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1、政策评估案例分析:下列问题都可能涉及政策评估，我们不妨先从这些具体事例中 思考一下政策评估的基本含义。1.应该怎样治理城市养狗问题城市养狗是福是祸？是个人行为，还是关系他人利益的公共问 题？市民养狗该不该管？由谁来管？怎样管？是高税，还是低税？是 重管，还是重罚？是民间管理，还是政府参与？从目前北京市的情况 看，“狗税”第一年登计费是50()0元，以后每年注册费是220()元。 高额的“狗税”本是想达到“限养”的目的，但从实际效果看，“高 税”却与“限养”开了个玩笑。据零点调查公司进行的一项调查显示, 近半数养狗家庭的人均月收人不足500元，这些低收入家庭根本承受 不了高额的“狗税”。目前北京
2、市个人养犬数超过40万只，但交纳税 款的不到1/4O养犬数量比限养前的7.5万只增加了好几倍，而且正 保持着8.286的年增长率。可见，“高税制”并没有达到想要达到的 目的。那么，怎样才能控制市民个人养犬的数量？怎样才能做到有序 管理，减少社会矛盾？现在的政策有没有效？该继续坚持还是该进行 调整？该完全废止还是在原基础上进行修正？这些都是政策评估所 要考虑的问题。北京市政府在广泛听取群众意见和进行认真分析评估的基础上， 2003年底以北京市养犬管理规定取代了 1995年5月1日颁布实 施的北京市关于严格限制养犬的规定，对旧规定中一些不合时宜 的内容进行了全面的清理。十多年，十多年间丝毫没有改变
3、。而社会条件在这段时间却发生了很 大的变化，人们的收人水平和收人结构都与过去有了很大的不同。但 旧的政策原封不动，这就势必会与现行社会状况发生一定的矛盾，使 政策的公平性受到一定程度的质疑。在公众诉求和社会舆论的压力 下，政府税务部门认真考虑了这个问题，对这项政策进行了必要的评 估。把个人所得税征收起点调高到1000元。但仍然有很大问题。据 有关部门的统计，目前我国40%的财富集中在很少一部分人手里，但 1999年全国40%以上的个人所得税是由工薪阶层交纳的。全国收了 660亿个人所得税，其中280亿元是工薪族交纳的。这两个40%应该 引起我们的高度警惕，作为公民，工薪阶层交纳个人所得税是应该
4、的, 但占这么大的比重就不太正常了。税务部门是否应该考虑一下对个人 所得税的征收政策进行重新的定位思考呢？4.“占地证”有没有用1999年北京市交管局出台了一项政策：不论是买新车还是验1998 年1月1日以后上车牌的旧车，都要先办一个停车泊位证明，俗称“占 地证”。办“占地证”就意味着每年要交1 500元 2 000元的占地费 用。当时交管局声明：办“占地证”是为了规范停车秩序，逐步实行 一车一位。这样的政策目标有现实可行性吗？试想，谁会买了车以后 每天把车停在离家老远的停车场呢？那么是不是像有些人所估计的 那样，办“占地证”是为了控制北京的汽车增长量？可控制住了吗？ 看来作用微乎其微。更何况
5、单纯的数量控制目标是有悖经济发展原则 的。再有一种可能就是为了多收点钱。然而收钱的方式极不规范，缺 少程序上的控制，为“设租”、“寻租”找到了口实。这势必会扰乱正 常的市场秩序，为各种形式的腐败提供可利用的温床,其中有多少“猫 腻儿”和“黑洞”,、只有天知道。“设租”好比在一块人人可以自由 进出的空地上修墙建门并派人把守，“寻租”好比是印制了门票到处 推销，如果能够按照所谓“程序”办事倒也罢了，可是把守大门的人 有时收了钱却不给票，这里面的问题可就大了。总而言之，无论从哪 一方面来看，“占地证”政策都是非常失败的。我们不禁要问：为什 么正规渠道办“占地证”难上加难，倒卖“占地证”的现象却如雨后
6、 春笋？为什么许多人有了 “占地证”却没有真正的车位或有了车位没 办法去停？ “占地证”的钱年复一年地收，那么多的钱到底去了哪里？ 国家得利了还是某些集团和个人得利了？应不应该对公众做个交 待？这项政策需要废止还是需要继续？新的中华人民共和国交通安全法的出台使“停车泊位证明” （俗称“占地证”）成为了历史，这项政策的及时终结，充分表现了 政策评估的作用。5、禁放政策如何行1992年6月1日，广州市销售燃放烟花爆竹管理规定实施， 引发了全国的“禁放”潮。1993年，北京市人大常委会通过北京 市关于禁止燃放烟花爆竹的规定，规定自当年12月1日起，北京市 城八区为“禁放”区，在禁放区内，任何单位或者
7、个人不准生产、运 输、携带、储存、销售烟花爆竹。此后，全国280多个城市相继出台 了类似的法规。但是，近些年春节期间的实际情况表明，违反“禁放”法规的人 数在不断增加。北京市公安局提供的材料表明，2004年春节期间，“禁 放”法规受到了前所未有的“挑战二从大年三十到正月十五，在北 京市城八区儿乎每天都能听到密集的鞭炮声。为什么会出现这样的问 题呢？是政策本身有毛病，还是执行工作出现了偏差？ “禁放”政策 应不应该继续？是需要进行修正还是需要根本否定？ 2004年春节期 间出现在中国众多城市的烟花爆竹禁放困境耐人寻味，引发人们的关 注与思考。1 .这事政府该不该管从市场角度来看，合法生产的烟花爆
8、竹市场价格相对较高，不仅 市场占有率低，而且不容易买到。既然有大量市场需求，正规渠道又 不通畅，这在客观上就为粗制滥造，生产成本低的非法、伪劣烟花爆 竹占据市场提供了空间，这也是北京市非法、伪劣、超标烟花爆竹屡 收不净的主要原因。非法交易的盛行和非法小厂的丛生，致使大量不 合格、超标产品流人市场，这就加大了燃放的危险性。事实也是如此, 北京市卫生局提供的数据表明，北京市2004年春节期间因燃放鞭炮 致伤、致死的，绝大多数是因为燃放非法、伪劣、超标烟花爆竹所致, 大年三十到正月初五期间，因燃放鞭炮死亡的四人中有三人是被非法 厂家粗制滥造的无厂名、无商标、无产品合格证的伪劣、超标烟花爆 竹炸死的。
9、燃放烟花爆竹事关公共安全，政府当然不能坐视旁观，问 题是：应该怎样管？用什么办法来管？简单一纸禁令能解决问题吗？ 公共管理机关应该做的是通过限时间、限地域等措施减少燃放的负面 影响，加强市场监控，疏通正常渠道，而不是禁绝习俗。管理不等于 禁止，对有些事情而言，禁止往往难以奏效。2 .民众为什么要抵触各地为实施“禁放”而采取的一些具体措施备受市民质疑。比如, 2004年春节期间，北京市公安局治安总队公布了 52处燃放点。由于 这些燃放点绝大多数处在郊区的高档宾馆或旅游度假村内，很多市民 对此颇有微词，认为此举等于把燃放烟花爆竹变成了 “富人的权利” 或“有车族的欢乐二绝大多数禁放鞭炮的城市在立法
10、时，没有对该项习俗的利弊进行 科学论证，也未对禁绝此习俗可能产生的问题作出客观评估。既没有 让公众参与讨论，也没有邀请鞭炮制造商和民俗学专家举行听证。相 当一部分市民对此法规不认同，致使其合法性受到质疑，产生抵触行 为就在所难免了。3 .执行阻力从何而来“禁放”法规执行11年来，大的环境已经发生了巨大的变化， 从而使“禁放”法规在执行中遇到了很大阻力。比如全国曾经采取“禁 放”政策的城市共有282个，时至今日已经解禁的达105个，上海、 青岛、杭州等大城市的“解禁”更是带来了巨大影响。尤其是已经“禁 放” 34年的新加坡2004年1月3日起正式“解禁”，更促使一些市 民，解禁，呼声日渐高涨。总
11、结全国开禁城市的理由无外乎两条：一 是出于延续传统年节风俗的需要，二是利于丰富市场，拉动消费。但 燃放烟花爆竹所带来的环境污染、人员伤亡、财产损失等灾害也是政 府所不得不考虑的。正是基于这种情况，那些决定“解禁”的城市几 乎无一例外寻求的都是“有限解禁”的方式。4春节期间燃放烟花爆竹,利大还是弊大对于这个问题的争论，自“禁放”政策出台至今，在社会上就一 直没有停息过。那些坚定的“禁放”政策支持者，历数燃放鞭炮造成 的弊端，如人员的伤亡和财产的损失、严重污染空气和环境、严重扰 内宅守O而反对者则认为，在春节期间放鞭炮是中华民族几千年形成的特 有欢庆形式，绝不能将其视为陋习甚至恶习。春节燃放鞭炮，
12、既不像 活人祭祀、女子缠足等属于恶习，也不像中秋节吃月饼、端午节吃粽 子等属于良俗。“禁放”固然能够防止安全事故，但却以牺牲一种传 统文化为代价。以交通问题作一下类比，全国每年的交通事故会造成 上百万人的伤亡，按照“禁放”的逻辑，是不是汽车也属当禁之列呢？ ！5 .政策选择的难题:是疏还是堵放鞭炮与养狗、喝酒相似，都是涉及千家万户的事项，如果没有 完善的管理，都有可能给社会造成危害。但是，管理不等于禁止，而 且对此类事情禁止往往难以奏效一在养狗问题上，北京市曾经颁布过 禁养法规，出台后发现难以实施，现已修改为限养法规；在喝酒问题 上，美国和苏联都曾经立法在全国范围内禁酒，最后都以执行失败告 终
13、。众多城市遭遇的“禁放”困境给政府有关部门上了生动的一课， 其对公共政策制定与执行的启示是非常深刻的。其一，实现由“禁”至“限”，由“禁”到“管”的观念转变, 借鉴上海市的经验，努力做到“疏堵结合，控制源头二其二，政策和法律不是万能的，并非所有的事务都能够用法律 来约束，尤其是一些涉及文化、习俗的事项。如果一项习俗并没有明 显地违反人情常理，则其表现出的力量未必是法规所能抑制的。其三，政府的权力是有限的，政府应该只做其职责范围内的事, 做其力所能及的事。比如：在燃放鞭炮问题上，政府该做的是制定强 制性标准、消除安全隐患、处理燃放与扰民的问题等，而不应轻易介 人习俗存亡之争。其四，制定事关千家万
14、户的公共政策不仅需要十分谨慎，而且 应该让公众真正参与，让各种意见在立法前和立法中得以充分表达， 得到公众广泛认同后再颁布施行。如果立法不能充分体现民意，出台 后民众就可能不认可，还会用违禁行为来表达其不满。其五，一部法规的执行与否不能任由市民自己选择，否则将是 对现行社会秩序和政策法律严肃性的挑战。“有法必依”是法治的基 本原则，“有法难依”是法本身有缺陷，错了的就要及时纠正，否则 政策合法性就无从谈起。6、助学贷款：政策的困惑十余年寒窗苦读，当梦寐以求的大学录取通知书终于呈现在眼前 的时候，随之而来的不是欢欣鼓舞的笑脸，而是全家一筹莫展的哀叹。 据报载，一位要强的父亲因无法为争气的孩子筹足
15、深造的费用而自赴 黄泉。当国内媒体将个别极贫困家庭与我们正在逐年攀升的大学费用 之间发生的这种极端对话传递出去的时候，不知有多少读书人为此落 泪叹息，也不知多少教育工作者为此暗自神伤。贫困，是否将成为那 些不甘为大山困锁，不甘向命运低头，渴望用大学文凭改变人生的孩 子们的又一个无法承受之痛？上至党中央、国务院，教育部、财政部、中国人民银行、国家税 务总局等国家机关，下至诸家商业银行及录取贫困学生的各大专院 校，近年来都不遗余力地将在经济上保证贫困生顺利完成大学学业纳 人了重要的议事日程，并为此付出了卓有成效的努力。目前，我国已 建立起包括国家助学贷款、国家奖学金、减免学杂费、助学金、勤工 助学
16、等措施在内的国家资助体系，国家助学贷款累计已发放了几十亿 元，各高校每年也拿出上亿元资金设立专项奖学金和助学金，并积极 为贫困生提供了大量的勤工助学岗位。特别值得一提的是，在国家财 政不断扩大对贫困大学生的经济扶助的基础上，从1999年起，中国 人民银行还会同有关部门，相继推出了国家助学贷款和一般商业性助 学贷款两类个人信贷产品，力图利用金融手段为贫困大学生再开辟一 条缓解在校期间经济压力的有效渠道。转眼几年过去了，经办此项业务的部分商业银行开始迎来助学 贷款的还款高峰。然而与许多银行当初的希冀相悖的是，超低的还款 率令人感到困惑不解。于是，围绕助学贷款问题展开了政策的争论。1 .政策出台19
17、99年5月13日，中国人民银行、教育部、财政部依据中 华人民共和国人民银行法、中华人民共和国商业银行法和中华 人民共和国教育法等法律的有关规定，正式颁布了关于国家助学 贷款的管理规定（试行），对于标志 着新中国建立以来首次出现助学类个人信贷产品的这第一部法规，国 务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部委、各直 属机构配合下发了国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家 助学贷款管理规定（试行）的通知，在最高的行政层面宣告了国家 助学贷款这一带有扶贫帮困性质的金融产品的诞生。在中国人民银行等部门关于国家助学贷款的试行管理规定中，规 定了国家助学贷款的管理体制、贷款的申请和发放、贷款
18、期限、利率 和贴息以及贷款回收。该通知明确了国家助学贷款是以帮助学校中经 济确实困难的学生支付在校期间的学费和日常生活费为目的；学生所 借贷款利息的50%由各级财政贴息，其余50%由学生个人负担；学 生所借贷款本息必须在毕业后四年内还清等中心内容。1999年12月 23日，中国人民银行等三部门再次出台了关于国家助学贷款管理 的若干意见，在进一步完善了国家助学贷款管理办法的同时，提出 了各金融机构要在信贷原则的指导下，积极开办一般商业性助学贷款 业务的意见。自此，助学贷款业务开始在全国的银行机构全面铺开，国家助学 贷款的经办行也从原来指定的工商银行一家，到2000年9月逐步扩 大到工、农、中、建
19、四大国有商业银行，贷款对象也由全日制本专科 学生扩大到研究生。从1999年到2002年的三年间，国务院办公厅及 有关部门就助学贷款问题共下发了 12个文件，这12个文件如同12 道金牌，让助学贷款这一全新的贷款品种在高校市场迅速地扎下根 来。2 .社会回应应该说，在国家助学贷款和商业助学贷款相继面世之初，学生、 学校和银行都投入了极大的热情，给予了积极的支持。其中一个重要 的动因就是我国高校的连年扩招和大学费用连年上涨之间的社会矛 盾日益突出。面对如此庞大的需求群体，银行最初也认为，开展助学贷款业务 既有利于调整商业银行的信贷结构，优化信贷资产质量，也是一个支 持教育兴国战略的良机，而且还会存
20、在一定的利润空间，算得上一件 利国利民的大好事。由于国外学生用银行贷款完成学业十分普遍，因 此在他们看来，大学生属于综合素质高、就业前景好、创业成功率高、 预期收入相对较好的群体，随着信用意识的增强和个人信用征询机制 的建立，商业银行对他们发放贷款的风险应该很低。从长远看，帮助 他们就学成才，也是为银行培育未来的优良客户。正是带着这种预期, 银行表现得积极踊跃，以开展助学贷款为核心内容的银校合作迅速在 全国范围内开展起来。尽管在理论上，银行认为向大学生提供助学贷款的风险应该不 大，但从技术上考虑，在国家助学贷款推出的前几个月，银行仍要求 申贷学生需向银行提供相应的担保，并要由担保人与银行签订担
21、保合 同。虽然这一规定并无过分之处，但对于许多家在外地，在就读地举 目无亲的贫困生而言，要找到担保人确有困难。而对于刚刚接触学生 的老师或是校方，也不敢贸然去承担连带责任。因此，当时尽管申请 贷款的学生很多，但能符合条件得到贷款的人却很少。到1999年底, 国家助学贷款在全国的余额仅有400多万元。“助学贷款门槛太高” 的怨声响成一片。为进一步推动此项业务，央行在规定商业助学贷款 可继续使用担保方式时，还规定，“确实无法提供担保、家庭经济特 别困难的学生以及其他学生均可申请信用方式的国家助学贷款”。也 就是说，申贷的特困生将可以仅凭签字承诺，就能得到贷款。助学贷 款的门槛降低了，但此时，一些商
22、业银行隐约有了一丝不祥的预感。3 .遭遇问题(1)放贷，银行谨慎小心。也许正是出于这份预感，银行开始变 得谨慎起来。此前，由于商业银行已普遍建立了内部控制制度，贷款 经办人员以及经办支行的效益和收人，都与贷款的回收情况直接挂 钩，因此即便央行作出了各商业银行因助学贷款产生的呆坏账可以核 销的决定，但由于呆坏账的核销其实是从银行利润中扣减，羊毛还是 出在羊身上，所以贷款经办人员仍然惜贷。至2001年1月底，全国 部属高校和地方高校申请国家助学贷款的学生共计51.4万人，单一 签订贷款合同的学生人数为11.1万人，只占申请人数的21.6%；贷款 合同金额12.6亿元，占申请金额的39%。银行的犹豫
23、谨慎使其再次 成为众矢之的。为此，2001年5月10日，中国人民银行、财政部、 教育部向国务院提交了关于进一步推进国家助学贷款业务发展有关 政策措施的请示，提出要全额核销助学贷款呆坏账，免征国家助学链接：转载自人大代表许志永的博客！ 2007-1-4 11:05:12恶法不可行从北京市登记养犬数量与实际犬只数量差额,广泛存在的养犬人对法 律的抗拒，以及不久前养犬人在动物园门口发起的抗议集会等事件中 可以得出结论，近期全国性治理养犬行动至少在北京遇到了很大障 碍。法律不能得到很好执行该怎么办？有人主张加强执法，有人主张 加强宣传教育。不可否认，加强执法以及加强宣传教育都能在一定程 度上使法律得到
24、执行。但问题是，在已经制造出各大媒体连篇累牍宣 传浪潮的背景下，还怎么3加强宣传才有效？在已经出现抗议浪潮 的情况下，还怎么、加强执法？只要养犬人不开家门，警察就不大 可能把未登记的犬强行带走。警察如果强行闯入人家搜查犬，无疑这 将制造乃至激化社会矛盾；警察如果不挨家挨户搜查，超过一半以上 的犬可能不会登记，法律的尊严何在？因此，要想根本解决问题，我们不能把思路停留在加强执法或者 加强教育等层面，我们必须从根源上分析，为什么这个法律遭到广泛 的规避或抗拒？、恶法的表现我们必须分析法律本身存在的问题。2003年9月北京市人大 常委会通过的北京市养犬管理规定存在的问题主要表现在以下几 个方面：贷款
25、利息收人的营业税。央行还作出决定，经办银行和经办人员只要 按照国家规定发放和管理国家助学贷款，确因贷款人逃贷，并能够提 供追索无效的有关资料，就不再追究经办银行和经办人的责任。一系 列政策出台之后，国家助学贷款的规模有所扩大。从工商银行数据来 看，截至2001年10月，该行的助学贷款余额达到6.25亿元，比2001 年初增加了 3.05亿元，增长了 95%以上。尽管如此，全国仍有约2/3 的申贷学生得不到贷款。银行方面的理由听来不无道理一“银行不是 慈善机构，必要的利润考虑应属天经地义。何况我们是替国家管钱的, 理应为国家资金的安全着想。再说，按照国家规定的在校生20%的 放贷指标，我们都满足
26、了需求的确，与购房、购车等贷款品种相 比，一笔国家助学贷款的最高额仅2.4万元，一笔商业助学贷款至 多三五万元，办理成本不少，利润却很低，银行缺乏贷款积极性不足 为奇。(2)收贷，还款比率过低。非议归非议，喊冤归喊冤，一个不 争的事实是，几年后，银行的担心真的变成了现实。随着一些借款人 还款日期的到了来，银行发现，越来越多的大学生并没有履行当初的 承诺。根据建设银行的统计，某高校毕业的100多名贷款学生按合同 规定应向建设银行北京市分行偿还国家助学贷款的本息，但有70% 的学生不还钱。对他们今后的还款表现，建行也表示并不乐观。而北 京市农行也透露，目前与其有合作关系的高校里，有的学生今年毕业
27、后虽还未到还款期，但用其留下的方式已经联系不上了。其他涉及国 家助学贷款业务的银行也纷纷表示，由于缺少担保机制，国家助学贷 款的还款率大大低于商业助学贷款。其不良贷款率大都在五六成，远 低于其他贷款品种不足千分之一的不良比率。(3)追贷，难上加难。能够得到国家助学贷款的学生一般家境都 很贫困，而且家大都在老少边穷等经济不发达地区，交通不便，通讯 不畅。毕业后，他们通常都会选择经济条件好于家乡的地区工作，所 以流动性较之其他学生会更强。如果没有准确的信息，茫茫人海何处 寻他？即便他回到家乡，银行的追贷人员跋山涉水找到他，这笔差旅 费可能已快够上他的欠款。而且他回到家乡，当地的收入水平肯定不 高，
28、能不能足以让他支付欠款也很成问题。所以，如果借款学生一旦 脱离了学校和银行的视线，无论从成本角度考虑，还是成功的把握上, 追贷似乎都有不可行之处。但要把这样的印象留给欠款人，谁能保证 不会出现逃债的恶性循环？4 .对策探讨(1)扣毕业证。目前，有些高校为协助银行控制离校后的欠款学 生，将其毕业证扣留，待其还清贷款后再行发放。对此，许多人认为 不妥，在当前大学毕业生的就业形势不容乐观的情况下，学生寻找工 作的惟一资本就是毕业证。没有毕业证就找不到好工作，找不到好工 作就不会有高收入，学生拿什么还款？(2)请用人单位协助。给欠款毕业生的接收单位写一封信，将其 欠款情况作一说明，并附在学生档案中，这
29、是许多高校眼下常用的做 法。以此希望用人单位协助督促学生还款，并将信用情况作为考虑该 学生人党、提干时的做据。但是，这样的要求对用人单位没有强制效 用，对方是否采纳完全靠其自愿。(3)聘用担保公司。目前有的商业银行已采用了这一办法，将 对申贷学生的条件审核乃至学生的欠款风险一并转嫁给一家担保公 司，当一旦出现欠款时，由担保公司向银行支付款额，并负责向学生 追款。不过，银行也要向担保公司每年支付上百万元的费用，使得办 理助学贷款的利润降得更低。(4)设立担保基金。中国扶贫基金会的“新长城”特困大学生 自强项目，是一项旨在为没能拿到助学贷款的在校特困大学生提供经 济援助的在建工程。该项目强调，在条
30、件允许的情况下，可通过筹集 社会资金的形式，建立一个大学生贷款的担保基金。只是由于需要的 资金量将会非常大，所以目前只能处于设想阶段。但银行方面则表现 了浓厚的兴趣，他们认为，一旦这一构想成为现实，将会极大地推进 助学贷款的进程。(5)构建个人信用体系。这是社会各界呼声最高的一种解决办 法。人们普遍认为，通过建立社会化的个人信用体系，应该可以有效 制约贷款拖欠行为的发生。它将可以帮助银行对包括助学贷款在内的 所有个人信贷产品起到风险监控的作用。但是，也有学者对此观点提 出异议。他们认为，首先，国外的个人信用体系是在信贷消费极度发 达的条件下产生的，一个人的信用评级将直接影响其信贷生活的质 量，
31、具有极强的现实意义。而我国的信贷消费才刚刚起步，远未涉及 生活的方方面面，个人信用体系尚缺乏经济基础。其次，就助学贷款 本身而言，即便已经有了信用体系，也无助于化解银行在这一产品上 的信贷风险。因为申请助学贷款的学生通常刚够具备民事行为能力的 年龄，此前是不会有信用记录的，对银行来说无从判断其信用水平的 优劣。而学生在助学贷款上的表现，只会为他的下一个信贷行为向银 行提供参考。最后，应该看到，70%的人都不还钱，这已不仅仅是经 济问题，而应当作社会问题来看待。反过来看看近年来曝光的弄虚作 假、不讲诚信的企业行为、政府行为、社会行为，这样的氛围，势必 会对个人行为产生影响。可惜的是，现在逃废债务
32、的是我们刚刚走上 社会的大学生。所以，树立良好的信用观念，应从我们每个人、每件 事，从全社会做起。第一，原始的社会治理方式。纵观整个管理规定，中心指 导思想是“限制犬只数量。除了第三条明确提出、本市对养犬实行严 格管理、限管结合的方针以外，限制数量的方式主要还包括：第十 条，一户只准养一只犬；第十七条，通过限制犬只活动空间增加养犬 的难度；第十三条，通过高达1000元的管理服务费提高养犬的成 本等。为什么要限制犬只数量？唯一的合理解释就是这样一个简单的 逻辑：没有犬，也就没有犬带来的一些社会问题；犬越少，越好管理, 相应的社会问题也越少。但是，这个逻辑忽略了问题的另一面：犬的 存在对于很多人乃
33、至整个社会都是有积极意义的，至少对于养犬人而 言是如此，强制减少犬的数量也就限制了一些打算养犬人的福利。通 过武断的限制数量的方式来减少问题,就像通过禁止人们进入某个地 区的方式减少随地吐痰，通过把外地人赶走以减少犯罪率，或者通过 木板压直人的身体以治疗驼背一样,都是一种不计成本的原始的治理 方式。既然有人愿意付出代价养犬，这意味着养犬这种现象具有其存在 的社会价值。如果不给社会带来负面作用，这是个人权利，与政府无 关；如果带来负面作用，应该用法律制止。法律制止的不应该是养犬 行为，而应该是养犬行为带来的社会问题。犬的数量是由社会需求决 定的，既然社会有需求，凭什么要通过限制养犬数量来抑制需求
34、？再 说，不控制养犬数量，犬只也不会无限增长，毕竟有人愿意养犬有人 不愿意。数量本身不等于社会问题，对社会带来的负面作用才是问题。我们的社会管理方式必须摆脱原始的思维模式,顺应社会需求进行规 范，而不是看到问题就急着“堵第二，法律未能妥善平衡各方利益。和养犬有关的利益群体可以 分为三类：养犬的人、对养犬没有强烈好恶的人以及强烈反对养犬的 人。一个正常的社会养犬的人可能达到三分之一，有大约一半的人对 犬没有强列的好恶，激烈讨厌犬的人只占很小的比例。一个和谐的社 会应该是三类人，尤其是养犬的人和讨厌犬的人应当达到利益平衡。 养犬虽然具有一定的社会危害性，但不等于吸烟，吸烟的外部性 几乎都是负面的，
35、而养犬的”外部性“有正有负，犬的存在有利于养 犬人，间接也会在某种程度上有利于社会，比如减少老年疾病的发病 率;犬的存在也会有利于一部分不养犬的人一一比如有人看见犬会开 心逗一逗，等等。养犬人应当有效约束犬，尽量不影响别人正常生活, 讨厌犬的人也应当给与一定的宽容,不能因为自己讨厌犬就要求剥夺 其生存空间。但目前北京的养犬管理规定基本上只顾及了激烈讨厌犬的人的 利益，他们不喜欢看到犬，所以就希望禁止犬在街道、公园等几乎所 有公共场合出现。所以这个法律并没有很好代表最大多数人的利益, 不是各方利益博弈的结果。第三，立法管制没有“对症下药。没有社会问题就不需要法律， 法律的目的应当是为解决社会问题
36、。养犬本身并不必然带来社会问 题，法律针对的是那些带来社会问题的养犬人。养犬可能带来的社会 问题主要是狂犬病、叫声扰民以及粪便污染（农村主要是狂犬病问 题），法律就应该针对这几个问题提出具体有效的治理方案，比如强 制注射疫苗，对扰民和粪便污染进行罚款等等。法律的目的不应该制 造社会问题，但我们遗憾地看到北京市养犬管理规定90%）以上 的内容不是针对养犬带来的社会问题进行治理,而是自己立了大量不 合理的规矩，然后强制人们遵守。比如在这个共35条4522字的管理规定中，关于本规定组 织实施的内容就有5条，为了此规定实施，动员了公安局、工商局、 畜牧局、居委会等庞大的政府力量，由此可以看到为了执行这
37、个法律 需要多大社会成本。关于对养犬行为进行管制的达16条，包括不得 在很多场合遛犬，注册时1000元的管理费等等。关于养犬违法行 为责任处罚的9条，绝大部分都是针对违背自己不合理规定设置的 处罚。所有这些内容真正涉及养犬带来的社会问题的只有第十七条的 三款”（六）携犬出户时，对犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即 清除；（七）养犬不得干扰他人正常生活；犬吠影响他人休息时，养 犬人应当采取有效措施予以制止；（八）定期为犬注射预防狂犬病疫 苗；以及第三十条”对违反本规定第十七条第六项，携犬人对犬在 户外排泄粪便不立即清除，破坏市容环境卫生的，由城市管理综合执 法组织责令改正，并可处5。元罚款。在整
38、个4522字的法律中， 真正直接用于解决问题的字眼只有157个，占整个法律的3%）多一 点。这样的法律就好比为了防止随地吐痰法律就规定多少种人必须以 什么姿势通过某条街道一样，只是在彰显立法者多么富有想象力，彰 显法律本身多么强大，其实在解决一些问题的时候制造了更多的问 题。第四，立法管制违背常理。比如第十条规定、在重点管理区内， 每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。为什么就不可以养两 只？为什么就不能养高于35厘米的大型犬？这样的限制有什么 道理？比如第二十六规定”在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养 烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安 机关没收其犬，并可对单
39、位处1万元罚款，对个人处5000元罚款 这么重的罚款和养犬带来的社会问题没有必然联系，仅仅因为违反 了本规定。法律仅仅在维护法律本身，而不是在解决问题。在所有针对养犬行为的不合理限制中，第十三条规定的养犬收 费标准，”重点管理区内每只犬第一年为1000元，以后每年度为5 00元。对养绝育犬的或者生活困难的鳏寡老人养犬的，减半收取第 一年管理服务费尤其值得关注。很多人养犬一一比如在自家养一只 很小的犬并没有给别人带来负面影响，凭什么要他们缴纳1000元 的费用？相当一部分养犬人并不富有，养犬是因为他们需要精神慰 籍,为什么要让他们付出如此高的代价？这么高的收费是不是意味着 穷人连养一只狗的权利都
40、没有？还有一个关键问题，这1000元费用干什么了？如果不是用于 必要的犬只管理，凭什么要他们付出这个代价？养犬行为带来的“外 在性，需要政府管理，由养犬人承担必要的管理成本是符合正义的。 也就是说，让养犬人承担必要的管理费用是合理的。但是，如果毫无 根据地非要让养犬人付出1000元的代价，这就违背了内心正义的 原则，无论是以不开家门的方式规避还是以上街游行的方式抗议，养 犬人必然会抵制。几点教训：恶法不可行。立法要以大众的基本道德共识为根基，而不能以少 数人的好恶为根基。违背基本道德共识的恶法必然会有大量的、群众 对抗或规避，法律不可能得到执行。2003年之前当时的法律规定 养犬注册费是500
41、0元，结果90%）以上的犬没有注册。2003年 修订了法律把注册费降到1000元，注册比例有所上升，但大部分 犬只仍然没有注册。其实在当下的北京，逻辑可以推导出1000元 登记收费的后果：本来需要养犬的穷人不得不放弃这个爱好，客观上 降低了他们的社会福利;大量的人因为内心认为收费违背正义而规避 法律，即使政府付出了高昂的代价，法律仍然很难得到执行。如果有 关部门想要执行这个法律，就意味着要挨家挨户搜索犬，这必然会引 起更大规模的抵制。养犬人如果不开门，执法人员不大可能强制入户。 结果是，耗费高昂代价的执法运动主要成绩是让一些养犬人听到敲门 声更加谨慎而已。当北京有数以百万计的家庭抵制这样的法律
42、，整个运动的主角 只是政府、媒体以及少数激烈讨厌犬的人，这样的运动注定要失败, 这样的法律不可能得到实施。这样的恶法，越是高喊加强执法，越是 制造更多的社会矛盾。可以预见，不久的将来，这个法律要么主动修 改，要么自动废止。”拍脑袋立法教训深刻。我们需要反思的是，为什么这样的法 律会出台？是哪些人起草、表决通过了这部法律？还有多少法律属于 3拍脑袋决策的立法？我们的立法体制需要反思。立法者不是真正代表各个利益群体的 民选代表，而是官员选定的“听话代表、立法过程不是讨论、争论 乃至利益博弈的过程，而是领导听听汇报拍拍脑袋的过程。即使有的 法律制定前也听取了民意，但这距离民主立法还有很远距离。200
43、8 年即将到来，不知道又有多少”拍脑袋立法正在蠢蠢欲动，但愿有 关部门能以此为鉴，少制定一些不可行的恶法，真正制定一些有用的 法律。、运动治后患无穷。本来法律脱离现实很难执行，有关部门不是 认真分析问题出在哪里，而是怠于处理，直到问题积累到一定程度, 某些人”上书，然后某领导”批示，然后就开始了一场轰轰烈烈的 执法运动。从好的方面来说，执法运动能够在一定时期内压制犬的“出 现一一比如两个月不出门遛犬或者在凌晨三点遛犬，暂时减少社会 问题的出现。但从长远来说，问题并没有得到根本治理，一阵风之后, 问题重新出现，人们会嘲笑法律。从坏的方面来说，执法运动注定只 是一场不切实际的、吆喝。在云南的某个县
44、，政府可以决定杀死五 万只犬，养犬人即使再心痛也无奈，因为他们无力抗拒，甚至无处表 达。但在北京，在公民社会初步成长的北京，在依法治国初步深入人 心的北京，警察怎么可能大规模入户、打狗？这场运动必然遭遇强 烈抵制，必然损害警察形象，必然损害法律的尊严。一点结论现代法治社会要求对行为进行、分拣，不能因为某个群体中的某 些行为就歧视整个群体，不能因为某类行为中的个别违法现象就制裁 该类行为，也不可能因为某类行为可能具有危害性就制裁某些行为, 现代法治要求法律必须、精确打击。养犬行为有社会危害性，但这 需要“分拣，必须查清楚是哪只犬危害了什么？有针对性实施制裁。 而那些没有危害别人的养犬行为，则是个人的自由，应当受到法律保 护。许志永 2006-11-212 .经济型（小排量）轿车该不该受限？城市交通拥堵是一个老大难的问题。就北京市的情况而言，车与 路的矛盾日益突出，限制部分车辆在部分道路的行驶是缓解这种矛盾 最简单、最直接、最见效的方法。因此，北京市交通管理部门出台了 “限制经济型（小排量）轿车在一些道路行驶”的有关规定。细想一 下，这样的规定是不是有悖公平原则呢？它符合经济发展目标和交通 管理目标吗？需不需要进行一下政策评估呢？有必要进行政策调整 吗？3 .个人所得税的征收标准合理吗个人所得税征收起点原定为800元，这个标准一下子就执行了