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1、一、问题的提出 2008年12月15日，最高人民法院曾经针对湖北省高级人民法院鄂高法2008391号关于判决驳回原告的诉讼请求行政案件执行问题的请示，作出了2008行他字第24号关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复（以下简称答复）：经研究答复如下：被诉具体行政行为具有可执行内容的，人民法院作出驳回原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的具体内容。第1页/共24页答复的含义 人民法院对以作为方式作出的具体行政行为进行审查后所做出的驳回原告诉讼请求的判决，是对被诉具体行政行为合法性的认可。公民、法人或者其他组织拒绝履行被诉具体行
2、政行为所确定的义务的，行政机关可以依法强制执行具体行政行为，也可以依法申请人民法院强制执行具体行政行为。依法应当或者可以由人民法院强制执行的，行政机关在人民法院驳回诉讼请求判决生效后，应当申请人民法院强制执行已经生效的行政决定，而不应申请执行人民法院的生效判决。人民法院对行政机关的非诉执行申请的合法性不再另行审查，而应当依据已经生效的驳回原告诉讼请求判决，直接作出准予强制执行的裁定。但被诉具体行政行为虽合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止等原因不适宜再继续执行的除外。第2页/共24页然而，问题并没有解决 答复作出后，对该答复的理解和执行仍然存在一定分歧。特别是行政强制法出台后，如何正确处理
3、好生效行政决定的非诉执行问题，也亟待进一步明确。2013年，湖南省高级人民法院陆续接到省内部分地方中、基层人民法院就人民法院判决维持行政决定或者驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行，人民法院如何处理问题的请示。对此，湖南省高级人民法院在研究中出现两种不同意见。第3页/共24页观点理由少数人 人民法院应当依法受理并裁定准予执行后，交由人民法院负责执行的机构强制执行1.申请执行的是生效裁判。人民法院判决维持行政决定或者驳回原告诉讼请求，被诉具体行政行为的合法性即为生效判决所确认。而行政机关向人民法院申请执行生效裁判，属人民法院的职责。2.答复明确“人民法院作出驳回
4、原告诉讼请求判决生效后，行政机关申请执行被诉具体行政行为的，人民法院应依法裁定准予执行，并明确执行的内容。”多数人 人民法院应依法受理，但在作出准予执行裁定后，应交由作出行政决定的有强制执行权的行政机关强制执行1.申请执行的是行政决定。行政决定一经作出即生效，行政诉讼作为司法审查，只要不否定，行政决定就自始有效。人民法院判决维持或驳回诉讼请求后，相对人仍不履行的是行政决定确定的义务。且答复亦明确行政机关申请执行的是“被诉具体行政行为”，而不是“生效裁判”。2.有行政强制法为依据。行政强制法第13条规定“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。第4页/共
5、24页争议焦点一是行政机关申请执行的是行政决定还是生效裁判二是就执行实施，行政机关与人民法院之间如何分工湖南省高级人民法院倾向于第二种处理意见第5页/共24页二、问题的分歧与争议焦点 最高人民法院行政庭在合议庭合议和审判长联席会议讨论中，亦出现两种不同的答复意见。第6页/共24页内容含义第一种拟答复意见1.人民法院判决维持被诉行政决定后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当不予受理，并告知其可以依据维持判决，自行强制执行。2.人民法院判决驳回原告诉讼请求后，法律规定有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应依法受理，在作出准予执行裁定后，由作出行政决
6、定的行政机关按照裁定的内容和要求强制执行。1.无论维持或者驳回诉讼请求判决，行政机关申请执行的标的均是生效判决。2.驳回诉讼请求判决有别于维持判决，故有强制执行权的行政机关执行前者无需人民法院审查，执行后者则不然。3.两种判决的执行实施，均由强制执行权的行政机关负责。第二种拟答复意见人民法院判决维持被诉行政决定或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的人民法院应该依照中华人民共和国行政强制法第13条第2款的规定，作出如下处理：一、法律以授予行政机关强制执行权的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予
7、强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。1.无论维持或者驳回诉讼请求判决，无论是否有法定强制执行权，行政机关申请执行的标的均是行政决定。2.驳回诉讼请求判决与维持判决无差异，有强制执行权的行政机关若要执行，无需向法院申请；无强制执行权的行政机关则按照非诉执行方式向法院申请。3.相应的，两种判决的执行实施，行政机关有强制执行权则自行负责，反之法院承担。第7页/共24页一是执行标的：是行政决定还是生效裁判二是执行审查：有强制执行权的行政机关申请执行驳回诉讼请求判决的，人民法院是否有权、有必要对执行内容进行审查两种拟答复意见对执行实施的分工倒无异议，一致认为由有强制执行权的行政机关负责承担两种争议焦
8、点第8页/共24页三、问题的分析 对于湖南省高级人民法院的请示，法院最终如何处理比较恰当合理，逻辑顺畅？下面主要围绕合议时争论的焦点展开，兼论湖南省高级人民法院对于执行实施的分歧。第9页/共24页（一）执行标的：行政决定还是生效判决观点理由第一种拟答复意见申请执行的应为生效的行政判决，而不是行政决定。1.行政判决是对被诉行政决定的合法性进行审查后所做出的评判。判决生效后，该判决对诉讼当事人具有羁束力，原告或被告都应执行法院判决所确定的内容，而不是执行行政机关作出的被诉行政决定。2.维持判决是法院对被诉行政行为作出完全的肯定的判决，因判决所确定的内容与被诉行政行为的内容一致，表面上是执行被诉行政
9、决定，实质上仍是执行生效的行政判决。3.因合理性问题或法律、政策发生变化等因素存在，不宜完全确认被诉行政决定的合法性，法院采取驳回诉讼请求的方式，确定被诉行政决定具有不可争议性，但并不具有完全的羁束力。因此，行政机关申请强制执行被诉行政行为时，法院应当进行审查。4.非诉执行使行政相对人在法定期限内未对行政机关作出的行政决定提起行政诉讼。该行政决定已发生法律效力，行政机关向人民法院申请执行的是行政决定，而不是法院的判决，因此，法院应当按照有无重大明显违法的标准，对其合法性进行审查。行政机关申请执行驳回诉讼请求判决，因被诉行政决定的合法性问题已经审查完毕，故不需要再次审查，此时的审查是审查申请执行
10、的内容是否与判决精神相一致，一致的作出准予执行裁定，不一致的裁定不予执行。第二种拟答复意见执行标的应为行政决定，不是生效裁判。1.行政行为未经判决推翻，自始有效。传统的行政行为理论认为，行政行为一经作出即产生法律效力，具有公定力、确定力和执行力；即使处于司法审查阶段，行政行为效力依旧，除非法院作出否定性判决，例如撤销判决。2.行政诉讼属司法复审，有别于民事诉讼。行政诉讼实质上是对一个权利义务关系已经确定的具体行政行为的合法性所进行的司法确认，即司法审查前，行政行为效力已然存在。这说明行政行为的效力并不依附于其后的司法审查，一个合法行政行为的执行力并不需要借助法院的判决即可实现。因此，人民法院作
11、出维持或驳回诉讼请求判决，意味着被诉行政行为效力依旧，行政机关申请执行的实质上是行政行为所确定的权利义务。第10页/共24页（二）执行审查：判决驳回诉讼请求后，法院是否还需执行把关观点理由第一种拟答复意见法院应对申请判决驳回诉讼请求执行的内容进行审查1.驳回诉讼请求判决未完全肯定被诉行政决定的效力。维持判决完全肯定了被诉行政决定的效力，被诉行政决定所确定的内容就是法院执行的内容。因此说，维持判决可供执行的内容是明确的。驳回诉讼请求判决与之不同，它是不完全肯定被诉行政决定，只解决了不可争议性问题，并未解决既判力问题。根据若干解释第56条的规定，驳回诉讼请求判决适用的四种情形：一是诉不作为不成立的
12、，二是存在合理性问题的，三是政策法律变更的，四是法律法规另有规定的。第一种情形，不存在强制执行的问题。属第二种情形的，原行政决定存在合理性问题，只有经过修正，才能纠正其错误，行政机关申请执行被诉行政决定时，须按照法院判决的意图，对原行政行为的内容进行修正。2.申请执行的内容不明确。因驳回诉讼请求判决未完全确定被诉行政决定的效力，执行时需要对被诉行政决定进行修正。3.实践中存在滥用驳回诉讼请求判决的情形。司法实践中，人民法院确有滥用驳回诉讼请求判决的情形，比如对被诉行政决定进行了合法性审查，发现存在违法问题，但不对被诉行为是否合法问题进行审查表态，为迁就行政机关仅以原告诉讼请求不成立为由，作出驳
13、回诉讼请求的判决。可以说，维持判决完全肯定了被诉行为，判决对被诉行为产生既判力。第二种拟答复意见维持判决与驳回诉讼请求判决不应区别对待，否则答复缺乏法理支撑和法律依据1.维持判决与驳回诉讼请求判决均属肯定性判决。若干解释第56条在行政诉讼法基础上增添了驳回诉讼请求判决，适用于四种情形。主要目的是解决“被诉具体行政行为不宜维持，而原告诉讼请求难以成立”时如何判决的问题，弥补维持判决的不足。2.行政强制法排斥法院受理。行政诉讼法第56条规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。该条规
14、定笼统大概，无法回答讨论的问题：有强制执行权的行政机关，向法院申请执行维持或者驳回诉讼请求判决，法院可否受理。行政强制法第13条第2款规定，“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”，该条实质肯定了行政机关享有排他性的强制执行权行政机关一经授予强制执行权，人民法院退出该权域。因此，有强制执行权的行政机关向法院申请执行维持或者驳回诉讼请求判决的，法院无权受理。第11页/共24页（三）执行实施：行政机关还是人民法院负责 湖南省高级人民法院由谁负责执行的分歧源于对执行标的的不同认识。该分歧主要基于这样一种看法：执行标的决定执行实施的负责机关如果执行标的是生效判
15、决，那么由人民法院负责，如果执行标的是行政决定，那么由行政机关负责。持第二种拟答复意见的法官认为，行政机关应自负执行实施的理由很明确：除了执行标的是行政决定，行政机关有法定强制执行权外，执行实施如此分工可以减少负面影响：一是避免加剧司法执行“有权限无能力”的窘态。仅民事案件已经让人民法院执行局应接不暇，如果再将行政机关有强制执行权的案子交由人民法院强制执行，只会加剧法院执行案件量与法院执行能力不匹配的矛盾。二是避免重陷司法执行“有权利无救济”的困境。司法实践中，法院的强制执行行为不属于人民法院的受案范围，即司法执行得不到司法救济。因此，坚持由有法定强制执行权的行政机关自行实施，可以避免私权利救
16、济范围的人为缩小。至于第一种拟答复意见中所蕴涵的“执行标的是生效行政判决，执行实施机关是行政机关”的看法，是否可行？坚持“可行”观点的法官认为理由有二：一是强制执行的审查权和实施权可以分离。二是有域外实践提供探索经验。各国对于行政诉讼生效裁判的执行机关的规定有所不同，主要包括行政机关执行模式、司法机关执行模式和混合模式。我国在行政机关或法院之外尚未专设专门行政机关和行政执行官员，因此我国可以借鉴混合模式下的德国或者法国经验，改革探索“行政判决行政机关执行”的路径。第12页/共24页四、问题的处理 就湖南高级人民法院的请示如何答复，最高人民法院行政审判庭内部分歧较大，两种拟答复意见各有道理。出于
17、谨慎和执行中发现问题便于调整等因素的考虑，按照多数人的意见，以最高人民法院行政审判庭的名义于2013年12月23日作出2013行他字第11号关于行政机关申请法院强制执行维持或者驳回诉讼请求判决应如何处理的答复。其具体内容如下：人民法院判决维持被诉行政行为或者驳回原告诉讼请求后，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依照中华人民共和国行政强制法第十三条第二款的规定，作出如下处理：一、法律已授予行政机关强制执行的，人民法院不予受理，并告知由行政机关强制执行。二、法律未授予行政机关强制执行权的，人民法院对符合法定条件的申请，可以作出准予强制执行的裁定，并应明确强制执行的内容。第13页/共24页
18、 行政复议机关以不符合法定行政复议范围作出终止行政复议决定，当事人不服的，人民法院应当审查该复议申请是否属于行政复议范围最高人民法院关于行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，复议机关作出终止行政复议决定的，人民法院如何处理的答复解读第14页/共24页行政复议受案范围肯定式列举否定式列举 1.行政处罚 2.行政强制措施 3.行政许可 4.行政确认 5.侵犯经营自主权 6.行政合同 7.违法要求履行义务 8.不履行保护职责 9.行政给付 10.其他行政行为1.内部行为2.行政调解3.行政仲裁第15页/共24页问题的提出条分缕析应注意的问题第16页/共24页一、
19、问题的提出 国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室的复函（2002年1月16日，国法函20023号，以下简称复函）规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法规定的，可以决定终止行政复议。针对上述规定，北京市高级人民法院审委会经讨论形成两种意见：第17页/共24页一种意见认为，对行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定复议范围而决定终止行政复议的，不符合行政复议法规定的复议终止情形，人民法院对此应以缺乏法律依据为由，判决撤销复议决定。另一种意见认为，复函是对行政复议机关不应受理而受理的行政复议申请提出的结案方式意见，是对行政复议法规定的结
20、案方式不足的弥补。行政复议机关受理行政复议申请后，发现复议申请不属于行政复议法规定的复议范围，可以参照复函的规定，决定终止行政复议。人民法院在审理此类案件中，经审查，如果认为行政复议机关终止行政复议决定行为认定事实清楚，应予维持。北京高院审委会倾向于第二种意见第18页/共24页二、条分缕析 行政复议终止，是指在行政复议过程中，因出现法定事由而结束审理的情形。行政复议终止制度最早规定在行政复议条例中。第四十条规定：“复议决定作出以前，申请人撤回复议申请，或者被申请人改变所作的具体行政行为，申请人同意并申请撤回复议申请的，经复议机关同意并记录在案，可以撤回。申请人撤回复议申请，不得以同一的事实和理
21、由再申请复议。”根据该条的规定，复议申请的撤回不是申请人的一项任意性权利，不经复议机关的同意，复议申请的撤回不产生效力。这一条件说明，行政机关对复议申请的撤回有严格的审查责任和批准权。该条规定了申请人可以撤回申请以及行政复议机关允许撤回，但未规定撤回申请后，行政复议机关适用的法律文书，仅仅规定“记录在案”。“记录在案”的性质、形式均不明确，是否发送申请人亦不明确。第19页/共24页 行政复议法第25条规定，行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止。这一规定从一定程度上弱化了行政复议机关对申请人处分权的干预，申请人只要“经说明理由”
22、，就可以撤回。有观点认为，对于终止行政复议后的法律文书，行政复议法没有规定，是采取原行政复议条例规定的记录在案的方式，还是采取制作裁定书终结复议，在实际工作中可以灵活运用。还有的观点认为，应当采用行政复议决定的形式，即申请人提出撤回复议申请，经过行政复议机关审查，认为符合条件的，应当作出准予撤回申请的决定；认为不具备或者不完全具备条件的，应当作出不准予撤回申请的决定。第20页/共24页 那么，行政复议机关第25条规定的“行政复议终止”是否意味着行政复议机关应当作出行政复议决定呢？有人认为，行政复议终止是指程序上的终止，而非需要作出行政复议终止决定。相对于维持、撤销、变更等行政复议决定而言，行政
23、复议终止有其特别之处，它不对被复议的行政行为作出任何肯定或否定的评价。从这一点而言，与其说它是复议决定的一种，倒不如说是复议结果的一种。因为“决定”体现着复议机关的主观意志性，表现为对被复议的行政行为作出肯定或者否定的评价，而复议终止则不必然反映出复议机关的主观意志，更多的时候突出的是申请人的自由意志，也不需要对被复议的行政行为作出肯定或者否定的评价。正因为如此，复议终止后，申请人不得以不服行政终止提起行政诉讼。第21页/共24页 然然而而，国务院法制机构没有采纳这种意见，而是采纳了行政复议终止应当作出决定的意见。本案中，国务院法制办作出的复函明确：“北京市人民政府法制办公室：你办关于终止审理
24、余国玉复议案件的请示收悉。经商最高人民法院行政审判庭，现函复如下：行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合中华人民共和国行政复议法规定的，可以决定终止行政复议。”这这一一复复函函有有三三点点需需要要注注意意：一是行政复议机关采用“决定”方式终止行政复议。二是终止行政复议的情形扩大到“行政复议申请不符合行政复议法规定”。三是本复函征求了最高人民法院行政审判庭的意见，国务院法制机构与最高司法机关的意见是一致的。第22页/共24页应当注意的问题1.申请人要求撤回行政复议申请，行政复议机构准予撤回的。这也是行政复议法第25条规定的行政复议终止的情形，但是，因为条例对申请人撤回行政复议申
25、请的情形作了细化和补充，因此，本项也可以看作是对行政复议法第25条规定的细化。2.申请人本人的行政复议申请资格消灭，没有行政复议申请资格承受人或者其行政复议申请资格的承受人明确表示或者可以依法推定其放弃资格可以发生转移，由他人继承、代理或者承受行使。如果行政复议申请资格的转移承受人放弃行使行政复议权利的，行政复议活动自然也应当终止。3.申请人与被申请人依照行政复议法实施条例第40条的规定，经行政复议机构准许达成和解的。申请人和被申请人就申请行政复议的具体行政行为依法达成和解，表明双方的行政争议已经得到自行解决，行政复议机关无需再继续进行审理，因此，行政复议活动可以终结。4.申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的。具体来说，就是申请人被公安部门或者其他有权机关实施行政拘留或者采取限制人身自由的其他行政强制措施后，因申请人的同一违法行为涉嫌犯罪，而将此前的行政拘留或者限制人身自由的其他行政强制措施变更为刑事拘留的，可以终止行政复议。第23页/共24页感谢您的观看！第24页/共24页