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1、当前审计处理处罚执行中存在的问题及对策当前审计处理处罚执行中存在的问题及对策根据中华人民共和国审计法及其实施条例的规定，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为，有权进行处理、处罚。处理、处罚权是我国审计机关依法享有的十分重要的权限，它直接关系到审计机关审计监督职责的实现。所谓处理、处罚权，是指审计机关依法享有的对被审计单位违反规定的财政、财务收支行为进行纠正和制裁的权力。正确实施处理、处罚，是依法审计的必然要求，是确保审计质量的关键环节，也是衡量审计水平的重要标志。二十年来，各级审计机关在审计工作中严格审计执法，按照三个有利于的原则，在纠正和制裁不符合国家规定的经济行为，严肃财经纪
2、律，维护经济秩序等方面发挥了十分重要的作用。但是，目前在审计处理处罚执行过程中，还存在一些不容忽视的问题，制约着审计工作的发展。一、在审计报告中少反映或避重就轻地反映问题一、在审计报告中少反映或避重就轻地反映问题笔者从近十几年来的审计工作中了解到，审计报告通常只反映涉及到要进行处理、处罚的问题，而不是审计出的全部问题。现场审计工作结束后，对部分审计事实的定性和处理存在很大的难度，往往陷入无休止的扯皮之中，有些问题由于扯皮不清，难以定性处理，不得不放弃在审计报告中反映，有些项目的审计报告甚至在一年以上仍然难以完成，严重影响了审计工作的正常开展，大大降低了审计效率。对有问题的经济行为依法进行查处，
3、必须要做到事实清楚、证据充分，才能在审计报告中反映。但在当前审计业务处理中，因法律法规不配套、不完善或是因难以明确用以定性的法律依据而影响审计处理处罚的现象时有发生。此外，审计人员运用现有的执法手段对部分重大问题很难查清，将这部分问题移送给检察院、纪委等部门，他们会认为其证据不足而不予立案。最后有些问题只能不了了之，给审计机关带来巨大的审计风险。另一方面，在对一些重大违纪违规问题进行处理处罚时，审计机关考虑到被审计单位的实际情况和承受能力，有时甚至经不住被审计单位的反复说情而与被审计单位协商形成处理处罚意见；有些地方政府和主管部门担心揭露问题过多难以承担责任或影响政绩，干预审计机关依法揭露和处
4、理问题，干扰了审计执法的独立性。从而，审计机关对部分问题不作处理处罚，这部分问题一般不在审计报告中反映，也不以其他形式向上一级审计机关和政府有关部门报告，难以反映审计出的全部问题。有时，对问题的定性避重就轻，如明明审计出的问题属于小金库性质，若严格按规定进行处罚，被审计单位就要缴纳一定数额的罚款，而一旦对被审计单位处以大量罚款，则该单位难以正常运转。因此考虑到被审计单位的承受能力，不实施罚款或象征性地处以罚款，在审计报告中则将该问题定性为账外资金。造成上述问题的主要原因是：如果一些重大的违纪违规问题一旦如实在审计报告中反映而不进行处理、处罚，审计机关会认为其缺乏法律依据，上级审计机关会认为其审
5、计执法不严、处理不力。这种现象在全国各级审计机关都比较普遍，并已形成惯例，从而导致部分被审计单位长期以来忽视财经纪律，部分问题屡查屡犯，降低了审计的权威性，加大了审计风险。二、部分地方审计机关仍将罚没收入作为其经费的重要来源无论是从世界各国的通行做法，还是从我国审计工作的发展趋势来看，今后审计工作的重点是监督国家财政财务收支。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，但审计机关的经费又由财政部门审批，必然使审计工作受到一定影响。虽然我国审计法明确规定，审计机关的经费纳入财政预算，由本级政府予以保证。但从实际情况来看，各级政府在经费预算安排上把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力有限，审计机
6、关经费得不到有效保证，大多数地方审计机关特别是地县两级审计机关的缺口主要依靠审计罚没收入分成来解决。这种没有办法的解决办法，严重影响审计人员独立、客观公正地处理问题。这就必然造成一些地方审计机关重处理、处罚，而对重大问题不能审深审透，甚至有人认为只要抓住几个问题能达到罚款的目的就足够了，对问题不作深入细致的调查研究，从而降低了审计质量。有的地方审计机关在审计处理处罚上同被审计单位讨价还价，甚至带着罚没收据去实施审计；有的地方每年都要向审计署争取大量的授权审计项目，以达到多罚款、多分成的目的，而对上级审计机关统一组织的审计项目不够重视，这样必然会影响审计工作的长远发展。三、审计目标定位不高由于审
7、计注重处理处罚，审计报告的绝大部分内容突出为审计查出的主要问题、定性依据及处理意见，从而使审计人员在审计过程中将审计目标定位于查处违法违规问题，有的甚至以查出的违法违规问题金额大小来确定审计工作的成绩，缺乏从宏观角度认识和分析问题的意识，在报告中则反映为满足于对问题的罗列，缺乏综合分析，宏观性不强，审计报告层次不高。从审计职能的履行来看，当前审计主要以查处违法违规问题为主，仅仅履行了审计的经济监督职能，而审计的经济评价和经济鉴证职能却未能很好地发挥出来。如对被审计单位的财政、财务收支的真实、合法和效益性进行审计，而审计评价意见却不能评价被审计单位的财政财务收支是否真实、合法和有效，审计评价往往
8、雾里看花。从提出的审计建议来看，由于缺乏必要的综合分析，其针对性和可操作性不强，难以从体制、机制上提出解决和预防问题的办法。如果只揭露和处理问题，不研究提出解决办法，审计只能是低层次的。四、审计结果透明度低审计结果文件一般包括审计报告、审计意见书和审计决定，审计意见书和审计决定是审计机关正式的文件，下达到被审计单位并具有法律效力，而审计报告是审计组对审计机关的报告，属内部文件，不具备法律效力且不对外。审计意见书、审计决定是在审计报告基础上缩写加工而成，对于审计事项和事实的陈述过于简单，从中难以了解审计的全过程，也不利于审计结果的使用和信息共享。审计报告属内部文件，主送为审计机关，但却要按法定程
9、序征求被审计单位的意见，与正常的文件发送程序相矛盾。世界各国的政府审计都没有使用这种形式的审计结果文件，不符合国际惯例。审计机关反映的审计信息，一般只在政府和审计机关内部流转，得不到有效利用。审计机关可以向社会公布审计结果，但一直未得到有效实施，导致审计结果缺乏透明度。从世界各国的政府审计来比较，立法模式审计体制的国家如美国、英国，设立审计机关的目的在于从经济监督的角度，与其他经济监督部门一起构成一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全、有效，具有较强的独立性，一般没有处理、处罚权。审计机关负责向议会报告工作，虽然它并不直接干预政府和部门的决策，但其对国家资金使用情况的建设性批评，往往对议会的
10、宏观决策产生积极的作用，并能通过审计结果公开化对资金使用人产生有效的约束。司法模式审计体制的国家如法国，审计机关以审计法院的形式存在，拥有司法权，具有很高的权威性。司法模式下的审计虽然也向议会提供服务，但其同时负有一定的司法权力，需要根据经济责任的履行情况，奖励或惩罚政府各级官员，因而所提供的服务更多地体现为一种微观的服务。行政型审计体制下的审计部门是政府的一个职能部门，根据政府所赋予的职责权限实施审计，并对政府负责，具有行政处罚的权限，其权威性和独立性相对较弱，具有内部监督性质。在现代国家审计日益向建设性较强的绩效审计发展的今天，立法型审计模式是最理想的选择。从我国审计的现状来分析，审计机关
11、是政府组成部门，审计具有处理、处罚权，属于行政执法的范畴。在当前会计信息失真现象比较普遍，违反财经法规现象比较普遍的情况下，实行政府领导下的行政审计模式，对于反映和揭露经济领域中的严重违法违规问题和经济案件，维护社会主义市场经济秩序，加强廉政建设，促进依法行政等方面发挥了重要的作用。但随着现代审计的发展，查错纠弊的传统审计必然要被以评价项目经济、效率、效果的绩效审计为主，审计的鉴证功能和评价功能将显得日益重要。上述审计处理处罚过程中存在的诸多问题，原因是多方的，有些是由于审计体制或制度造成的，有的与现行审计体制并无直接联系。在现阶段，我国审计体制的改革和完善需要一个长期的过程。随着现代审计的发
12、展，一些问题经过认真研究和采取措施，是完全可以克服的。在现行审计体制下，我国政府审计必须在依法审计的前提下，从以下几个方面加以改进：一、变直接执法为间接执法。所谓间接执法，就是审计机关直接对政府负责，不直接对被审计单位违反财政、财务收支的行为进行处理处罚，而是将审计报告改为正式的对外文件，将审计出的全部问题在审计报告中反映，提出处理处罚建议，按被审计单位的财政财务隶属关系和国有资产监督管理关系提交给政府，由政府提请其行政主管部门或由政府进行处理处罚，并将处理处罚结果报送审计机关。向政府直接提交审计报告，有利于更好地向各级政府和上一级审计机关反映审计的全部情况，并督促被审计单位更好地执行审计结论
13、，从而更好地维护审计的执法形象。同时，可以借鉴国外的做法，对查出但由于其执法手段所限而未查清的问题可做出审计提示或拒绝发表意见；对在审计过程中发现的一些比较突出的、带有倾向性的、有重大影响而又一时无法定性的问题，在审计报告中以专家意见的方式进行披露，提请社会和政府有关部门加以关注，尽量避免审计执法风险，提高审计的效果。这样，就能更有效地体现审计的高层次的监督职能，维护审计的权威性，提高审计效率，防范审计风险。二、审计目标重新定位。审计目标重新定位。目前国家审计机关不应将自己的工作目标仅仅局限于查处违法违规问题上，而应转变观念，将目标定位于完善政府各项公共管理，包括建立健全各种法律、法规、政策和
14、制度上。一切审计活动包括安排审计项目、确定审计目标、采用审计方法、评价审计成绩，都要围绕这一目标来进行。对审计中发现的问题加强综合分析，提出完善制度、规范管理的意见和建议，提高审计报告质量。只有这样，才能强化审计在国家宏观管理中的作用，从而推动国家审计的迅速发展。三、强化通报、公布审计结果权强化通报、公布审计结果权。通报、公布审计结果，是国外政府审计比较通行的做法，也是我国审计机关依法享有的重要权限。通报、公布审计结果，有利于向各级政府传递决策信息，为政府宏观决策提供参考依据，有利于社会公众了解有关情况，通过社会舆论力量督促被审计单位加强经营管理，使国家审计监督与舆论监督有机地结合起来。近年来
15、，我国审计机关对部分审计事项进行了通报和公布，但是通报、公布的审计案件的相对数量并不大，这在一定程度上影响了国家审计监督职能的发挥。随着我国社会主义市场经济的进一步完善和民主法制进程的加快，人民群众对政府决策透明度的要求也日益提高，这在客观上要求我们进一步强化审计机关的通报、公告结果权，充分发挥国家审计的监督职能。四、确保充足的审计经费，取消罚没收入分成。审计工作的开展、重要监督职能的发挥，经费是保障。如果存在罚没收入分成，审计的独立性就会受到影响，审计的重要监督作用就不能得到有效发挥。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，必须取消没收入分成，改进现行审计预算编报制度。即参照国际上通行的做法，由审计机关根据职责、计划及定员定额标准编制预算，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。