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1、中国环境公益诉讼的性质、现在状况及美国经验借鉴,环境法论文随着经济与社会的不断发展，我们国家面临的环境问题也日益严峻。当前我们国家仅依靠行政机关执法来实现环境治理，但行政机关本身有其局限性，显然难以应对紧迫的环境问题。环境公益诉讼制度的出现，在司法领域上为环境治理提供了全新的思路，在事后救济的同时更注重事前预防性立法，提高社会公众的权利意识，共同维护生态环境，实现公共利益的最大化。 一、环境公益诉讼的性质 当下学理界并未对环境公益诉讼作出一个明确的界定。一般而言，环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受损害或即将遭受损害时，法律允许其他的法人、自然人或社
2、会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。由此，我们能够归纳出环境公益诉讼与普通诉讼不同的几个明显特征: 第一，提起诉讼的目的不同。一般的诉讼是从双方当事人本身的个体利益出发，即 私益诉讼 。而环境公益诉讼一般是为使不特定的多数人的生活环境免受损害而提起的，其诉讼的客体是公共利益。尽管在诉讼经过中可能会使特定人的经济利益受损，但归根究底还是为了保卫多数人的共同利益，保障国家与社会的可持续发展。 第二，诉讼的主体不同。民事诉讼活动中，诉讼主体应当是与案件有直接利害关系的当事人，包括自然人、法人和其他组织。然而，环境公益诉讼的主体却并不要求当事人与案件有直接的利害关系。任何个人和组织出于保卫公共
3、环境利益的目的，都能够提起诉讼。同样，只要被以为与环境问题有关，包括对环境侵权行为作为或不作为的民事、行政主体，都有可能成为被提起环境公益诉讼的对象。但在实际生活中，应当对环境公益诉讼的原告资格作出必要的限制，以避免诉权滥用。如当前存在的 ENGO( 环保非组织) 等民间气力能否具备原告资格，值得进一步讨论。 第三，诉讼的性质不同。诉讼活动一般属于事后救济，而环境公益诉讼还具有一定的预防性。由于环境毁坏问题具有长期性、潜伏性，环境毁坏的恶果可能要经过几十年甚至上百年的时间才能表现出来。环境公益诉讼的提起能够不要求一定有损害事实的发生，只要能合理判定出行为人的行为存在损害社会公益的可能，即可提起
4、诉讼。这也具体表现出了环境公益诉讼的制度效果，有效预防可能存在的重大环境隐患，避免环境持续恶化。 二、中国环境公益诉讼的现在状况 长期以来，我们国家的环境公益诉讼制度的推广一直是一个难题。直接利害人无力告状，热心公益者无权诉讼，层出不穷的环境污染问题虽引起广泛关注，却也难以通过司法途径有效解决，更有甚者引发群体性事件，造成了恶劣的社会影响。 事实上，中国环境公益诉讼的 里程碑 事件早在 2005年就已发生。11 月 13 日，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸，约100 吨苯类物质流入松花江，造成了江水严重污染，沿岸数百万居民的生活遭到影响。同年 12 月 7 日，中国律协环境与资源法专业委员会
5、主任委员汪劲等 6 人 代表松花江 发起了一场典型性的环境公益诉讼案。2018 年 10 月19 日，云南省陆良化工实业有限公司和其关联企业陆良和平科技有限公司被 自然之友 和重庆市绿色志愿者联合会( 简称 重庆绿联 ) 告上法庭，并在云南曲靖中级人民法院立案。这是草根 NGO 第一次获得环境公益诉讼的原告资格。在这里之前，像 自然之友 和重庆绿联这样的民间环保组织提起的公益诉讼从未被国内法院正式受理。曲靖中院此举也起到了相当的示范作用，2018 年 10 月全国人大常委审议的(中国民事诉讼法修正案( 草案) 中，赋予了有关机关和社会团体提起公益诉讼的资格。 随着环境法制建设的不断发展，地方司
6、法系统也开场设置环保法庭，致力于处理和审讯环保公益纠纷。就正式挂牌成立的环保法庭来看，贵阳中院环保审讯庭、清镇市环保法庭、无锡中院环保审讯庭、昆明中院环保审讯庭、玉溪中院环境资源保卫审讯庭等环保法庭( 审讯庭) 在社会范围内都有着一定的影响力。然而，这几家环保法庭也曾遭遇过 零诉讼 的冷淡局面，昆明环保法庭甚至在成立后近 20个月内无案可办。可见，无论是立法设计还是司法实践，环境公益诉讼制度都还有很长的路要走。 三、美国环境公益诉讼制度的借鉴 相比之下，已经实行了环境公益诉讼制度 30 年之久的美国能够作为我们国家环境保卫立法的良好借鉴。美国环境公益诉讼( 又称公民诉讼) 最早出如今 1970
7、年的(清洁空气法，规定 任何人都能够自个的名义对包括美国、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人依该法的规定提起诉讼 。此后出现的(清洁水法、(噪声控制法等均包含了公民诉讼的相关条款，这些条款与联邦地区民事诉讼规则相结合，构成了一套较为完好的环境公益诉讼制度。其主要内容包括下面几个方面: 第一，原告资格。美国的公民诉讼原告资格的界线相当广泛，任何自然人或法人组织均可提起公民诉讼，在特定情况下甚至不需要与争议行为有直接利害关系。1970 年美国(清洁空气法中最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题。这一宽松的主体条件也在一定程度上反映了公民诉讼的公益性。 第二，诉讼种类。美国的公民诉讼大致可分为
8、对于排污者的违法行为提起的诉讼，以及针对行政机关不作为的诉讼，尤其是不能根据法律履行自个职责的环境保卫局的诉讼。除环境保卫局之外，拥有环境法执行权的其他行政机关都有可能成为美国公民诉讼的对象。 第三，管辖法院。美国的公民诉讼条款一般规定，有权受理公民诉讼的法院是违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的法院，以环境保卫局局长为被告的诉讼案件则经法律十分规定由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。 第四，救济措施。包括发布禁止令、处以民事罚款、损害赔偿、排除妨害、促请采取一定的行政行动等。除此之外，(清洁空气法还规定了建立专项基金的方式方法，即将收缴到的民事罚款存入美国财政部的一项特殊基金中，用以颁发许
9、可证和其他事务。 第五，诉讼费用。为了避免公民承当诉讼费用会影响他们提起公益诉讼的积极性，美国的各项环境法规规定，所有的公民诉讼条款均十分地受权法院推敲断定律师费用和其他诉讼费用与任何一方当事人，只要法院以为该决定是适宜的。这大大减轻了原告的负担，加强了公民介入公民诉讼的热情。 值得注意的是，美国法律仍对环境公民诉讼作出了一定的立法限制，以避免公民滥用诉权，恶意提起诉讼，进而更好地提高司法效率，节约司法资源。总体而言，美国主要规定了下面两种限制情形 首先，可诉范围法定。一方面，未规定环境公民诉讼条款的法律不能成为公民诉讼的准据法，即不得援引未规定相关诉讼条文的法律作为法律根据，即便该法的实体内
10、容与环境保卫相关。另一方面，公民诉讼仅能针对法律已经规定的违法行为作出，而不能超越其法定范围，也不存在兜底条款。美国的部门法中规定了其可适用的公民诉讼的违法行为，未被规定的则不能依其提起诉讼。 其次，60 日事前告知义务的限制。指公民意图对违法民事主体或行政机关提起公民诉讼前，应当在起诉前 60 内向起诉对象发出通知( 又称起诉前通知义务) ，在这一期限内公民诉讼的主体不能正式提起诉讼。从司法判例来看，假如原告没有履行起诉前通知的义务，即便其提起诉讼，联邦法院也会拒绝就该案进行司法审查。这一事前告知义务能够对被诉主体起到敦促与警告的作用，给予违法者反响时间，使其在规定期限内能对违法行为采取弥补
11、措施，通过非诉讼机制解决纠纷。 四、对我们国家的借鉴意义 通过参考美国现行的公民诉讼制度，能够对我们国家本身环境公益诉讼制度的初步建立有下面几个设想 第一，环境公益诉讼亟待立法确认。美国的环境公益诉讼制度之所以能够有效运行，很大程度上是依靠于其相对完善的立法体系，而中国的环境立法至今仍有相当多的空白。(环境保卫法第 6 条规定: 一切单位和个人都有保卫环境的义务，并有权对污染和毁坏环境的单位和个人进行检举和控告。 这条规定更多具有的只是原则性意义，其实际操作性尚没有能通过相关的司法解释和行政规章得以具体表现出。2020 年(民事诉讼法第55 条规定 法律规定的机关和有关组织能够向人民法院提起诉
12、讼 ，这个修改使扩大起诉主体资格成为现实，为环境公益诉讼案件的提起指明了方向。因而，我们国家立法者能够在各类单行法中加以补充，或通过司法解释来明确环境公益诉讼条款。在程序上对环境公益诉讼的程序作出特殊规定，以加强公益诉讼的可操作性。 第二，合理分配原被告的举证责任。环境公益诉讼的原告往往是与案件无直接利害关系的 弱势群体 ，可获取的信息有限，且他们一般不具有认定损害的专业技能，由原告承当举证责任是相当困难的，更会降低他们对环境公益诉讼的介入度。最高院司法解释固然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，却没有规定被告的举证范围，以及原告能否还负有举证责任，使得双方责任不平衡。因而，建议在举证责
13、任上适当对原告有所倾斜，即原告只要能证明存在环保侵权行为的条件及事实，举证责任则转移给被告。 第三，建立有利于原告的诉讼费用承当机制。如前文所述，美国公民诉讼中诉讼费用是由法院自由裁量，这有助于减轻原告的经济负担，激发介入环境公益诉讼的热情。一般而言，当事人提起环境公益诉讼，假如原告胜诉，诉讼费用由被告承当; 假如原告败诉，建议应当适当减少诉讼费用。同时建立补偿和鼓励机制，将部分胜诉所得的赔偿给予原告作为适当弥补和鼓励，或者由国家和出资设立奖励基金，由国库直接拨付，以有效保卫公益诉讼的积极性和制度可行性。笔者以为，以上方案有其可操作性，但国库直接拨付设立奖励基金的需求将过大，且由于各地司法实践
14、有所不同，其标准的制度和实行还是一个漫长的经过。 环境公益诉讼作为一种法律手段，对于解决经济发展与生态平衡之间的尖锐矛盾，虽然能够到达个案性、局部性的良好效果。但更重要的是，环境公益诉讼制度的实践与推广，不仅能通过强迫手段打击环境侵权行为，更能在道德层面上加强人们对公共利益的重视，促进社会公众积极介入环境保卫，进而有效缓解环境问题，维护生存环境。 参 考 文 献 1李静 了望东方周刊: 环境公益破冰EB/OL 中国社会科学报刊网，2020 10 01 2刘超 环保法庭在突破环境侵权诉讼困局中的挣扎与窘境J 武汉大学学报，2020 3崔华平 美国环境公益诉讼制度研究J 环境保卫，2008 4陈冬 环境公益诉讼研究 以美国环境公民诉讼为中心D 中国海洋大学，2004