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1、第2 3 卷第2 期中国劳动关系学院学报V 0 1 2 3N o 21 塑!生兰旦Q 型坚型垒生Q!旦!塑垒!型!型!垦Q E!堕望型!里堕!皇坠坚垦生垒卫Q 丛墨垒P!堂监察与审计合一体制的国际比较+于兴治，党延忠(大连理工大学管理学院，辽宁大连1 1 6 0 2 3)摘要 世界上，将国家(地区)或政府监察、审计整合为合一体制并不多见，自有独到之处。合一体制的形成与发展，同国家命运息息相关，并且仍处于属极分化和功能融合之中，在提升政府效能方面扮演着重要角色。合一体制的成功范例为1 日际社会提供了深刻地启示和借鉴。关键词 监察；审计；合一体制；借鉴 中图分类号 1 k 2 3 9 2 文献标识
2、码 A 文章编号】1 6 7 3-2 3 7 5(2 0 0 9)0 2-0 0 9 2 0 6监察与审计合一体制的国际模式，内涵丰富，形式多样。各国在科学架构合一体制过程中，从本国的国情和监察j 审计的本质出发，不断创新和催强合一体制下的监督功能，为中国监察与审计体制改革提供了成功的范例和借鉴。一、合一体制的国际模式美国、墨西哥、古巴、蒙古国、韩国、以色列、波兰、白俄罗斯、意大利等困家和地区在国家(地区)或政府实行了合一体制。合一体制位高权重，深得各国关注。在总统、议会和政府三极权力中心，合一体制的承载机关，要么归属一极，要么兼属多极，要么独立于各极。这既足各国监督形势的需要，也是各种政治力
3、量较量抗衡的结果。(一)总统领导下的合一体制1 韩凼监查院。1 9 6 3 年3 月，韩国根据监查院法正式成立监查院。监杏院独立于政府和国会，直接接受总统的领导。监查院主要负责复核国家收支决算，审计国家、地方自治区、政府投资机构及法律授权其监督的其它实体，监督公务人员履行职责的情况。监查院不仅对政府总理领导的政府各部门及其官员进行监督，而且有权监督国会、司法机关和地方政府等。2 墨西哥联邦监察部。根据墨西哥联邦政府基本法修正案，1 9 8 3 年1 月墨西哥在政府内部设立了联邦监察部。它受总统领导，对总统负责，接受议会的监督。总统委派一名部长级代表常驻联邦监察部，监督该部的工作。联邦监察部主要
4、负责对政府及其官员的行政行为进行合法性和效率性监察，包括受理下至科长、上至总统的财产申报等。对政府公共开支和国有企业预算使用情况进行审计监督1。3 白俄罗斯国家监察委员会。根据自俄罗斯宪法规定，白俄罗斯国家监察委员会具有审计和监察职能，国家监察委员会主席直接向总统报告工作。(二)议会领导下的合一体制1 波兰监查院。1 9 9 4 年，波兰颁布最高监查院法，并设立了国家最高监查院。监查院是波兰议会的附属机构，向议会报告工作。但波兰新宪法规定，其地位超脱，可独立开展工作，工作上不受议会领导。最高监查院主要负责对中央和地方政府、中央银行以 收稿日期】2 0 0 8 1 2 0 8 作者简介】于兴治(
5、1 9 6 0 一)，男，辽宁大连人，大连理t 大学管理学院博士生，主要从事国际行政监督体制的比较研究；党延忠(1 9 5 4 一)男，辽宁大石桥人，教授，大连理工大学管理学院博士生导师，主要从事知识管理、管理科学与工程研究。9 2 万方数据于必治，党延忠：I 监察与审计舍一体制的国际比较及国有企业开展财务和绩效审计，对国家法院系统开展财务审计，对国家公务人员遵守法纪情况实施监察。2 蒙古国审计监察委员会。1 9 9 5 年，蒙古国审计监察法颁布，并正式成立了国家审计监察委员会，在大呼拉尔(国家议会)领导下开展工作，向大呼拉尔负责并报告工作。国家审计监察委员会主要负责对国家高级官员，包括国家政
6、府内阁成员、大呼拉尔总秘书长、总统办公厅主任、地方大呼拉尔主席和政府首长等遵纪守法情况进行监察，并做出评价。对一切使用国家预算资金的单位，包括大呼拉尔和总统的办公部门、宪法法院、情报机构、武装警察部队、政府各部门、中央银行等实施审计监督。2 0 0 3 年1 月，蒙古国大呼拉尔通过国家审计法，审计监察委员会由新成立的国家审计署取代。3 以色列国家审计长公署。以色列国家审计长公署是根据1 9 5 8 年颁布的国家审计长法设置的。审计长由总统根据议会提名予以任命，审计长在履职中仅对议会负责，独立于政府。审计长公署内设国家监察专员(或称公众控告特派员)办公室，国家监察专员由审计长兼任。审计长主要负责
7、审查国家财政、金融管理、财产管理和行政机构，以受理、调查和处理公众控告、开展审计等监督方式，对中央政府和地方当局、拥有国家财产或代表国家管理、控制国家财产的个人或机构等进行监督审查。(三)具有司法或准司法性质的合一体制意大利审计法院。意大利依据1 9 4 8 年1 月生效的意大利共和国宪法设立审计法院，从意大利宪法和审计法院法的有关规定看，意大利审计法院是具有监察职能的审计监督机关。除了向议会两院报告审查结果和向政府首脑提交工作报告外，只与议会和政府首脑保持不偏不倚的关系，对法律负责，依法独立开展工作。审计法院一方面对财政收支活动进行审计认定和判决，另一方面，对政府法令的合法性进行事前监督，对
8、政府行政活动的结果进行评估，并提出意见和建议，审理在执行公务中的一切违法行为2|。(四)对总统和议会负有双重责任的舍一体制依据美国国会1 9 7 8 年通过的监察长法，美国联邦在每个政府部门都设有监察长及其办公室。监察长经国会参议院同意，由总统直接任命。监察长必须对总统和国会负责，并向国会、总统提交工作报告。总统有权撤换监察长，但需向参众两院说明理由。监察长有权聘用和解雇其办公室的职员，监察长及其办公室的经费由国会拨款。监察长及其办公室主要负责对政府各部门财政支出情况进行审核，并对发现的涉嫌贪污、诈骗等违法行为进行调查，对包括政府各部门的规章制度和工作程序在内的行政行为进行审查和调查，并针对存
9、在的问题提出改进建议。(五)政府领导下的合一体制2 0 0 3 年，古巴在原国家监察审计局的基础七筹建监察审计部，2 0 0 4 年正式组建完毕。监察审计部是古巴政府一一部长会议的直属机构，对部长会议负责，并报告工作。监察审计部部长人选经部长会议主席建议，由全国人民政权代表大会任命。监察审计部承担监察和审计两项职能，开展日常和专项监察审计业务，对包括财政部在内的所有政府机构实施监督。二、合一体制的权境比较第一次世界大战以来，世界版图又发生了变化。许多摆脱殖民和封建统治、建立联邦制或共和制的国家，在建国初期就确立了依靠监察或审计监控政府行为的宪法精神。而后，对监察与审计，或者取一，或者分二，或者
10、在政权更替中舍弃。只是在国家社会和经济发牛危机时，政治家们才真正认清了监察与审计在国家政治生活中的重大作用，并建立合一体制。合一体制在被设权、分权和赋权过程中，形成了权境差异。(一)在国家危机时设权合一体制的催生背景社会危机和经济危机，必将引发政治危机。对此，政治家们深信不疑。因此，实行合一体制治理国家危机，成为有眼光的政治家的最佳选择。1 美国经济滞胀。从1 9 3 3 年罗斯福实施新政起，美国国家的权力中心开始由国会向行政系统转移。1 9 4 6 年美国颁布审计法令，在政府内部设审计机构。但与政府权力的扩张速度和规模相比，政府内部审计监督的力量和职能逐渐显弱。他们从人事任命、财政来源到监督
11、方式，都完全受制于顶头上司，因触犯部9 3 万方数据第二期中国劳动关系学院学报2 0 0 9 年4 月门利益和名誉，常常遭到部门首长的压制和阻挠。2 0世纪7 0 年代初期，国际石油危机引发美国经济陷入滞胀的困境。联邦政府管理出现混乱，各种腐败现象大量涌现，行政官员种种舞弊行为已经招致公众的极大愤怒。对此，国会和总统深感加强政府内部监控之迫切。1 9 7 8 年，吉米卡特总统冲破政府各部门行政官僚的重重阻挠，签署了监察长法案。在联邦政府各部门设置监察长，负责对该部门实施监察和审计丽项监督。2 墨西哥债务危机。1 9 3 2 年，墨西哥撤销联邦审计部。当时，特别是二战后，墨西哥经济在“进口替代”
12、工业化的政策推动下，经济发展势头不错。但到了8 0 年代初，墨西哥国家陷入债务危机，国民经济出现负增长。墨西哥实行的是强化了的总统制和不发达的联邦制，造成事实上的中央集权。公共行政机构拥有过大的权力，政府工作效率低下，腐败现象丛生。在这种情况下，墨西哥推行了一系列的改革措施。1 9 8 3 年1 月墨西哥成立联邦监察部，试图通过合一体制对付政府腐败和经济危机。3 波兰和蒙古国经济转璎和社会动荡。2 0 世纪9 0年代头5 年是波兰和蒙古国处在社会动荡和经济转型期，国家对财务管理曾一度失去监控，社会出现了种种扰乱经济秩序等行为。在旧的社会体制影响尚未根除、新的社会制度尚未健全时，1 9 9 4
13、年和1 9 9 5 年波兰和蒙古国相继设立了波兰国家最高监查院和蒙占国审计监察委员会，用合一体制治理混乱的经济秩序。(二)在组织架构层分权合一体制的外部牵扯为防止独裁、专制和暴政，避免国家权力向某个中心集中，合一体制扮演了分权的角色。除了合一体制内的监察与审计机关外，上述国家还保留了其他具有监察或审计职能的机关，二者工作上有分有合。1 美国联邦审计总署和政府道德规范局。1 9 2 1 年美国先于监察长制度5 0 多年就依据预算和会计法设立了联邦审计总署。它隶属于国会，在国会领导下，独立开展工作，负责对联邦政府、政府各部门及其所属机构开展审计监督。1 9 4 6 年美国颁布审计法令，在政府内部设
14、立审计机构。从此，联邦审计总署就将财务审计权下放给政府内审机关，其任务逐步转为绩效9 4 审计。1 9 7 8 年以后，内审机关承担的财务审计任务由监察长办公室接管。1 9 8 9 年，美国政府道德规范局从联邦人事局分离出来，升格为副部级单位，直接隶属总统领导，负责对政府官员进行道德教育，受理和核查政府官员的财产申报事务，对重大的利益冲突问题进行裁决等”J。2 韩国中央监察委员会和公职人员伦理委员会。为了强化政府内部监督，1 9 8 2 年，韩国设立了中央监察委员会，由政府总理直接领导，依据行政监察规则，负责对政府政策的执行情况、改善行政工作情况以及公务员遵纪守法情况进行监督。中央政府各部门和
15、地方政府也相应没有监察委员会，它们在中央监察委员会领导下开展工作。韩国公职人员伦理委员会是包括政府在内的各权力机关内部的专项监督系统。依据公职人员伦理法，负责公职人员的财产和礼品申报、审查等丁作。该委员会有权向社会公开申报财产的真伪情况。3 暴西哥国家审计总署。1 9 1 7 年，墨西哥保留设立了国家审计总署，直属议会众议院，对议会众议院负责并报告工作。主要对包括政府在内的涉及国家预算的公共部J 进行审计监督。联邦监察部需向众议院审计总署报告工作。为避免双方投入资金和人力去审计同一个项目，国家审计总署和联邦监察部经常召开联席会议，协调和确市分工审计的原则。4 意大利国家会计总局。意大利在财政部
16、设有国家会计总局，并向政府各部f、J 派驻会计办公室。会计办公室在国家会计总局统一领导下，对联邦政府各部门实施内部审计，以证实政府各部门的行政管理行为是否合法，评价政府各部门的行政活动是否高效。意大利国家会计总局与国家审计法院规定了不同的审计范围和目标，避免季复审计。5 以色列政府部门行政监察专员和古巴中央政府监督委员会。以色列在国家审计长公署设立国家监察专员后，政府各部门陆续任命了行政监察专员，对本部门行政首长负责，受理、调查和处理公众涉及本部门的控告。古巴从中央到地方，各级政府都设有监督委员会。中央政府监督委员会由国家副主席领导。(三)在经济波动中赋权舍一体制的经济联系 万方数据于兴治，党
17、延忠：监察与审计合一俸制的目际比较合一体制是在各国经济出现波动中实行的。合一体制一经推出，经济运行便出现好转。客观地讲，促进经济稳定发展的因素是多方面的，但合一体制的监控作用不容质疑。1 韩国探索监督模式。1 9 4 8 年，韩国根据新颁宪法设立了国家审计院。同年，又根据政府组织法设立了监察委员会。1 9 5 5 年韩国修正政府组织法，撤销了监察委员会。1 9 6 1 年韩国再次修改政府组织法又恢复设立了监察委员会，在国务总理的领导下。负责对公务员在职务卜的违法违纪行为进行监察。从1 9 5 0 年至1 9 5 5 年，韩国经历了朝鲜战争，在战后恢复经济这一时期，韩国经济发展速度低下，如表一。
18、表一韩国人均G D P 的年度估计值1 9 5 5 1 9 6 5 4 1(单位：1 9 9 0 年世界元)1 9 5 5 年韩国撤销监察委员会，以降低社会道德水准为代价，通过公务人员的民旅精神和自律意识发展经济是可以理喻的。但事与愿违，从1 9 5 5 年至1 9 6 3年的人均C D P 看，韩国经济反复波动，且增长缓慢，再度恢复监察委员会，主动控制和规范公务人员的行政行为，又是情理之中的事。特别是1 9 6 3 年，韩国依据国家再建非常措施法和监查院法。将审计院与监察委员会合并为监查院，自此以后，韩国公务人员的腐败行为被有效遏制，经济秩序步入正轨，韩国经济开始增长。2 以色列关注公众利益
19、。1 9 5 8 年，以色列设立国家审计长公署，为国民经济发展尽其所能。但1 9 6 5 年至1 9 6 7 年以色列经济出现波动，如表二。当时的公务行为与公众利益冲突越来越突出。以色歹l j 议会感到，仅通过审计监督规范经济行为尚不够，公务行为不能损害公众利益。经过研究论证，1 9 7 1 年，以色列在审计长公署设立了国家监察专员办公室，国家监察专员由审计长兼任，向议会负责，专门对损害公众利益的公务行为进行监察。自此，以色列的合一体制形成，成为经济高速健康发展的守护神和见证者。表二以色列人均G D P 的年度估计值1 9 6 4 1 9 7 3(单位：1 9 9 0 年世界元)年度i 1 9
20、 6 41 9 6 5 1 9 6 6 1 9 6 7 1 9 6 8 1 9 6 9 1 9 7 0】9 7 l1 9 7 21 1 9 7 3估倒5 9 1 76 2 7 3 6 1 9 06 2 2 l7 0 3 37 7 2 3 8 1 0 28 7 l l9 4 7 89 6 4 63 蒙占国重视转型监督。1 9 2 2 年，蒙占国在政府内设监察处，具有|察审计职能。1 9 9 2 年，蒙古国颁布新宪法，规定民主政府要没立监督机构。1 9 9 5年，蒙占国设立了审计监察委员会。1 9 9 2 至1 9 9 5 年，从蒙占国颁布新宪法到审计监察委员会设立这段时问，国民经济出现波动，如表
21、三。1 9 9 5 年设立审计监察委员会后，蒙古国政府行为得到监控，混乱的经济秩序得到有效治理。人均G D P 开始稳定增长。表三蒙古国人均G D P 的年度估计值1 9 9 2 1 9 9 8(单位：1 9 9 0 年世界元)年度1 9 9 21 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 8估值1 0 4 69 9 59 9 91 0 4 31 0 4 91 0 7 4 1 0 9 4三、合一体制的发展趋势合一体制足在政治、社会变革以及困家经济发展等多元关系砭动中被推|二历史舞台的。作为有机的合一体制，在生存发展中必须自我调整和自我完善，才能适应外部联系，
22、增强监督的时效性。(一)体制两极分化在困家政权格局中，政府领导下的合一体制，纷纷向总统和议会两极权力中心分化。1 9 4 0 年，前苏联受国内外形势的驱使。奉行加速发展国民经济的国策，并使其逐步转上战时体制的轨道，以应付国际上的不测风云。因此，联共(布)中央全会决定将苏维埃监察委员会改组为国家监察人民委员部，并扩大了它的职权范围。它除了检查国家机关、合作社、企业以及其他社会组织执行政府指令的情况外，还要就上述部门和单位对资金与物资的保管、使用、统计情况进行经常性严格的监督。实质上，这等于在计划经济时代，9 5 万方数据第二期中国劳动关系学院学报2 0 0 9 年4 月为苏联监察人民委员部赋予了
23、监察和审计两项职能，并把苏联的监察与审计监督定位于政府内部监督，属于在政府领导下的合一体制。苏联的示范作用很快就辐射到了东欧和世界其它社会主义国家。随着苏联解体，东欧剧变，世界人民开始冷静地审视在政府领导下的监督体制，认为用行政规范行政是“甜蜜的批判”。于是在政府领导下的合一体制开始分化，一部分向议会倾权，合一体制对议会负责，如波兰、蒙古国等。另一部分向国家元首倾权，合一体制对国家元首负责，如白俄罗斯等。古巴监察审计部虽然对部长会议(政府)负责，但由于古巴部长会议(政府)主席由国务委员会主席(国家元首)兼任，因此，这种体制也可归类于国家元首领导下的合一体制。从形式上看，这种改良有一定的进步意义
24、。但从本质上讲，它浓抹了执政者自己监督自己的色彩。(二)监察审计融通人们在运用合一体制实施监督的实践中，不断寻求工作方式、方法上的融通和手段上的互补，以提高监督效能，实现一加一大于二的效果。1 监督目标的瓦映现象。通过廉政审计实现监察的廉政目标和通过效能监察实现审计的绩效目标，这两种监督目标的互映现象，体现了各国在合一体制下追求监察与审计整体效能的科学安排。避免了工作中不必要的重复和交叉，保持监察与审计的连续性。审计以法定的历史记载为依据，具有很强的追踪和发现能力，可以为监察提供有力的证据和线索。因此，审计向监察倾斜、实施廉政审计，开始变为合一体制国家的重要选择。监察对民众具有亲和力、对官员具
25、有威慑力，通过效能监察协同审计共同推动绩效目标的达成，越来越成为监察的科学取向。2 监督路径的闭合现象。监察和审计分别以职务监察和财务审计为原始初衷。从这一意义上讲，监察往往以对人的监督为切入点，通过离散式的个体督察，警示和影响整个群体和单位遵纪守法。审计则反之，往往以对单位的监督为切入点，通过聚合式的查验审核，发现漏洞，制止个体违法违纪。如果将监察审计体制合一，如右图所示。此起点彼落脚点，监察和审计在监督路径上就形成闭合回路。监督路径的闭合，9 6 必然使监督系统功能互补互助。因此，合一体制是相互支持、相互加强的行政监督系统。在合一体制下，无论选择监察还是审计作为切入点，只要进入闭合监督路径
26、，都叮以达到监督个人或监督单位的目的。一反常态，如果从审计人手监督个人，或从监察人手监督单位，那么监督工作往往带有隐蔽性，发现能力和反击能力不遭破坏，起到卢东击西的效果。审计监察(三)促进政府效能几乎在东欧及其它社会主义国家的合一体制向两极权力中心分化的同期，以英、美两国为代表的合一体制开始向促进政府效能的方向延展。也就是在西方政府推行的新公共管理运动和政府再造运动中，合一体制机关从可能履行的职能出发，以协同督办等方式，推动政府改革，提高行政绩效J。上世纪9 0 年代，世界上一部分转型国家加紧架构监督体制和行政规制，以恢复国家政治和经济秩序，缩短转型期。另一部分发达国家却做出与此相反的举动，试
27、图打碎旧的监督理念，放松和缓和行政规制。这一紧一松的改革政策虽然向背，却有着共同的目标，那就是释放政府效能。1 9 9 1 年，梅杰接任英国首相不久，发动了一场名为“公民宪章”的运动，旨在提高公共服务质量和政府在公民中的满意度。随即，英国政府部门内部监察审计机构(合一体制)开始把监督工作重点转向监控和评价这项运动成果上来。1 9 9 3 年，美国克林顿政府试图创立一种激励人对结果负责的新体制。在改革实践中，美国鼋新整顿监察长办公室，促使其转变职能，从专注于处罚犯罪者、以防止错误、欺诈和滥用权力为主向为帮助行政部fJ 提高绩效为主转变。从英、美合一体制机关工作中心的转移，可以看出行政监督的重点发
28、生三种转变。在思想方法上，由怀疑主义向信任主义的监督理念上转变；在监督方式上，由过分依赖捆绑式的他律向适度依靠松绑式的自律转变；在责任追究方面，由“上对下”向“下对上”的制度设计转变。经过不懈的努力，英、美两国的合一体制与其它 万方数据于兴治。党延忠：监察与审计合一体制的国际比较监督力量一起促进政府廉政状况好转，这才有机会和可能实现上述i 种转变。合一体制的其它国家，只要经济转轨和高速发展，政府官员就可能具有较强的利益剥夺感和寻租补偿动机。对此，合一体制机关就不会放松廉政规制。在转型国家眼里，廉政就是提高政府效能的目标。过去那些由政党政治决定去留的“候鸟”官员，如果玩忽职守，影响政府效能，往往
29、被其上级追究责任。现在，公众偏好逐渐成为责任追究的制度设计标准。只要执政不为民，哪怕不触犯司法责任和行政责任，“候鸟”也得引咎辞职，羞归故里。四、借鉴合一体制的成功经验借鉴之一，在体制设计和架构方面，实行合一体制的国家，除了古巴以外，都从根本上将国家监察审计机关独立于政府之外。政府是国家监察审计机关监督的主体，如果只是让被监督者领导监督者监督自己，那么不管刮什么样的廉政风暴和审计风暴，只能被人们看作是监督领域的形式主义和英雄主义，留下来的只有遗憾和延误体制改革的机会成本。借鉴之二，实行合一体制的国家，通过整合监察与审计资源，强化了监察审计功能。体制合一不但精简了机构、压缩了监督成本，而且提升了
30、监督系统的整体功能。因为体制合一以后，体制内部结构得到了优化，监督要素关系得到了改善，监察审计功能得到了有效的融合。这是一种既能承接监督惯例、又能秉承务实态度的科学选择。实行合一体制的国家无疑从中获益匪浅。借鉴之三，各国选择合一体制有一个前提，那就是符合本国国情或奉区区情。美国因具有国会监督的优势，所以没有在国家级别上建立合一体制。但化整为零，在联邦政府各部门建立了大约6 0 个合一体制机构。意大利发挥法制优势，设置审计法院，以审判等方式履行监察审计职能。韩国设置合一体制，不仅监督政府，而且监督司法和立法机构旧。参考文献 1 侯志山外国行政监督制度与著名反腐机构 M 北京：北京大学出版社，2
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33、 n c e，C h i n a)A b s t r a c t：T h ei n t e g r a t i o ns y s t e mo fs u p e r v i s i o na n da u d i ti so r i g i n a la n dr a r en a t i o n s(o ra r e a s)h a v et h ei n t e g r a t i o ns y s-t e r n i nt h ew o r l d T h ei n t e g r a t i o ns y s t e mi sc l o s e l yl i n k e dw i t
34、ht h ed e s t i n yo ft h ec o u n t r i e sa n ds t i l li nd i f f e r e n t i a t i o na n df u n c t i o ni n t e g r a t i o nw h i l ei tp l a y sa ni m p o r t a n tr o l eo fi m p r o v i n ge f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n t T h es u c c e s s f u le x a m p l e so fi n t e g r a t i o ns y s t e mo f f e r e dp r o f o u n di n s i g h t sa n dr e f e r e n c e sf o ri n t e r n a t i o n a ls o c i e t y K e yw o r d s：s u p e r v i s i o n；a u d i t；i n t e g r a t i o ns y s t e m；r e f e r e n c e 责任编辑：简洁9 7 万方数据