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1、联邦、州和鲁尔区治理鲁尔的特有模式和路径,公共管理论文综观世界资源型地区城市的发展，大致经历了 资源开发带来的经济增长期-资源大量开发引起的经济高涨期-资源干涸而导致的经济衰退期-经济转型期 的经过。素有 德国工业引擎 的鲁尔区也是如此。20世纪50-60年代以后，新技术革命浪潮冲击了鲁尔区的煤、钢产业，使其逐步陷入构造性危机中。为摆脱窘境，适应新经济发展，从20世纪60年代起1968年，鲁尔区开场施行综合整治的总体规划。经过区域治理后的鲁尔工业区社会经济构造协调，工业布局合理，经济由衰落转向繁荣。从公共管理层面讲，鲁尔工业区整治其实也是一个区域治理的经过。在综合整治经过中各级起到了至关重要的
2、作用，构成了联邦、州和鲁尔区治理鲁尔的特有形式和途径。 一、鲁尔工业区综合整治治理形式 一区域性政策主导 在 区域政策区域化 的目的下，德国机构改革被提到议事日程，各方呼吁替代集权的地方管理者应拥有更多的自治权。在鲁尔区的综合整治经过中，诸多由地方机构、工会、政和各种协会组成的地区会议纷纷设立。20世纪60年代，联邦与各级地方、地区会议联合制定并施行了包括 鲁尔发展规划 、 北莱茵-威斯特法伦规划 和 鲁尔行动计划 以及20世纪90年代末的(鲁尔地区构造改造计划等政策，有意识地通过提供经济和技术方面的赞助，逐步在当地发展新兴产业。正是在这里时期，鲁尔区相继出现了电子工业、核电工业、信息和媒体产
3、业等一批新兴工业，在用当代技术改造旧的工业部门提高其竞争能力的同时，着力开拓了新领域。 鲁尔的经历体验表示清楚：施行老工业基地的改造，地方不仅仅是管理机构，而且应充分利用当地资源，根据市场来调整行动，使政策更多地来自于基层。 二主导下的社会市场 在转型经过中，鲁尔区不搞新行业的一刀切，而是在竞争机制的指导下力求促进社会和市场的发展。在的保障和主导下，着力发展了与市场机制的协作治理关系，区域城市和企业之间通过优势资源互动和互相融合构成了良性循环的系统环境，共同推进着可持续发展。鲁尔工业区复兴经过中，与非部门 合作治理 的转型途径清楚明晰可见。如在鲁尔集团和鲁尔区的统筹发展中，、区域城市和企业三者
4、在转型中的地位以及互相之间的关系进一步得到明确：是在宏观层面提供保障和引导、区域城市在中观层面提供支持和规划、企业在微观层面积极介入。 鲁尔工业区复兴策略的尝试性成功，与 自上而下 结合 自下而上 的规划运作所产生的宏大合作治理收益是分不开的。 从形式上看，固然很多改造转型都是在各级和相关部门或机构的领导下以 自上而下 的形式推行，包括项目的发起、核心机构的组建以及主要资金来源等，欧盟、州、区域、地方、经济部门、非组织、公私合作组织以及其他诸多机构都介入华而不实，但是，详细到各个项目的施行运作却是借助 自下而上 的方式得以推进。 鲁尔复兴的实践证明，实现区域的可持续需要各子系统单位协调行动。从
5、鲁尔集团与鲁尔区积极寻求转型，共同成长为大型跨国企业集团和世界最重要的工业区的成功转型之路来看，两者的转型其实是同步的，整个转型经过实现了合作与统一。合作性主要具体表现出在两个方面：一是鲁尔集团积极介入鲁尔区的构造调整；二是鲁尔区大力扶持鲁尔集团的转型。统一主要具体表现出在三个方面：一是统一规划，即企业与区域的规划相统一；二是统一施行，即企业和区域对既定的政策和规划严格施行；三是统一发展，即企业和区域共同实现可持续发展。 从治理层次讲，一方面，鲁尔区的成功改造依靠的不仅仅仅是地区 内生 气力，更多地是通过吸引 外来 产业和投资实现了地区复兴。在的层面，内部动力主要来自财政和政策支持：一是价格补
6、贴、矿工补贴、投资补贴、税收优惠、收购、社会保障等政策保卫了地方产业的继续发展和社会稳定；二是赞助煤炭钢铁产业集中改造，通过企业调整、关停合并老厂、扩建新厂、技术改造升级、产业转型等方式进行传统工业治理；另一方面，通过改善投资环境，吸引新兴工业迁入本区，促进经济构造多样化发展。在吸引外来投资的经过中，州采取了简化审批手续、提供赞助和灵敏用工等一系列措施，如对落户当地的信息技术等新兴产业的投资者给予一定比例的经济补贴等。 二、鲁尔工业区整治的治理途径 一治理的行为方式 1.提供全方位服务，支持中小企业发展。建立各种相关机构，为中小企业发展提供多种服务。从20世纪50年代末期起，已预见到鲁尔地区产
7、业和产品构造的调整压力。当鲁尔区构造性经济危机到来之时，各级适时制定了一系列措施扶持中小企业发展：为解决中小企业资金紧缺的难题，德国设立了 欧洲复兴计划 、 新企业投资项目 ,在向中小企业提供优惠贷款时提供信誉担保；公布了(关于中小企业研究与技术政策总方案等文件，扩大对中小企业技术创新的赞助，帮助企业开展技术创新、改造和引进，加强产品竞争能力；屡次修订(反对限制竞争法，以保卫和扶持中小企业。由于对中小企业的大力扶持和保卫，鲁尔地区的中小型企业数量大增，新建和迁入的工业企业像雨后春笋般地不断涌现。当前这类企业已普遍达到全区，大多是技术先进的中小企业，产品种类繁多，牵涉微电子、橡胶、化工、工艺品制
8、造以及服装、食品等多个领域。 2.财政补贴。为了缩小地区差距、促进地区平衡发展，德国联邦和州加强了对老工业地区的改造，将赞助老工业基地改造作为联邦经济部下设的联邦地区发展规划委员会和执行委员会的工作内容之一。 赞助政策导向的变化。在整治初期，联邦一直对煤炭、钢铁、造船等部门进行补助，意在通过补助使传统工业焕发竞争力，但高投入、高赞助以后的结果，却是鲁尔区仍在进一步衰落。 于是，为加强赞助的针对性和有效性，联邦调整了对老工业基地的赞助办法，减少了对煤炭、钢铁、造船等部门的赞助，只赞助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于帮助该地区投资生产新产品，扶持当地的新兴产业、服务业和中小企业的发展
9、，以创造新的就业岗位。德国联邦给予鲁尔区矿业的补贴从1998年的47亿欧元将逐年降低到2005年的27亿欧元。 3.重视教育、技术培训和科技成果转化。鲁尔区产业转型和复兴的历程表示清楚：发展教育事业、加强 产、学、研 结合、建设地区创新体系是产业竞争力得以维持的核心要素，也是区域经济发展的关键。鲁尔区采取的措施主要有：首先改革创新，加强科研界与经济界的合作，从多特蒙德、经过波鸿、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立一条横贯全区的 技术之路 ,把区内的经济中心和研究中心联络起来，以加快科研成果的应用；其次，改革传统教育，创立新兴学科，并把高等院校的教育与本地区经济发展相结合，州还试图将鲁尔区建成 欧洲高等
10、院校区 . 4.建设和完善基础设施。基础设施建设是社会再生产正常运转的基本前提，它能够为资源干涸地区的工业转型创造良好的投资环境。为此，鲁尔工业区在转型之初，就大力加强了经济性基础设施和社会性基础设施的建设。 在经济基础设施建设方面，由德国投资加强交通设施建设，积极完善交通运输网，推动区域综合开发。发达的、功能完善的运输网体系成了保障工业区正常运行的先决条件。鲁尔区最大限度地发挥了本区水运优势，搞水陆联运、加速南北向交通线路的建设，组成统一的运输系统，把全区相互分隔的工业区和城市严密地衔接起来，这些措施对全区的综合开发起了极其重要的推动作用。 在社会基础设施建设方面，法律法规制度建设在鲁尔老工
11、业基地转型经过中发挥了重要的作用-即通过立法为市场经济运行创造良好的外部环境。德国在鲁尔工业区改造振兴中先后制定(联邦区域整治法(煤矿改造法(投资补贴法(环保基本法等法律，有效地保证各项整治政策的施行。 二治理的组织设计 老工业基地的调整与改造，是一个长期的战略性问题，因此需要对非独立行政区域的鲁尔区施行统一部署和管理。为此，德国成立了专门的机构，制定与施行了老工业基地调整与改造的长期战略规划。在1920年以前，鲁尔区无论是在发展工业生产，还是在城市建设、交通以及环境保卫方面，都没有统一的规划，这种盲目性导致了一系列社会经济问题，直接影响到工业区的生存发展。1920年，德国公布法律，成立鲁尔煤
12、管区开发协会简称SVR作为鲁尔区最高规划机构。但在初期，其主要的工作也只是制定一般开发规划General Settlement Plan，即为工业和民用地的交通线路、绿化环境等提出轮廓性布局方案。随着区域发展及其职能逐步扩大，分别在1936、1950、1962、1972年通过相关法律逐步扩大其权利，这一规划机构现已发展成为区域规划的联合机构和州联邦的权利部门，即1975年成立的鲁尔区城镇联盟简称KVR。1979年，德国联邦与各级地方及工业协会、工会等有关方面联合制定了(鲁尔行动计划，进一步规划改善基础设施和矿冶工业当代化，同时，利用各项优惠政策有意识地逐步发展以生物技术等为代表的新兴产业，把握
13、了构造调整的主导权。 除此之外，鲁尔煤管区开发协会具有广泛的代表性，协会由88个成员组成，华而不实60%是市县代表，40%是企业代表，在行政上受州当局管辖，财政上由地方当局拨款和协会本身筹款蒂森钢铁财团。1960年，煤管区开发协会提出了把鲁尔区划分为三个地带的设想，即 南方饱和区 、 重新规划区 和 发展地区 .根据三地带的不同情况，协会提出 发展第三地带、稳定第一地带、控制第二地带 的战略设想，这一设想为以后鲁尔区的全盘规划打下了基础。 三治理的体制机制 1.市场机制的法制化。市场机制和竞争政策在广泛的领域起着基础性作用，市场经济必须有相应的法律、法规、条例配套，构成体系，市场机制和竞争是这
14、一制度的基础和核心。这些法律、法规成为了老工业基地推进构造调整、各类企业运作的基础性保障条件。学术界普遍以为，确立和选择社会市场经济制度，是包括鲁尔区在内的整个德国经济能在战争废墟上迅速恢复，并在上世纪60年代创造 德国奇迹 的根本原因。德国1949年公布的(基本法，对社会市场经济做了制度和法律上的布置，并强调在经济增长和地区发展中考虑宏观经济平衡的要求，即国家有义务对经济经过中出现的不利于社会平衡发展的行为进行干涉。此后，在确立经济体制框架的基础上，国家还相继公布了一系列法规法令，如比拟着名的(促进经济稳定与增长法，对促进竞争、提高效率，对适度干涉经济乃至扶植老工业基地和落后地区都有法律上的
15、明确规定，保证了市场机制发挥基础作用。 和立法机构只是在市场机制发挥作用的基础上，通过制定一系列法律、政策和有关条例，对经济进行适度调节和扶植。鲁尔区老工业基地的改造也是在特定的社会市场经济的制度条件下的产业转型经过。如先确定鲁尔产业振兴的总体框架，再通过法律、政策和各种条例的不断充实加以完善。能够讲，这一制度布置和相应法律体系的建立，加上政策相对稳定，为鲁尔老工业基地的改造奠定了制度和法律性保障。 2.与就业、创业相结合的培训机制。如在产业构造调整经过中，为保证经济目的的实现，鲁尔所在的北威州提出了有效期从1980-1984年的行动计划，这一规划的目的是降低失业率。其详细做法为：一是无论是对
16、介入构造调整的产业的进入、退出赞助，还是对中小企业的扶持，首先要看其能为社会提供多少就业岗位；二是结合当地优势，大力发展加工业和服务业等劳动密集型产业，并多方面拓宽就业渠道，比方设立劳动和经济促进机构，工人的转岗培训费用全部由赞助；三是加强培训，提高失业人员的职业技能。四是从20世纪60年代起，鲁尔工业区在多特蒙德、波鸿等城市陆续建立多所大学，开展技术教育和职业培训。鲁尔集团还成立有专门的培训公司，范围几乎覆盖岗前、转行以及在制期限等职业教育的全部领域。 3.社会保障机制。鲁尔工业区另一个特别值得关注的经历体验是为每一个公民都筑起了 社会保障 的大堤，使居民都能享遭到 最基本的生活保障 .在这
17、里，完善的保险制度起到了关键的作用。德国保险业的基本险种分为养老保险、医疗保险、失业保险补贴以及公职人员退休金和职工病假工资等。 三、基于比拟的启示 总体上看，固然中德两国的资源性地区发展存在社会体制等多种差异，但这并不影响我们消化吸收鲁尔经历体验，充分认识和发现问题，在比拟中学习，在研究中借鉴。 第一，对产业构造调整的认识。调整产业构造是一项艰巨、复杂、长期的任务，不会一蹴而就，要有长期作战准备。应该根据形势发展及时确定新的目的和政策，这些目的和政策不能只看短期利益，详细的操作中，必须在总体规划指导下分阶段施行。 鲁尔产业构造调整不是一步到位的，而是在部门与市场部门的合作下，经历了40余年的
18、产业升级、构造优化和产业协调发展的三次转型当前仍处于进一步转型的经过中。从我们国家的实际情况来看，矿业城市大多是根据一厂一市的前苏联形式发展起来的，经营资源产业的国有大中型企业的振兴是矿业城市成功转型的关键所在。不过，资源开发企业的资产总量大、国有资本比重大以及各地方的 地方保卫主义 现实，使得合作治理产业构造调整的难度较大。因而，能够国家层面成立专门机构协调矿业城市的构造调整工作，调动地方和企业两方面气力，使资源城市的各利益相关者由 零和博弈 转向 正和博弈 .在合作的框架下，制定统一发展规划，进行整体战略部署，通过和企业互动来促进城市的产业构造调整。 第二，对体制和机制的认识。市场机制和竞
19、争是德国社会市场经济制度的基础和核心。鲁尔经历体验表示清楚：在产业构造调整的同时，企业的组织构造、产权制度和管理体制需要不断地进行适应性调整。企业体制只要根据构造调整的需要不断地进行创新，才能保证转型的成功。企业的所有制形式不应是一成不变的，国家对企业的扶持不应分国有和私有，而应一视同仁，这样才能保证构造调整的成功。在转型经过中，德国十分对中小企业的发展给予了大力扶持，提供了良好的社会服务。随着我们国家职能转变步伐的加速，规制-服务型已经在不断建立和健全之中，的民主管理、科学决策和社会服务的理念和实践也得到加强，但与鲁尔与市场部门 合作转型道路 的要求还有较大的差距。 第三，对国家和补贴的认识
20、。在鲁尔产业转型经过中，德国鲁尔经历了从大力补助煤炭钢铁、造船等传统产业，到减少对煤炭、钢铁、造船等部门的赞助，只赞助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于投资生产新产品，扶持新兴产业、服务业和中小企业的发展的转变经过。赞助办法的调整，使原来单一产业构造的企业逐步演变成了多产业的企业，促进了不同类型的企业进行兼并或合并。我们国家各级由于财力有限，补贴应向新技术产业倾斜，对其进行减、免、补。 当代社会经济活动牵涉领域诸多，跨越多边界。单纯依靠投资或者贸易杠杆来促成区域经济共生共赢已不是最优选择。区域政策不仅要关注于经济平衡和合作发展，更需要注重社会因素，因此区域政策已被赋予了 经济、社会
21、与地域聚合 的涵义，它也是区域协调发展的应有之意。我们国家制定和施行区域政策和介入区域合作议程也应以治理为导向，构成政治、经济、社会、生态与地域协调共赢的联动格局，以全面推进内生性、整体性兼具的区域协调发展进程。 以下为参考文献： 1Stone Sweet, Alec-Wayne Sandholtz. European integration and supranational governanceJ. Journal of European Public Policy, 1997, 43。 2Phillip J. Cooper, Linda P. Brady. Public Administration for the Twenty-first CenturyM. Florida: HarcourtBrace College Publishers, 1998:349. 3周健奇。鲁尔区与鲁尔集团市矿统筹发展的经历体验与启示J.煤炭经济研究，2007,9。 4德国改造鲁尔区之借鉴EB/OL。2020-04-23。 5陈桂生。低碳城市的公共治理系统及其途径J.云南社会科学，2018,5。