或方案。(2)备选方案备选方案 (3)政府可以花费在一组项目上的货币资金总额有限，所政府可以花费在一组项目上的货币资金总额有限，所 以决策者必须在一定的预算约束内挑选项目。以决策者必须在一定的预算约束内挑选项目。如何选择：选择决策标准如何选择：选择决策标准 现实经济中以净现值标准为主现实经济中以净现值标准为主 案例分析案例分析第三节第三节 公共支出的制度效率公共支出的制度效率2023/3/1532 一、政府采购制度的意义一、政府采购制度的意义 二、政府
29、采购制度的基本内容二、政府采购制度的基本内容 三、政府采购合同的类型三、政府采购合同的类型一、政府采购制度的意义一、政府采购制度的意义2023/3/15331995年上海市进行试点，年上海市进行试点，2003年正式颁布了年正式颁布了政政府采购法府采购法，建立了规范的政府采购制度，建立了规范的政府采购制度（一）政府采购的特点（一）政府采购的特点（二）政府采购制度的社会经济意义（二）政府采购制度的社会经济意义（一）政府采购的特点（一）政府采购的特点2023/3/1534政府采购（政府采购（government procurement）也称公共采购）也称公共采购是指政府为了履行其职能的需要采用招投标
30、制度购是指政府为了履行其职能的需要采用招投标制度购买商品和服务的活动买商品和服务的活动资金来源的公共性：资金来源的公共性：税收收入、收费收入和公债收入税收收入、收费收入和公债收入资金用途的非营利性：资金用途的非营利性：公共事业费和财政投资支出公共事业费和财政投资支出采购活动的政策性：采购活动的政策性：宏观经济、民族企业和技术创新宏观经济、民族企业和技术创新采购制度的规范性：采购制度的规范性：政府采购法政府采购法（二）政府采购制度的社会经济意义（二）政府采购制度的社会经济意义2023/3/1535政府采购制度能够节约财政资金，提高资金使用效率，防政府采购制度能够节约财政资金，提高资金使用效率，防
31、止腐败。止腐败。硬化预算约束；引入竞争机制；加强财政监督硬化预算约束；引入竞争机制；加强财政监督政府采购制度是财政政策的重要工具，有效地调节经济运政府采购制度是财政政策的重要工具，有效地调节经济运行。行。调节总需求；产业政策；扶持民族产业调节总需求；产业政策；扶持民族产业:(1)直接对境直接对境外采购实施限制；外采购实施限制；(2)对国内产品实施优惠价；对国内产品实施优惠价；(3)贸易贸易补偿政策（转让技术）补偿政策（转让技术）政府采购制度能够激励技术进步，促进长期经济增长。政府采购制度能够激励技术进步，促进长期经济增长。政府采购制度将推动我国预算管理制度的改革，提高财政政府采购制度将推动我国
32、预算管理制度的改革，提高财政管理水平。管理水平。二、政府采购制度的基本内容二、政府采购制度的基本内容2023/3/1536（一）政府采购原则（一）政府采购原则 （1）竞争原则；（）竞争原则；（2）公开原则；）公开原则；（3）使用商业标准原则；（）使用商业标准原则；（4）透明原则）透明原则（二）政府采购实体：（二）政府采购实体：中央、地方政府及公共企业单位等中央、地方政府及公共企业单位等（三）政府采购范围（三）政府采购范围（四）政府采购模式：（四）政府采购模式：集中采购、分散采购及二者结合集中采购、分散采购及二者结合（五）政府采购方式：（五）政府采购方式：公开招标、邀标、协商采购、询价采购及定向
33、采购公开招标、邀标、协商采购、询价采购及定向采购三、政府采购合同的类型三、政府采购合同的类型2023/3/1537固定费用合同：是指政府不管项目成本有多大，都按商定的价格购买固定费用合同：是指政府不管项目成本有多大，都按商定的价格购买物品的合同。物品的合同。优点：激励企业降低成本；缺点：偷工减料、不能分担风险优点：激励企业降低成本；缺点：偷工减料、不能分担风险成本加固定费用合同：是指政府向供应商支付项目成本加上一个固定成本加固定费用合同：是指政府向供应商支付项目成本加上一个固定费用的一种合同。费用的一种合同。优点：企业没有任何风险；缺点：企业缺乏控制成本的激励。优点：企业没有任何风险；缺点：企
34、业缺乏控制成本的激励。成本加比例费用合同：是指政府向供应商支付项目成本加上成本一定成本加比例费用合同：是指政府向供应商支付项目成本加上成本一定比例作为利润的一种合同。比例作为利润的一种合同。优点：企业没有任何风险；缺点：企业缺乏控制成本的激励。优点：企业没有任何风险；缺点：企业缺乏控制成本的激励。成本加激励费用合同：成本分摊合同，是指政府向供应商支付一个固成本加激励费用合同：成本分摊合同，是指政府向供应商支付一个固定费用和一定比例成本的一种合同。定费用和一定比例成本的一种合同。优点优点:(1)降低企业风险，加大降低成本激励降低企业风险，加大降低成本激励(2)减少政府成本减少政府成本 缺点：不能科学确定分摊比例缺点：不能科学确定分摊比例本章小结本章小结参见本章引言参见本章引言2023/3/1538