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1、农业经济学第五章第五章 粮食生产与粮食安全粮食生产与粮食安全本章要点：本章要点：粮食生产是农业经济活动的重要内容，是保障民生和维系社会稳定的重要经济活动。粮食生产能力在一定程度上代表着农业经济总量以及农业产业竞争力。我国粮食产量实现11年持续增长，体现了国家对粮食和农业问题的重视，以及由于产权改革等带来的制度变化给农业生产带来的现实收益和巨大潜力。经验事实显示，粮食生产的成本随着产量增加而增加，这可能是农户经营范围较小等导致的结果，但对于那些大范围规模化经营，可能也存在同样的问题，这表明规模化农业带来的效益存在有效范围。不过，规模化经营仍然存在效率提升的空间，因此是中国农业未来发展的重要战略导
2、向。在粮食主产区规划和建设粮食生产核心区，是保障粮食安全的重要战略性规划和政策举措，对于稳定粮食产量和增强农业可持续发展能力至关重要。此外，国家还需要通过调控粮食进出口等方面来稳定粮食供需矛盾，进出口贸易实际上是实现粮食安全的重要经济活动。对粮食等基本农产品进行战略储备，可以有效应对粮食经济的系统性风险，有助于提高和保障国家粮食安全程度。我国的粮食储备制度已经建立，但存在诸多需要改进之处，尤其是在管理机制方面存在很多不足。推进粮食管理体制改革是保障粮食安全的重要内容。第一节第一节 粮食生产基本情况粮食生产基本情况一、开放以来粮食生产基本情况一、开放以来粮食生产基本情况（一）粮食播种面积情况（一
3、）粮食播种面积情况。数据显示，截止2013年，我国粮食种植面积为12万千ha以上，其中秋粮为7万多千ha，夏粮为3万多千ha，秋粮种植面积占主要比例，这是粮食种植方面的比例结构（图4-1）。（二）粮食产量情况。（二）粮食产量情况。从产量数据看，全国粮食总产量约6亿吨，其中秋粮占2/3以上，夏粮占不到1/3的比例（图4-2）。秋粮在粮食产量中处于主导优势地位，也是粮食安全的基本保障。二、主要粮食品种产量情况二、主要粮食品种产量情况 主要粮食品种是大众日常生活的基本资料。从统计结果可知，玉米产量的快速增长是近年来粮食生产的主要特征（图4-3）。有研究认为玉米产量增加是国家利用植物生产乙醇进行能源替
4、代战略，但是并没有生产企业使用玉米生产汽油等方面的数据。因此，难以判断玉米等对清洁能源的贡献。事实上，玉米等产量的增长与国家补贴有直接关系，国家补贴的目的除了调整粮食种植结构外，也存在发展生物质能源方面的考量三、其它作物产量情况三、其它作物产量情况 其它粮食作物及部分经济作物的产量波动比较显著。从图4-4看出，油菜籽产量和花生产量波动情况非常相似，显示出油类作物的产量上升趋势显著，说明市场有较高的需求或者需求拉动效应显著；而高粱和谷子呈现下降的趋势，而豆类则波动中呈现下降的趋势。这些产量变化反映了农民种植行为方面的变化，以及农民适应市场的行为特征。四、粮食产量的波动性分析四、粮食产量的波动性分
5、析 粮食产量的波动性比较复杂，一般可以通过粮食产量的平均值和标准差来体现波动性。从平均产量来看，最高的作物是稻谷，最低的是谷子。从主要粮食作物产量的标准差可以看出，玉米的产量波动最大，其次是小麦和稻谷，最小的是谷子和高粱，说明这些作物长期维持在稳定水平，且平均产量较低。这些波动特征在一定程度上体现了农民对于市场的反应及种植行为的特征。二、粮食生产的主要特征二、粮食生产的主要特征一、各类因子作用下的粮食生产一、各类因子作用下的粮食生产 在粮食生产中，不同因子对总产量的影响程度不同，由此形成了诸多不同视角的认识和研究结果。例如有研究利用逐步回归方法建立了粮食产量模型；又比如有研究表明：有效灌溉面积
6、对市域、省域两级粮食产量的影响均居第一位,农用化肥施用量对县域、市域两级粮食产量的影响均居第二位,农药与其它5个因素相比,对省、市、县三级粮食产量的影响相同,都是最小。农用柴油、农村用电、农用化肥、农药对县、市两级粮食产量的贡献率均居第一、第二、第三、第四位,化肥和农药对省、市、县三级粮食产量的贡献率都据第三和第四位。还有一些文献也讨论了不同因子对粮食生产的作用，但总体来看，粮食生产越来越多地依赖于机械动力、化肥使用量和农药使用量，人口及劳动力的影响正在显著降低。此外，部分粮食作物产量受到自然灾害及其它意外冲击的影响比较显著。实际上，近年来粮食产量的增长和国家免除农业税、推行种粮补贴等惠农政策
7、有关，这些措施在一定程度上刺激了农民的种粮积极性。不过，由于区域种植面积规模等方面的差异，国家政策对农民种粮积极性的刺激也存在区域差异，这种差异可能也会影响粮食产量增长。二、粮食生产成本变化情况二、粮食生产成本变化情况 衡量粮食生产成本是重要的因素分析方法，这也在事实上影响着农民种粮积极性及粮食市场的价格波动。从粮食生产价格指数变化可以看出，农民种粮成本呈现比较大的波动，尤其是上世纪九十年代中期，出现了生产价格指数迅速上升的情况，这可能由于化肥、农药等生产资料价格上涨迅速导致的（图4-5）。而生产资料价格的上升在很大程度上是区域市场分割的结果，这种分割的产生与政府行政干预存在直接关系。生产价格
8、指数的变动对于粮食产量带来的影响还存在诸多不确定因素，但是，它对农民收入带来的影响肯定是负面的。此外,也有研究分析了基础设施建设和粮食生产成本的关系,其结果显示:20002013年农业基础设施存量的增加能显著降低粮食生产的平均成本(规模效应);农业基础设施对劳动要素具有替代作用,对资本要素和中间要素具有互补作用,同时农业基础设施改善了粮食生产要素中的资本一劳动比和中间要素一劳动比(结构效应)促进了粮食生产成本的降低。也有研究显示:农业基础设施投资存量增加1%,水稻、小麦与玉米的私人生产成本分别下降0.02%、0.05%和0.1%,而且节本效应逐年凸显:基础设施对水稻、小麦、玉米的全要素生产率增
9、长分别贡献了12%、19%和34%,农业基础设施存量在中,西部地区对主粮全要素生产率增长的正向促进效用优于东部地区。因此,我们有理由推断:农村基础设施的协同性和优化能够促进粮食生产成本的降低,但其贡献率可能存在区域差异和具体行业差异。三、粮食生产的结构性特征及风险防控三、粮食生产的结构性特征及风险防控 粮食生产的波动和结构变化在一定程度上是农民在经济作物和粮食作物之间做出不同选择导致的。这将通过种植面积和单产等影响产量波动。研究显示，19802010年粮食增产的播种面积效应和粮食单产效应分别为0.21亿吨和2.74亿吨。由此可见，粮食单产增加对粮食产量增加的贡献率比较显著，而玉米播种面积的增加
10、效应比较显著。总之，不管选择什么样的种植结构，都存在不同程度的市场风险。单纯种植粮食作物显然存在更大风险，尤其是对农户来说，存在经济损失或效率降低的风险。这种生产结构的变化也会传递风险给政府，比如国家进行托底收购，有助于降低农户风险，但实际上也增加了管理成本提高等风险。因此，国家粮食收购政策在一定程度上保障了农民的利益，但是将储存和管理等风险留给国家。问题在于，国家在多大程度上动用政策手段化解这些风险。近年来，由于粮食收购政策导致在粮食储藏、管理等方面的压力，我国开始提倡粮食作物、经济作物和饲料作物为核心的农业种植结构调整。这是比较符合实际的一个政策导向，但政府出于对农民利益进行保护或者降低风
11、险的需要，仍然在一定范围内需要进行托底收购等政策。随着土地优化利用的发展，适度提高饲料作物和经济作物并不显著地影响粮食安全。四、粮食生产的外部性冲击四、粮食生产的外部性冲击 全球宏观经济市场波动和国家政策调整等对粮食生产产生外部性冲击。由于产量和价格之间存在的紧密联系，因此，各方非常关注粮食产量情况和价格情况。一是进出口方面的冲击。二是国家政策方面的冲击。以玉米为例，虽然我国玉米产量维持较高的产量水平，但这个水平是在国家推行临时收购政策方面导致的。2016年，国家取消临时收购政策后，玉米价格降低的风险仍然存在，农户收入预计会受到影响。同时，由于进出商大量进口了高粱等玉米的替代品，这加剧了玉米价
12、格下降的动力，会间接造成农民的损失。这些外部性冲击的损失需要通过国家建立补贴制度等来有效解决。三是其它方面的冲击。除以上因素之外，诸如地缘政治冲突等事件可能对粮食价格造成冲击，这种冲击主要是市场主体形成不同的预期及风险规避行为等造成的。第三节第三节 政府行动与粮食生产政府行动与粮食生产一、粮食核心区规划与建设一、粮食核心区规划与建设 粮食核心区就是在粮食主产区选择条件较好的地区进行规划，以便短期内提高单产，进而稳定粮食市场和提高粮食安全程度。依据国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)(以下简称纲要)，2020年全国粮食消费量将达到5725亿公斤，按照保持国内粮食自给率95%测算，国
13、内粮食产量应达到约5450亿公斤，比现有粮食生产能力增加近450亿公斤。考虑到影响粮食生产和有效供给的不确定性因素较多，本着提高粮食综合生产能力、确保供给、留有余地的原则，未来12年间，需要再新增500亿公斤生产能力，提高国家粮食安全的保障程度。为此，国家制定了一系列粮食增产的政策措施，包括水利建设、财政资金支持等方面。比如，河南省划定了7500万亩高标准农田作为粮食核心区，着力通过提高单产来增强保障粮食安全能力。二、农业税减免及取消政策二、农业税减免及取消政策 农业税减免是国家支农、惠农政策的重要举措。2006年，国家全面取消了农业税，在一定程度上刺激了农民的种粮积极性。有证据显示，取消农业
14、税以后，我国粮食种植面积有所提高。目前，农业税减免的政策效应已经体现在农村经济的各个方面，而国家实施的社会保障等政策将会进一步强化这些效益，尤其是在刺激农民消费方面。总之，农业税取消对于粮食生产具有正向积极作用。不过，如果农民收入增长到对基本生存资料支付较低的情形，可能也会出现弃耕及土地撂荒的情况。这需要通过土地大规模流转等减少粮食种植方面的损失。三、刺激农村居民消费政策三、刺激农村居民消费政策 农民自身对粮食的刚性消费是刺激其粮食种植行为的重要因素。为了提高粮食安全程度，政府采取了一些措施刺激农民种粮积极性。比如，农机具消费补贴政策较好地促进了农民在农业方面的投入，提高了农业生产及作物种植效
15、率。同时，政府为了刺激经济增长，也采取鼓励农民消费的政策措施，比如一些家用电器的购置补贴。农机具等消费在一定程度上有助于粮食生产效率的提高，也有助于农民从事其他运输等业务，从而提高农民收入，进而进一步增强农民消费。同时，农民自身对工业化农产品的消费也会刺激对粮食等方面的需求，进而引发更多的粮食生产行为。随着城市化进程的推进，农民自身在粮食方面的消费会持续增加并缩小和城市居民的差距。四、农田水利建设计划四、农田水利建设计划 水利是农业的命脉。水利事业的发展是农业经济活动的基础保障条件之一。水土资源的优化配置对于农业发展具有重要作用。应该说，水资源总量恒定的前提下，通过水利工程能够较好地满足农业生
16、产需要，但现实却出现了很多农田干旱的情况。这主要是水利工程历史欠账多等因素导致的，造成农业水利标准低、配套差、老化失修、效益衰减等现实问题。其中，中央政府投入的巨额水利建设资金使用效率较低等问题，可能是导致水利工程质量下降，对于农田灌溉保障不力的一个原因。朱亮韬，万亿农田水利投资为何不“解渴”，南方周末，2014年11月27日第4版。虽然新闻报道不能有效地解释水利投入资金的使用效率问题，但这的确是应该长期研究的一个领域。资料显示，我国有效灌溉面积呈现平稳增长的态势（图4-6）。不过，有效灌溉面积占耕地面积的比例仍然很低，而且这与持续投入的水利建设资金并不呈现同等速度的增长。因此，提高水利建设资
17、金及水利工程综合效益是降低粮食生产成本的重要措施。此外，我国水库数量增长迅速，但中小型水库的灌溉能力比较弱，主要是水库蓄水量较少以及水库和农田之间的输水渠道存在衔接不畅等问题。我国水利建设的投资呈现很快的增长势头，是水利建设对于粮食增产的效益还需要谨慎评估。五、其它惠农政策五、其它惠农政策 （一）农村社会保障（一）农村社会保障。农村社会保障包括最低生活保障、合作医疗和养老保障等制度，这些政策的实施进一步减轻了农民负担，对于刺激农民种粮和从事农业生产具有正向作用。不过，社保的提高和务工收入的增加也可能导致一些农民放弃种地等粮食生产活动，如果这个范围扩大的话，政府可以通过强制性流转等措施来鼓励土地
18、规模化经营，实现稳定粮食生产目的。但是，目前并没有因为社会保障提高而出现大规模弃耕地经验事实。（二）农村消费支持（二）农村消费支持。农民消费的增加会促使其在粮食种植和务工之间做出权衡。从大量经验事实看，多数农民选择了务工和种粮兼顾的模式，这具有效率损失的一面，但对于保障粮食产量增长具有重要价值。更为要紧的问题是，在城市居民消费一定情景下，如果能够增加农民消费尤其是粮食方面的消费，这自动会导致粮食生产行为的发生。（三）粮食储备及临时收购。（三）粮食储备及临时收购。2007年开始，为保护农民种粮积极性，维护农民收入，国家开始在东北四省（黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古）启动秋粮品种临时收购政策。临时收购
19、政策刺激了农民种植玉米的积极性，导致玉米产量的增加以及储藏量的迅速上升。目前，临时收购政策已经调整为“市场化收购”+“补贴”的模式，意味着政府在减少库存、保障农民收益和整体市场波动方面做出新的平衡政策。第四节第四节 粮食安全问题粮食安全问题一、粮食安全问题的提出一、粮食安全问题的提出 粮食安全,顾名思义，就是能确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品，包括三层含义：一是确保生产足够数量的粮食；一是确保生产足够数量的粮食；二是能够最大限度地稳定粮食供应；二是能够最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。粮食安全问题产生的原
20、因主要是指由于粮食产量及价格波动等因素导致的粮食供给不足等问题，威胁或影响到一些民众的用粮，乃至造成饥饿等严重的社会问题。全球范围内的确存在营养不良导致死亡等现实问题，比如非洲很多国家特别是撒哈拉以南一些国家的民众面临营养不良的问题，这引发了粮农组织及各国政府的高度关注。不过，在中国粮食安全问题被过分地夸大了，这是因为国家粮食储备具有充足的数量。虽然，粮食需求呈现逐渐上升的趋势，但是，基于现代农业技术的粮食产量稳定的增长能够较好地满足这些需求。尽管，我国粮食产量不能全部满足需求，但粮食价格的波动表明可以通过进口等来实现供需平衡。目前，根据农业部公布的材料，中国粮食自给率在90%以上，而有些年份
21、则可能跌破90%。中国每年进口大量的粮食，应该说在现有粮食自给率水平下，粮食安全不是一个风险很高的问题。如果说粮食问题有风险，那么这种风险主要是各类外部性冲击的风险，这种风险的应对应该通过增加国家粮食储备等措施来进行干预。二、粮食安全问题的主要影响因素二、粮食安全问题的主要影响因素 （一）粮食价格的波动（一）粮食价格的波动 从图4-8来看，除了20世纪90年代中期以外，粮食价格波动基本是平稳的。粮食零售价格波动和农产品生产价格指数的波动基本保持相同的节律。不过，粮食价格过高可能造成了一些居民支出增加从而降低其它消费的情形，这可能会传递到其它行业领域，特别是对农民在教育、住房及医疗等方面的消费产
22、生一定抑制效应。成本推动导致的粮食价格上涨将会带来生存资料消费压力的增加，这与我国粮食储备制度的健全性及其发挥作用的程度有关系。（二）土地等要素的流动性（二）土地等要素的流动性 土地流动性造成的风险主要在于大规模的土地流转可能导致经济作物的比例提高，从而降低了粮食的生产比例。虽然部分区域存在这些情况，但总体上粮食生产比较稳定。不过，因为粮食主产区都严格控制了耕地面积内的农田面积，因此，土地流转对粮食安全的威胁并不大，风险在可控的范围之内。一些具备条件的地区土地大规模流转甚至能够促进土地集约利用从而提高粮食产量，进而提高粮食安全保障。近年来，一些利用财政资金鼓励土地流转的地区出现土地种粮收益提高
23、的现象。（三）农产品期货市场的波动（三）农产品期货市场的波动 农产品期货交易市场的波动，对实体性粮食安全的影响并不显著。没有证据表明，期货交易数据和粮食产量、饥荒之间存在显著的长期作用关系。不过，干旱等灾害的影响直接会影响期货交易价格和规模。因此，需要正确认识金融投资行为和现实农产品生产和农业经济活动之间的关系，它们之间更多的是一种信息扩散效应，而并非直接的影响或者因果关系。农产品市场的价格波动更多是一种资本运作和投机行为，是资本循环和交易的内部行为，对实体性粮食生产的影响有待更多经验事实的证明。（四）粮食等大宗农产品贸易的影响（四）粮食等大宗农产品贸易的影响 粮食等大宗农产品贸易对粮食安全的
24、影响，主要是通过进口来保障粮食安全程度。总体来看，我国粮食进口数量大于出口数量，呈现显著的贸易逆差。不过，进口数量的增长可能对国内粮食生产和贸易发生影响，尤其是替代性较强的粮食进口可能会造成国内生产的粮食销售困难的情况。对此，国家外贸主管部门和国有外贸企业应该在一定条件下根据国家指令进行调整，尤其是要通过调整来平抑其它外贸企业进口带来的粮食价格波动问题。粮食等大宗农产品贸易将在第14章农业的国际化发展中进行详细讨论。（五）其它影响粮食安全的因素（五）其它影响粮食安全的因素 粮食管理也是影响粮食安全的一个重要因素。科学高效的粮食管理体制建设能够为粮食安全提供安全保障。然而近年来，管理国有粮库的中
25、国储备粮管理供公司（以下简称“中储粮公司”）在粮食监管中出现陈粮顶新粮套取国家财政补贴的现象。事实证明，国家有必要进一步推进粮食管理体制改革和有关机制设计，降低因为管理机制等因素导致的各类风险。三、解决粮食安全问题的公共政策三、解决粮食安全问题的公共政策第一，稳定粮食播种面积，持续提升粮食产量。第一，稳定粮食播种面积，持续提升粮食产量。第二，评估国际市场风险，建立粮食生产预警机制。第二，评估国际市场风险，建立粮食生产预警机制。第三，调整产业结构，降低内部风险。第三，调整产业结构，降低内部风险。第四，强化粮食管理机制建设，提高粮食管理效率。第四，强化粮食管理机制建设，提高粮食管理效率。四、粮食安
26、全问题的若干讨论四、粮食安全问题的若干讨论 （1）土地流转对粮食安全的影响。针对粮食安全问题，很多机构和学者进行深入研究，提出了有价值的见解。不过，有些见解需要进一步讨论，以便形成科学的认识。例如，有些学者认为土地资源的大规模流转可能会影响粮食安全，这种理论观点的一个理由是土地大规模流转后一般用于非农业用途，导致粮食播种面积减少，从而引发粮食安全问题。但是，实际上开放以来土地流转在民间一直没有停止，但没有明显证据表明土地流转对粮食产量有负面性贡献或影响。反之，有研究认为土地流转不会对粮食安全造成显著影响。不过农村地区在土地流转后改变土地用途等引发的粮食生产减少等问题需要跟踪性研究。（2）耕地规
27、模对粮食安全的影响。18亿亩耕地红线问题一直是学术界争论的重要问题。有研究表明耕地资源是粮食产量的刚性约束。不过有学者认为，中国应该突破18亿亩耕地红线的刚性约束，为工业化和城市化提供土地支持。总之，耕地规模的问题对粮食安全有一定影响，但并不显著，实际上，维持粮食安全还可以进行进口调剂等方式，硬性维持耕地面积并不是最优的选择。（3）构建粮食安全指数问题。一般认为，粮食自给率低于95%，是粮食安全发生问题的一个标志。近年来，我国粮食进口量持续增加，粮食自给率较低，说明粮食安全风险在一定程度上存在。粮食安全指数能够比较客观和科学地反应粮食安全问题，但是这需要在众多指标选择和计算的基础上进行全球粮食安全指数（GFSI）的27项质量和数量评估指标反映了一国粮食安全状况。目前，我们应针对省级行政区域进行粮食安全指数构建，并且针对生态恢复区域因为生态工程项目等导致的粮食产量减少进行安全指数方面的评估，以便为制定有关政策提供参考。思考问题：1.我国粮食产量的基本情况是什么？2.近年来粮食价格波动有什么特征？造成波动的主要原因是什么？3.谈谈我国的粮食收购政策。4.粮食生产和粮食价格的外部性冲击因素有哪些？5.如何正确认识我国的粮食安全问题？