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1、00261行政法学第一章行政法的基本概念行政在行政法上的意义，通常指国家行政机关执行国家法 律、政策，管理国家内政外交的活动。国家行政属于公行政， 但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包 括其他非国家的公共组织的行政，如基层群众性自治组织的行 政，公共社团（律师协会、医生协会等）的行政。作为行政法 学研究对象的行政是指公行政，主要是国家行政、形式行政， 即国家行政机关的执行管理活动，包括国家行政机关进行的准 立法和准司法活动。行政法的涵义是指调整行政关系，规范和控制行政权的法 律规范系统。行政关系主要包括以卜四类：第一类是行政管理 关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救
2、济关系； 第四类是内部行政关系。以行政法的形式而言，行政法不存在 统一的法典，造成此种结果的原因有三：其一，行政法调整对 象一一行政关系过于广泛，且多种多样，各种不同的行政关系 又存在较大的差异，很难以统一的规范加以调整；其二，局部 行政关系的稳定性低、变动性大，有必要以法律位阶较低的法 规和规章调整，而不宜于以统一的法典进行规范；其三，行政 法作为一个独立的法律部门产生较晚，规范各种行政关系的最 一般基本原那么尚未完全形成，有些基本原那么虽已形成，但尚不 完全成熟，从而不具备将之编纂成统一法典的条件。第二章行政法的法源各国的法律制度不同，法源亦不相同，大陆法系国家的法 源限于成文法；英美法系
3、国家的不成文法（判例、习惯、法理 等）在法源中占有重要地位。同一法系不同历史传统和不同经 济、政治制度的国家，其法源亦不相同。综合各国行政法法源的情况，作为行政法一般法源的法形 式大致有制定法、判例法、习惯和惯例、行政法理、条约和协 定五种。而我国是成文法国家，行政法法源一般只限于制定法。大 概包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行 条例、部门规章、地方政府规章、法律解释、条约与协定。第三章行政法的基本原那么根据我国行政法的开展情况，并借鉴各国行政法基本原那么 中假设干形成历史较长久、适用较普遍、为较多学者所认同的原 那么，笔者从中概况出几个最一般的原那么加以阐样：一、行政法治原
4、那么。法治的基本意思是依法办事，依法治国、 依法管理国家。行政法治原那么的主要要求包括依法行政、控制 滥用自由裁量权、政府对违法侵权行为承当法律责任、保护人 权，维护公民的基本权利和自由。其中，依法行政是行政法治 原那么的核心。二、行政合理原那么。行政合理原那么主要由比例原那么和信 赖保护原那么两项具体原那么构成。葡萄牙行政程序法典第五条规定：“行政当局 的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，仅可在拟达 致的目标是当及适度的情况下，损害这些权利或利益三、行政公正原那么。在西方国家，“自己不做自己案件 的法官”是其行政法“自然主义原那么”的首要要求，根据这一要求，行政官员在处理有 关事物或
5、裁决有关纠纷（如涉及其本身或亲属利益）时要予以 回避。除此之外，行政公开原那么与行政效率原那么亦是行政法的两 大基本原那么。第四章行政机关行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国 家行政职能的国家机关。首先，行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家、 行使国家职能的机关。这一点使它与政党、社会组织、团体相 区别。政党，特别是执政党，虽然也能对国家政治、经济的发 展起到重要的、甚至是决定性的影响作用，但他们不属于国家 机关。社会组织、团体虽然经法律、法规授权，也可以行使一 定的行政职能，但它们不是由国家设置的、专门代表国家行使 国家行政职能，从而也不属于行政机关。其次，行政机关是行使
6、国家行政职能的国家机关。行政机 关行使的国家行政职能，即执行法律，管理国家内政、外交事 务的职能。这一点使它与立法机关、司法机关相区别，立法机 关、司法机关虽然也都是国家机关，但立法机关行使的是国家 立法职能。司法机关行使的是国家司法职能（国家审判职能和 检察职能）。第三，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国 家行政职能的国家机关。这一点使它与法律、法规授权的组织 区别开来。法律、法规授权的组织不是依宪法或行政组织法设 置的，它们行使一定的行政职能是基于一定的法律、法规的授 权。因此，行政机关是固定的、基本的行政主体，而法律法规 授权的组织只有在其所授行政职能时才具有行政主体的地位
7、。第五章依授权和依委托行使行政职能的组织法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使 特定行政职能的非国家机关组织。被授权组织的法律地位表达在下述三个方面：（一）被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政 主体，具有与行政机关基本相同的法律地位；（二）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由 其本身就行使所授职能的行为对外承当法律责任；在现行法律、法规中，行政处分法第一次明确规定了受委 托（行使行政处分职权的）组织应具备下述条件；（三）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权, 不具有行政主体的地位。在现行法律、法规中，行政处分法第一次明确规定了受 委托（行使行政处分
8、职权的）组织应具备下述条件：（一）、受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组 织；（二）、受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和任务 的工作入员；（三）、受委托组织履行受委托职能需要进行检杳或者技术 鉴定的，其应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。从法理上分析，上述条件的后两项条件一般也适应其他受 委托组织。但第一项条件，即“受委托组织必须是依法成立的 管理公共事务的事业组织”那么不完全适用于其他受委托组织。 这个条件实际上涉及委托组织的范围。从现行法律、法规的规 定和行政管理实践来看，受委托组织的范围大致同于前节所阐 述的被授权组织的范围，至于具体行政事务可委托的对象，亦 如同具
9、体行政事务可授权的对象一样，取决于具体法规的规 定；假设具体法律、法规没有规定时，那么由行政机关根据行政法 的一般原理自行确定。第六章国家公务员国家公务员是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各 级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公 务的人员。第七章行政相对人行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的 另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的个人，组织。第八章行政行为概述行政行为，是指行政主体实施的产生行政法律效果的行 为。在许多情况下，人们研究行政行为，并不涉及如此广泛的 范围。人们使用“行政行为”，往往仅指行政主体对外实施的 产生行政法律效果的单方行为，即狭义
10、的行政行为。行政行为的特征：1.服务性；2.附属法律性；3.裁量性； 4.单方性；5.强制性。一、行政立法行为的成立要件（-）经享有相应行政立法权的行政机关讨论决定：（-）经行政首长签署；（三）公开发布。二、具体行政行为的成立要件（一）行政主体作出决定；（二）行政决定已送达行政相对人；（三）行政决定文书已为行政相对人受领。三、行政行为的合法要件（一）行政主体合法1 .行为主体是行政主体；2 .行为在行政主体的权限范围内；3 .应通过一定会议作出的的行为通过了相应会议的讨 论，并且相应会议有法定人数出席、相应决定有法定票数通过。（二）行为内容合法1 .行政行为有事实依据，证据确凿；2 .正确适用
11、了法律、法规、规章和行政规范性文件；3 .行为母的合乎立法目的。（H）行为程序合法1 .行为符合法定方式；2 .行为符合法定步骤、顺序；3 .行为符合法定时限。四、行政行为的效力（-）公定力（二）确定力（三）拘束力（四）执行力第九章行政立法一、行政立法的分类（-）职权立法和授权立法（二）中央行政立法和地方行政立法（三）执行性立法和创制性立法二、法律规范冲突规那么在同一位阶的法律规范发生冲突时，法律适用遵循下述规 那么：1.同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条 例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特 别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；2.法 律之间对同
12、一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不 能确定如何适用时，内全国人大常委会裁决；行政法规之间对 同一事项的新的一般规定与旧的特别规定木一致，不能确定如 何适用时，由国务院裁决；3.地方性法规、规章之间不一致时， 其处理规那么是：同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定 不一制定机关裁决；地方性法规与部门规章之间对同一事项的 规定不一致，不能确定如何适用时,由国务院提出意见，国务 院认为应当适用地方性法规的，应当适用地方性法规的规定； 认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；部 门规章之间，部门规章与地方政府规章之间对同与事项的规定 不一致时，由国务院裁决；根据授权制定的法规与
13、法律规定不 一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。三、改变或撤销法律、法规、规章的条件1 .超越权限2 .下位法违反上位法规定3 .规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或 撤销一方的规定4 .规章的规定被认为不适当，应当予以改变或撤销5 .违背法定程序四、改变或撤销法律、法规、规章的权限1 .全国人大有权改变或撤销全国人大常委会制定的不适 当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法，或违背 法律、行政法规基本原那么，或变通宪法和民族区或自治法的规 定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作规定 的自治条例和单行条例；2 .全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触
14、的行政 法规、地方性法规，有权撤销省级人大常委会批准的违背宪法, 变通宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法 规专门就民族自治地方所作规定的自治条例和单行条例；3 .国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政 府规章；4 .省级人大有权改变或者撤销本级人大常委会制定和批 准的不适当的地方性法规；5 .地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当 规章；6 .省级人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的 不适当规章；7 .授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或 违背授权目的的法规（必要时还可撤销授权）。第十章行政处理行政处理，又称行政处理决定或行政决定，是指行政主体
15、为实现相应法律、法规、规章确定的行政管理目标、任务根据 行政相对人申请或根据职权依法处理涉及特定行政相对人某 种权利义务事项的具体行政行为。行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、 法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明（或 否认）并予以宣告的具体行政行为。行政确认对保障行政相对 人的权利义务，具有重要的意义。一、行政确认的内容1 .不动产所有权确实认；2 .不动产使用权确实认；3 .合同效力确实认；4 .专利权确实认。二、行政奖励的基本原那么（一）依法奖励、实事求是的原那么。（二）奖励与受奖行为相当的原那么。（三）精神奖励和物质奖励相结合的原那么。（四）公正、合理、民
16、主、平等的原那么。（五）及时性、时效性和稳定性原那么。第十一章行政许可一、行政许可的特征（-）行政许可是依申请的行政行为；（二）行政许可存在的前提是法律的一般禁止；（三）行政许可是授益性行政行为；（四）行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影响秩序 的因素，确保财政收入；（五）行政许可是要式行政行为。二、行政许可的分类（一）特许；（二）一般许可；（三）认可；（四）核准；（五）登 记（备案）。第十二章行政处分根据我国行政处分法第42条规定，在行政处分程序 中，行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处分， 在作出费令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等 行政处分之前，应当事人要求，须公
17、开举行有利害关系人参加 的听证会，在质证和辩论的基础上作出处分决定。当事人对限制人身自由的行政处分有异议的，依照治 安管理处分条例第42条的有关规定执行。限制人身自由的 行政处分不适用听证程序，只是现阶段的中国国情还不具备对 其适用听证程序的条件，并不是理论上不应该和不可能。待条 件成熟，对人身自由处分肯定将适用听证程序。一、行政拘留除县级以上的公安机关外，其他任何行政机关都没有决定 行政拘留的权力。行政拘留一般适用于严重违反治安管理规范 的行为人，并且只有在使用警告、罚款处分缺乏以惩戒违法者 时才适用。二、行政处分的基本原那么（一）处分法定的原那么（二）处分公开、公正的原那么（三）处分与教育
18、相结合的原那么（四）保障相对人权利的原那么（五）职能别离的原那么（六）一事不再罚原那么三、适用简易程序的条件（一）违法事实确凿；（二）有法定依据；（三）较小数额罚款或者警告的行政处分。第十三章行政强制一、执行罚亦称强制金，是行政强制执行机关对拒不履行不作为义务 或不可为他人代履行的作为义务的义务主体，科以新的金钱给 付义务，以迫使其履行的强制执行。二、即时强制的种类1 .对人身及人身自由的强制；2 .对住宅、生产、经营场所等进行的强制；3 .对财产的强制。第十四章行政裁决行政裁决，是指行政机关依照法律、法规的授权，对当事 人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民 事纠纷进行审查，
19、并依法作出裁决的行政行为。行政调解的对象既可以是民事争议又可以是行政争议。第十五章行政主体实施的其他行为一、订立行政合同的原那么1 .出于行政需要；2 .不得超越行政权限；3 .内容合法。二、订立行政合同的方式。订立行政合同通常采取招标、直接磋商和拍卖等方式。招标是指作为订立行政合同一方当事人的行政主体（称为 招标人）通过一定方式，公布一定的标准和条件，向公众发出 的以订立行政合同为目的的意思表示。三、行政合同的特征1 .行政合同的双方当事人中，至少有一方是行政主体。2 .行政合同的目的是实现特定的行政管理目标或者为了 维护社会公共利益。3 .行政合同属于一种双方行政行为。4 .行政主体对于行
20、政合同的履行、变更或解除享有优益 权。5 .行政合同双方当事入因履行行政合同发生的争议，受行 政法调整，根据行政法的有关规那么，通过行政法土的救济途径 （如行政复议、行政诉讼等）以解决。第十七章行政程序行政程序的主要制度：在我国，1996年3月17日第八届全 国人民代表大会第四次会议通过的中华人民共和国行政处分 法中正式确立了行政处分的听证制度。行政处分法42条 规定：”行政机关作出货令停产停业、撤消许可证或者执照、 较大数额罚款等行政处分决定之前应当告知当事人要求举行 听证的权力；当事人要求听政的，行政机关应当组织听证。”回避制度来源于普通法上的自然公正原那么，这项原那么要求 “任何人不的做
21、自己案件的法官实行回避制度，有利于排 除与所处理的事项有利害关系的行政人员主持行政程序，从而 实现行政公平；有利于增加相对人对行政机关的信任感，保障 行政管理活动的顺利进行。最早以法典形式规定行政程序的是西班牙，它于1889年就制 订了行政手续法。由于该法制定后对提高行政效率、减少 政府侵害公民权益发挥了一定作用，被其他各国纷纷效仿。第十八章行政复议一、行政复议的基本原那么合法原那么（二）公开原那么（三）公正原那么（四）及时裁决原那么（五）便民原那么（六）一级复议原那么行政复议机关对当事人的申请的某一具体行政行为作出 复议决定后，当事人不服的，不得再行提出复议申请。如果是 法律规定的终局复议决
22、定的，那么申请人只能履行狂议决定，如 果不是终局决定的，那么申请人还可以向人民法院提起行政诉 讼。这一原那么具体包括：（1）相对人不服具体行政行为的，只 能行使一次行政复议申请权。（2）行政复议机关对同个被申请 的具体行政行为，只能作出一次复议决定。当然，法律、法规 也规定有例外情况，但就大多数复议而言，应坚持一级复议原 那么。（七）书面复议原那么二、可以申请复议的范围中华人民共和国行政复议法第六条规定：有以下情形之 一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没 收非法财物、责令停产停业、暂扣或者撤消许可证、暂扣或者 撤消执照、行政拘
23、留等行政处分决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者杳封、扣押、 冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资 格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森 林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者 使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其 合法权益的.、（七）认为行政机关违法集资、征收财物、操派费用或者 违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执 照、资质证、资格证等证书，或者申请
24、行政机关审批、登记有 关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教 育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最 低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法 权益的。三、不可以申请复议的范围（一）内部行政行为（二）调解民事纠纷的行为（三）行政法规、规章等抽象行政行为四、行政复议决定的执行根据行政复议法规定，被申请人应当履行行政复议决 定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定 的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履 行，并可对直接负责的主管人
25、员和其他直接责任人员给予警 告、记过、记大过的行政处分；令履行仍然拒不履行的，依法 给予降职、撤职、直至开除的行政处分。第十九章行政诉讼概述行政诉讼是近现代国家解决行政争议、保障公民合法权益 的一项重要的法律制度。行政诉讼最早起源于西方国家，法国 是现代行政诉讼的起源地，但法国行政诉讼法诞生的标志却是 以1799年国家参事院最高行政法院的前身的设立为起点。 1799年宪法规定：“在执政的领导下，国家参事院负责草 拟法律草案和公共行政条例，解决行政上发生的困难。”法国 行政诉讼的开展大概经历了四个阶段：第一阶段为保存审批权时期。这个时期的行政参事院还只 能称为行政首长的审批机构。第二阶段为委托审
26、判权时期。第三阶段为一般审判权时期。第四阶段为特定审判权时期。地方行政法庭成为一般权限 的法院，最高行政法院成为特定权限的法院。就行政司法体制而言，德国与法国一样，都实行双轨制， 即在普通法院之外设立独立而自成体系的行政法院，行政案件 由行政法院审理，普通法院无管辖权。就中国的行政诉讼开展而言，在过程意义上，1989年行政诉 讼法的出台，我们可以将其视为民主这架机器的启动器。迄 今为止，我国行政诉讼的开展基本上处于一种良性循环的状 态，然而，我们必须看到，中国行政诉讼法存在许多缺陷，行 政诉讼在许多方面面临着危机。如果我们成认任何法律制度都有其“语境”，中国行政诉讼 制度也有其生存的环境，中国
27、有中国的问题，中国问题有其生 成背景，中国问题的生成背景自有其运行机理。中国行政诉讼 法学必须回应中国问题。因此，面向中国现实是学界的一种自 省，也是中国法学走向成熟的开始。第二十章行政诉讼法概述所谓行政诉讼，是指法院应公民、法人或者其他组织的请 求，通过法定程序审查具体行政行为的合法性，从而解决行政 争议的活动。行政诉讼脱于民事诉讼。行政诉讼具有如下涵义：1、行政诉讼的原告是公民、法人或其他组织；2、行政诉讼的被告是行政主体；3、行政诉讼的主持者是法院；4、行政诉讼的目的在于保护公民、法人及其他组织的合法权 益，监督行政机关依法行政。由此看来，行政诉讼具有如下特 征：1、与其他解决行政争议的
28、制度或途径相比，行政诉讼是种 司法活动；2、与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼是解决一定范围内行政 争议的诉讼活动；3、与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼表达了司法权对行政权 的控制，隐含着两种国家权力之间的关系。4、与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼中的原被告具有恒定性。行政诉讼法是规范行政诉讼活动的法律规范的总称。行政 诉讼法原那么上不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人、其 他组织的权力和利益所作的特别规定除外。我国行政诉讼法原 那么上采取属人原那么。行政诉讼原那么可分为一般原那么与特殊原那么。一、一般原那么（-）人民法院独立行使审判权原那么。其具体涵义是：1 .行政审判权只能由人民法院统一行使；2
29、 .人民法院独立行使审判权；3 .人民法院必须依法独立行使审判权。（二）以事实为依据，以法律为准绳原那么。其具体涵义为：1 .以事实为依据要求人民法院审理行政案件，作出裁判前 要将相关事实调查清楚；2 .以法律为准绳要求人民法院审理行政案件时，不管是对 背诉具体行政行为合法性进行审查、判断，还是最终作出裁判 或裁定，均应依法进行。（三）当事人法律地位平等原那么。（四）民族语言文字原那么。该原那么要求在少数民族聚居或 者多民族共同居住的地区，人民法院应该使用当地民族通用的 语言、文字进行审理和分布法律文书。对不通晓当地语言、文 字的诉讼参与人，人民法院有提供翻译的义务。（五）人民检察院实行法律监
30、督原那么。（六）当事人有权辩论原那么。二、特殊原那么一一具体行政行为合法性审查原那么该原那么对行政诉讼制度的意义在于其赋予了人民法院对具 体行政行为合法性的审杳权，且确认了公民、法人及其他组织 因行政机关的具体行政行为违法而受损害时，有权获得司法救 济的权力。但合法性审查的深度仅限于具体行政行为的合法 性，而不能及于其合理性。行政诉讼中的基本制度有合议制度、回避制度、公开审判 制度和两审终审制度。由于行政案件具有较强的技术性、知识 性和专也性，独任制难以胜任，这决定了行政诉讼案件由合议 庭进行审埋。回避制度使得行政案件具右了客观公正的外在形 式，增强了当事人的信任感，并使得行政诉讼得以公正顺利
31、地 进行。而公开审理制度那么是指人民法院审理行政案件，除涉及 国家秘密、个人隐私或者法律另有规定的其他情形以外，一律 应当公开审理过程和审判结果的制度。第二十一章行政诉讼受案范围行政诉讼的范围，也称行政诉讼受案范围，或法或法院的 主管范围，是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范 围，或者说是人民法院解决行政争议的范围和权限。各个国家确立行政诉讼受案范围的方式不尽相同。大致而 言确立受案范围的方式乂可以分为以下三种：1 .概括式。即对受案范围确立一个统一的、原那么性的标准, 这种方式的优点是简单、全面、灵活，缺点是不易具体掌握。2 .列举式。即由法律逐一列举属于受案范围的行政案件或 不属于
32、受案范围的行政案件或两者同时列举。这种方式的优点 是具体、细致、易于掌握，缺点是机械：有时难以列举全面。3 .混合式。正是由于上述两种方式各有利弊，所以有些国 家采取混合的方式，即将以上两种方式混合使用，以相互取长 补短。我国行政诉讼法确立受案范围采取的是混合式:首先以 概括的方式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，公民、法人 或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行 为侵犯其合法权益的：有权向人民法院提起诉讼。其后以列举 的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各类行政案件。根据行政诉讼法的规定，受案范围确实定标准有具体 行政行为标准、违法侵权标准和人身权、财产权标准三个。一、不属于人民
33、法院受案范围的行政案件不受理的案件是指明确排除的不属于人民法院受案范围的 行政案件。根据行政诉讼法以及行诉解糅的规定，由 行政机关的以下行为引发的争议不属于行政诉讼的受案范围： （一）、国家行为。国家行为是指国务院、中央军事委员会、 国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施 的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家 机关宣布紧急状态、实施戒严和总发动等行为。（二）、抽象行政行为。所谓抽象行政行为是指行政机关制定 行政法规规章以及制定、发布针对不特定对象，具有反复适用 性和普遍约束力的决定、命令的行政行为。抽象行政行为是相 对于具体行政行为而言，判断一个行政行为是否是
34、抽象行政行 为，可综合考虑以下几个标准：普遍约束力标准：对象不 特定标准；反复适用性标准（三）、行政机关作出的涉及该行政机关公员权利义务的 行为。行政机关处分该行政机关公务员权利义务的行为可称为 内部行为。具体行政行是行政主体对外行使行政职权、实施行 政管理的行为，内部行为不是具体行政行为，因此由它引发的 争议自应不属于行政诉讼的受案范围。判断内部行为有以下几 个标准：1 .所针对的对象必须是公务员。2 .决定行为作出主体与承受主体之间必须具有行政隶属关 系，决定行为所涉及事务也应该属于内部事务。3 .决定行为所影响的公务员的权利应限于公务员基于公务 员的身份而享有的权利，这些权利主要包括：公
35、务员的身份 保障权；开展权；职位请求权；劳动报酬的请求权； 保险和福利待遇的权利；申诉、控告、批评、建议权等。支持内部行为不可诉的理由是所谓的“特别权力理论”。 该理论认为，行政机关与公务员之间的关系不同于与公民的关 系，后者为一般权力关系，前者为特别权利关系。因为它们是 发生在行政组织体系之内，二者之间存在着行政隶属关系，只 影响行政机关的内部事务，因而不同干行政机关与公民之间是 两个独立主体之间的关系。行政行为产生于内部纠纷，内部纠 纷通过内部途径解决。但是“特别权力关系”理论在其发源地 德国已被抛弃。因为一个人因其公务员身份并不丧失其公民身 份，即使作为公务员，也不丧失其独立人格。（四）
36、、法定终局行政裁决行为法定终局裁决行为是指法律规定的由行政机关作出最终决定 的行为。所谓“法律”是狭义而非广义的法律，狭义的法律特 指全国人民代表大会及其常务委员会制定和通过的规范性文 件。目前我国共有3部法律规定了行政终局裁决行为：1 .中华人民共和国外国人入境出境管理法第29条第2 款规定：”受公安机关罚款或者拘留处分的外国人，对处分不 服的，接到通知之日起15日内可以向上-级公安机关提出申 诉，由上一级公安机关作出最后裁决，也可以直接向当地人民 法院提起诉讼2 .中华人民共和国公民出境入境管理法第15条作了与 上相同的规定。3.中华人民共和国行政复议法第30条第2款规定：“根 据国务院或
37、者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定， 调整或者征用土地的决定，省，自治区、直辖市人民政府确认 土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等 自然资源的所有权或者使用权的行政兔议决定为最终裁决。”司法最终裁决原那么是法治社会的一股原那么，因为我们必须、 也只能将司法作为公平正义的最后一道屏障。据此原那么，行政 机关不应当享有终局裁决权。因此，虽然行政终局裁决有着一 定的理由，如局部行政领域高度的技术性，不适宜由司法裁断; 司法的政治中立性，不适宜介入涉及国家安全问题等。但理论 界一直反对立法机关通过立法排除法院对纠纷的最终裁决权。 正因为如此，目前法律所规定的是有限的行政终局
38、裁决行为， 而且法律规定通常允许相对人在行政终局裁决与司法最终裁 决之间进行选择，属于经选择的行政终局裁决。（五）、刑事司法行为刑事司法行为是指公安机关、国家安全机关和监狱等依 刑事诉讼法的明确授权实施的行为。这类行为既包括这些 机关在刑事案件的立案侦查中所采取的拘传、取保候审、监视 居住、拘留、逮捕等刑事强制措施，也包括在侦查过程中为搜 集、取得证据而采取的诸如勘验检查行为，对物证、书证的扣 押行为，鉴定行为等。公安、国家安全等机关依照刑事诉讼 法的明确授权实施的行为引发的争议不属行政诉讼的受案范 围。（六）、不具强制力的行政指导行为对行政指导的理解有以下三点值得注意：“不具具有强 制力行政
39、指导，这一表述旨在强调行政指导所具有的非强制性 的属性，并不意味着行政指导可分为两种，有的行政指导是具 有强制性，有的行政指导不具有强制性。行政指导不可诉的 真实原因是因为不具有强制力。（七）、行政调解、仲裁行为行政机关所作的调解、仲裁之所以不能提起行政诉讼，是 由调解、仲裁的性质所决定的。行政调解是指由国家行政机关 主持的，以争议双方自愿为原那么，通过行政机关的调停、斡旋 等活动，促进民事诉讼争议双方当事人互谅互让以达成协议， 从而解决行政争议的行政活动。行政调解行为虽然也是行政机关的活动，但却不是具体行 政行为，原因在于，行政调解虽然由行政机关主持，但是却不 涉及行政权力的行使。在整个的行
40、政调解过程中，行政机关始 终处于“居中第三人”的地位，无论是程序的进行还是最终达 成调解协议，行政机关始终与一个民事主体无异，并未运用行 政权力。行政调解所遵循的是“自愿原那么”，从调解的开始、 进行到最后达成或不能达成调解协议，民事争议双方当当事人 完全处于自治状态，他们可以不经过调解程序或不达成调解协 议而直接起诉，即使是已经达成了调解协议，该调解协议也不 具强制执行力。如果达不成协议，其纠纷仍然属于民事性质， 如果提起诉讼，也应当是民事纠纷。即使对调解协议不满意的, 也不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而应将原始的民事争 议交人民法院裁判。行政仲裁行为是指行政主体以第三人的身份对平等民事
41、 间的民事纠纷进行裁断的法律制度。与行政调解不同，行政仲 裁虽然是以国家公权力为基础的裁决行为，不以当事人一方或 双方的意志为前提，但它不属于行政行为，属于一种特殊的司 法行为。（八）、重复处理行为重复处理行为是德国行政法上的一个概念，称之为“重复 处置（行为）是指行政机关作出的没有改变原有法律关系， 没有对当事人的权利义务产生新的影响的行为。这种行为通常 是行政机关在作出处理决定后，应当事人提出的不服申诉请 求，作出与原行政处理决定相同的行为。这种与原行政处理决 定难以明示或默示拒绝当事人的请求，也可能是在拒绝的同时 为前具体行政行为增加理由的批驳行为。该批驳行为实际上是 告知当事人前一个具
42、体行政行为的正确性，是对前一个具体行 政行为所确定的权利义务状态的维持。因其前一行政处理决定 相同，故称之为“重复处理行为。二、属于人民法院受案范围的行政诉讼案性受理的案件是指明确肯定属于人民法院受案范围的案件。 包括（一）、行政处分案件行政处分的种类有：1.申诫罚。包括警告和通报两种方式。 2.财产罚。包括罚款、没收违法所得和没收非法财物。3.行为 罚。或称资格罚，是一种限制或剥夺公民、法人或其他组织从 事特定行为的能力或资格的制裁。4.人身自由罚。指行政拘留 （劳动教养已被废止），这是对是对被处分人人身自由的一-种 限制。（二）、行政强制措施案件。（三）、侵犯法定经营自主权案件（四）、行政
43、许可案件（五）、人身权、财产权保护案件（六）、抚恤金发放案件（七）、违法要求履行义务案件（八）、侵犯其他人身权、财产权案件我国行政诉讼的范围基本上由确定范围的标准、不受理的 案件和受理的案件三个层次确定。但仍然有两个问题必须明 确，即单行法律法规规定可以起诉的案件和几种特殊行为的可 诉性的问题。其中几种特殊行为分别为：行政确认行为、行政 裁决行为、行政检查行为和行政合同行为。第二十二章行政诉讼管辖行政诉讼的管辖是法院内部各法院之间受理第一审行政 案件的权限分工。行政审判权是管辖权的前提和基础，没有审判权也就不可 能有管辖权；然而，管辖权又是审判权的具体落实。因此，再 确定行政审判权的归属之后，
44、必须进一步明确管辖权。确定行政诉讼管辖权的原那么：（-）方便当事人，尤其是原告参加诉讼。（-）有利于人民法院行使审判权。（三）均衡负担原那么。一、级别管辖级别管辖是不同审级的人民法院之间审理第一审行政案件的 权限划分。基层人民法院管辖第一审行政案件。中级人民法院管辖以下第一审行政案件：（一）确认创造专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作 的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。 最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。二、地域管辖地域管辖是指同一审级的不同人民法
45、院之间受理第一审 案件的权限分工。（一）一般地域管辖一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按照一般标准 确定的管辖。行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所 在地人民法院管辖。（二）特殊地域管辖特殊地域管辖是指适用于特殊案件，按照特殊标准来确 定的管辖。1 .经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也 可以由复议机关所在地人民法院管辖。2 .对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由 被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。3 .因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院 管辖。两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其 中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法
46、院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。三、裁定管辖裁定管辖是指根据人民法院作出的裁定或决定来确定行 政案件的管辖。（一）移送管辖移送管辖是指某一个人民法院受理原告起诉后，发现自己 对该案件没有管辖权时，将该案件主动移送到自己认为有管辖 权的法院。人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有 管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。（二）指定管辖指定警辖是指上级人民法院在一定情形下指定由某一个 下级人民法院管辖的情形。有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的， 由上级人民法院指定管辖。人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协 商不成的，报它们的共同上级人民法院
47、指定管辖。（三）管辖权的转移管辖权的转移是指经上级人民法院决定或同意，将行政案 件由下级人民法院转移给上级人民法院，或者由上级人民法院 转移给下级人民法院。上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政 案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交卜级人民法院 审判。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由 上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。四、管辖权异议行政诉讼的管辖权异议，是指行政诉讼的当事人，对已 经受理案件的法院提出异议，由此改变管辖的制度。当事人提出管辖异议，必须符合以下条件：（一）管辖异议的主体，是行政案件的当事人，即原告、 被告和第三人。（二）管辖权异议的提出，在时间上必须是接到法院应 诉通知之日起10日内，在形式上是书面形式。（三）管辖权异议的内容是对受理法院的管辖权有不同 的意见。第二十三章行政诉讼参加人行政诉讼参加人，是指与案件有一定关系，作为行政诉讼 主体二参加到行政诉讼活动中来的人。行政诉讼参加人包括原 告、被告、第三人以及诉讼代理人。行政诉讼当事人，是指具体行政行为发生争议，以自己的 名义提起诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。行政诉讼当事 人主要具有以下特征：（一）当事人与行政案件有直接的利害关系。（二）当事人受人民法院