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1、 城市安全与应急管理城市安全与应急管理 主讲教师：刘严萍主讲教师：刘严萍第第5章章 应急管理应急管理n应急管理概述急管理概述n应急急预案案n应急管理体制急管理体制n应急管理机制急管理机制n应急管理法制急管理法制2案例简介：案例简介：2005年年11.13松花江水污染松花江水污染事件事件n2005年年11月月13日，中国石油天然气股日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司（份有限公司吉林石化分公司（简简称中石称中石油吉林分公司）双苯厂硝基苯精油吉林分公司）双苯厂硝基苯精馏馏塔塔发发生爆炸，造成生爆炸，造成8人死亡，人死亡，60人受人受伤伤，直，直接接经济损经济损失失6908万元，并引万元，并
2、引发发松花江水松花江水污污染事件。染事件。3爆炸事故的直接原因爆炸事故的直接原因n硝基苯精制硝基苯精制岗位外操作人位外操作人员违反操作反操作规程，在程，在停止粗硝基苯停止粗硝基苯进料后，未关料后，未关闭预热器蒸气器蒸气阀门，导致致预热器内物料气化器内物料气化n恢复硝基苯精制恢复硝基苯精制单元生元生产时，再次，再次违反操作反操作规程，先打开了程，先打开了预热器蒸汽器蒸汽阀门加加热，后启，后启动粗粗硝基苯硝基苯进料料泵进料，引起料，引起进入入预热器的物料突器的物料突沸并沸并发生生剧烈振烈振动，使，使预热器及管器及管线松松动、密、密封失效，空气吸入系封失效，空气吸入系统，由于摩擦、静，由于摩擦、静电
3、等原等原因，因，导致硝基苯精致硝基苯精馏塔塔发生爆炸，并引生爆炸，并引发其他其他装置、装置、设施施连续爆炸。爆炸。4安全生产管理安全生产管理n中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司及双苯中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司及双苯厂厂对安全生安全生产管理重管理重视不不够、对存在的安全存在的安全隐患整改患整改不力，安全生不力，安全生产管理制度存在漏洞，管理制度存在漏洞，劳动组织管理存管理存在缺陷。在缺陷。n双苯厂没有在事故状双苯厂没有在事故状态下采取防止受下采取防止受污染的染的“清清净下下水水”流入松花江的措施，爆炸事故后，未能及流入松花江的措施，爆炸事故后，未能及时采取采取有效措施，防止泄
4、漏出来的部分物料、循有效措施，防止泄漏出来的部分物料、循环水及水及抢救救事故事故现场所所产生的消防水与残余物料的混合物流入松生的消防水与残余物料的混合物流入松花江。花江。5应对过程：应对过程：应对消极：消极：n11月月13日，吉林双苯厂日，吉林双苯厂发生爆炸，生爆炸，污染超染超标108倍。倍。n11月月13日，吉林市疏散居民，并日，吉林市疏散居民，并动员宾馆企企业接接纳。n11月月13日，下午省日，下午省环保局上保局上报总局，局，总局不作局不作为。n11月月14日，省局明知江日，省局明知江水水污染染，却，却对外外隐瞒真相。真相。n11月月14日晚日晚7时，省局又一次上，省局又一次上报总局局.n
5、11月月14日晚，日晚，总局才上局才上报国国务院。院。n11月月15日，副日，副总理作重要批示。理作重要批示。n11月月15日，吉林石化声称爆炸没有造成日，吉林石化声称爆炸没有造成污染染。n11月月15日，日，总局只派一个局只派一个专家家组赶往赶往现场。n11月月18日，日，总局才出台一些局才出台一些应急措施，但没有急措施，但没有对外宣布消息和外宣布消息和印印证一些一些传闻。6地方自保：地方自保：n11月月18日，吉林省被迫通知黑日，吉林省被迫通知黑龙江省。江省。n11月月20至至21日，黑日，黑龙江省密切关注水江省密切关注水污染危机信息。染危机信息。20日日16时，硝基苯，硝基苯超超标，21
6、日日9时超超29倍。倍。n11月月21日，黑省与哈市采取一系列有效措施。日，黑省与哈市采取一系列有效措施。一是保一是保证食品物价社会安全；食品物价社会安全；二是二是设立立专线全天全天值班；班；三是三是1000万省万省长基金；基金；四是四是发布停水布停水储水公告；水公告；五是加五是加强领导全力全力动员保保证水供水供应。n11月月21日，俄与我方日，俄与我方进行行联系。系。n哈市哈市强大的大的动员组织能力：能力：组织300个工作个工作组深入社区深入社区动员储水；水；统一一调控地下水每区控地下水每区设3至至5个供水点；个供水点；平价供平价供应桶装水桶装水矿泉水，平抑市泉水，平抑市场水价；水价；拔款拔
7、款100万万济助弱助弱势群体。群体。加加强供供应，从沈阳大，从沈阳大庆等市等市进口瓶装水；口瓶装水；调动大大庆油田油田钻队进哈打深水井。哈打深水井。实施施紧急状急状态下用水限制，禁浴池洗下用水限制，禁浴池洗车，保，保证重点机关、医院、学校、部重点机关、医院、学校、部队等等用水。用水。启启动应对突突发事件新事件新闻宣宣传协调机制。机制。7中央行中央行动：n23日，日，总局公开承局公开承认污染染；黑省政府向媒体通；黑省政府向媒体通报污染染实情。情。n24日，日，总局定性局定性为重大重大水水污染染事件。吉副省事件。吉副省长向黑向黑龙江致歉江致歉n25日，毒水日，毒水进入哈市，入哈市，总局明确由吉林石
8、化局明确由吉林石化负责。中石油副。中石油副总向黑向黑龙江致歉。江致歉。n26日，温日，温总理到哈理到哈尔滨视察，表示察，表示“认真真调查，追究，追究责任任”；李肇；李肇星部星部长约见俄俄驻华大使致歉。大使致歉。27日日18时，哈市恢复供水，黑省，哈市恢复供水，黑省长兑现“第一口水我先喝第一口水我先喝”诺言。言。n28日，日，污染水染水进入通河入通河县，俄，俄罗斯考察斯考察组达哈市；林达哈市；林业总局局长接管接管总局，局，紧急通知急通知严防再防再发、隐患患须告知当地、事件告知当地、事件须上上报。8综合恢复：合恢复：n11月月29日，日，专家家组提出提出评估与修复方案。决定拔估与修复方案。决定拔8
9、0万支援黑省万支援黑省监测。n11月月30日，日，国家国家环保保总局局召开会召开会议，努力将，努力将污染控制在国内不出染控制在国内不出境外。三大措施，即及境外。三大措施，即及时通通报信息，堵截信息，堵截污染，投放活性碳。染，投放活性碳。n12月月1日，日，总局召开局召开电视电话会会议，指，指责省局的不力，即省局的不力，即14至至17日未有上日未有上报；吉林省有关；吉林省有关负责人赴北京人赴北京说明吉林省的明吉林省的处理作理作为。将。将上上报程序及程序及经过如如实上上报。n2日，中央日，中央办公公厅发布干部布干部调整通整通报。n4日，温日，温总理致信俄理致信俄总理通告中方措施。理通告中方措施。n
10、5日，向俄无日，向俄无偿提供提供150吨吨净化活性碳、化活性碳、6台色台色谱仪。邀。邀请联合国合国环境境规划署划署4人小人小组赴中国赴中国调查。6日，免去吉林石化公司日，免去吉林石化公司总经理理职务。n7日国日国务院成立院成立“11-13”调查组。9案例评析案例评析n1.中石油吉林分公司中石油吉林分公司选址与布局不符合国家法址与布局不符合国家法律律规定定n2.应急急预案及平案及平时的演的演练在关在关键时刻并没有刻并没有发挥有效功能有效功能n3.应急体制的不健全急体制的不健全n4.应急反急反应滞后滞后n5.信息信息传递、决策、决策、发布与布与舆论引引导机制不健机制不健全全n6.应急保障机制不健全
11、急保障机制不健全10 1中石油吉林分公司选址与布局不符合国家法中石油吉林分公司选址与布局不符合国家法律规定律规定n中石油吉林分公司在造成中石油吉林分公司在造成对松花江特松花江特别重大重大污染事故之前，已染事故之前，已经多次多次发生爆炸与生爆炸与污染事故。例如，染事故。例如，2001年年10月，月，该公司的双苯公司的双苯厂就厂就发生生过一起爆炸事故。一起爆炸事故。2002年年4月月20日，吉化集日，吉化集团中部基地中部基地的一个容器爆炸起火，两死两的一个容器爆炸起火，两死两伤。2002年年12月月30日，日，该公司的公司的102合成合成车间又又发生爆炸，生爆炸，3人死亡，人死亡，3人受人受伤。而
12、因爆炸而。而因爆炸而产生生的的污染物染物则直接直接进入松花江。但是，入松花江。但是，这些事故都没有引起相关些事故都没有引起相关职能部能部门及公司自身的重及公司自身的重视，相关部，相关部门置国家法律于不置国家法律于不顾。如果。如果说中石油吉林分公司的中石油吉林分公司的选址与布局不符合国家法律址与布局不符合国家法律规定是因定是因历史原史原因造成的，那么没有采取措施因造成的，那么没有采取措施进行整行整顿和技和技术改造改造则是是现任的中任的中石油吉林分公司及其相关石油吉林分公司及其相关职能部能部门的不作的不作为行行为。历史与史与现实原原因，成因，成为导致此次致此次污染事故染事故诸多因素中的两个主要因素
13、。多因素中的两个主要因素。112应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发挥有效功能挥有效功能n中石油吉林分公司与吉林市政府都已中石油吉林分公司与吉林市政府都已经制定了制定了应急急预案。在案。在该公公司爆炸司爆炸发生后生后5分分钟内，吉林市消防局的官兵就赶到内，吉林市消防局的官兵就赶到现场；吉林；吉林石化启石化启动企企业应急急预案；吉林市政府案；吉林市政府则启启动了危了危险化学品事故化学品事故应急急预案。案。n据黑据黑龙江省江省环境保境保护科学研究院科学研究院鉴定，松花江水受到定，松花江水受到污染的直接染的直接原因是消防人原因是消防人员用水冲洗爆炸用水冲洗爆炸
14、现场时，制造苯原料的硝基苯与其，制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来，并被当成他有机物一起被冲刷出来，并被当成污水，通水，通过排雨管排雨管线排放通排放通道，流入松花江。由此可道，流入松花江。由此可见，中石化吉林分公司的，中石化吉林分公司的应急急预案及平案及平时的演的演练在关在关键时刻并没有刻并没有发挥有效功能。有效功能。这直接直接说明了明了应急急预案制定的科学性及平案制定的科学性及平时演演练的的实效性的重要性。效性的重要性。123应急体制不健全应急体制不健全n应急决策急决策组织体系体系还停留在日常行政管理的框架之内。从停留在日常行政管理的框架之内。从11月月18日吉林省政府向日吉林省政
15、府向黑黑龙江省政府通江省政府通报水水污染信息至染信息至11月月22日日14时30分，黑分，黑龙江省政府召开江省政府召开紧急会急会议成立成立应对松花江水松花江水污染工作染工作领导小小组，整个，整个应急行政决策机构的成立延急行政决策机构的成立延迟了近了近4天天时间。n在在18日日获知吉林方面的信息之后，黑知吉林方面的信息之后，黑龙江省政府没有江省政府没有对事事态发展的展的严重性和衍生重性和衍生性性进行全面分析行全面分析，更，更没有没有对水水污染事件的染事件的社会影响社会影响进行前期充分行前期充分评估估，导致哈致哈尔滨市的行政市的行政应急机制急机制迟迟没有启没有启动。一方面，。一方面，临时性的性的应
16、急决策核心机构没有及急决策核心机构没有及时成立成立，使得整个，使得整个应急决策系急决策系统缺乏缺乏对政府相关政府相关职能部能部门的的协调和整合。另一方和整合。另一方面，面，负责日常日常应急事急事务的具体的具体办事机构事机构没有充分没有充分发挥值守守应急、信息急、信息汇总和和辅助助决策的功能。决策的功能。政府政府应急决策系急决策系统是个是个结构构紧密的密的组织；需要一个高度；需要一个高度专业化和化和权威性的决策主体来威性的决策主体来对各各应急行政部急行政部门进行信息整合和行信息整合和资源源协调，以及，以及时形成形成应急急决策信息。决策信息。一个信息流一个信息流结点的信息点的信息处理延理延迟可能会
17、可能会导致整个政府危机决策系致整个政府危机决策系统的的信息流堵塞和决策滞后信息流堵塞和决策滞后。黑。黑龙江的江的应急决策系急决策系统在面在面对松花江水松花江水污染源即将染源即将进入入其境内其境内时没有及没有及时进入行政入行政应急管理框架之内，相关急管理框架之内，相关应急信息的收集也急信息的收集也只是停留只是停留在在监测松花江水松花江水质变化上，各信息流化上，各信息流结点的信息点的信息汇总没有形成同没有形成同频振振动。没有及没有及时意意识到社会到社会层面的反面的反应，尤其是没有意，尤其是没有意识到民众的群体性心理的恐慌反到民众的群体性心理的恐慌反应，导致水致水污染事件的染事件的应对从一开始就没有
18、全面估从一开始就没有全面估计该事件事件对整个哈整个哈尔滨市区社会秩序市区社会秩序的影响和冲的影响和冲击。134、应急反应滞后（表象）、应急反应滞后（表象）n 事故事故应对前期的前期的相关主体信息通相关主体信息通报不及不及时、不充分、不充分甚至存在甚至存在隐瞒的情况。的情况。应急信息是影响突急信息是影响突发事件防治事件防治成效的关成效的关键性因素，性因素，这是因是因为政府在突政府在突发事件情景下事件情景下的决策是的决策是以客以客观、真、真实、及、及时和充分的和充分的应急信息急信息为前前提提的。如果的。如果应急信息不充分和不真急信息不充分和不真实，那么政府，那么政府选择合适的行合适的行动方案将无从
19、方案将无从谈起，就会浪起，就会浪费许多多资源和源和时间。14n在在11月月1 8日至日至11月月23日期日期间，黑，黑龙江省政府的江省政府的应急急反反应是滞后的，并由此是滞后的，并由此导致了哈致了哈尔滨市市短期内的社会短期内的社会恐慌和市恐慌和市场秩序的失控秩序的失控。11月月18日，吉林省政府日，吉林省政府办公公厅和和环保局把此次爆炸可能保局把此次爆炸可能对松花江水松花江水质产生生污染的染的信息信息通通报给了黑了黑龙江省政府和江省政府和环保局之后，黑保局之后，黑龙江省江省政府提出了政府提出了“沉着沉着应对、科学、科学应对、有序、有序应对、依靠、依靠群众群众应对”的的应对原原则，并，并组织有关
20、部有关部门对水水质进行行高密度高密度监测，但未在，但未在污染源染源进入黑入黑龙江境内前，提前江境内前，提前对水水污染事件染事件预测并作出并作出应急准急准备，也没有及，也没有及时启启动应急急预案，更没有按照案，更没有按照预案案进行行应急决策。急决策。155、信息传递、决策、发布与舆论引导机制不健、信息传递、决策、发布与舆论引导机制不健全全n11月月21日，不少哈日，不少哈尔滨人开始乘坐人开始乘坐飞机以及汽机以及汽车、火、火车离开，出离开，出城的道路一度城的道路一度发生生拥堵；留在城内的群众，堵；留在城内的群众，则抢购食品，甚至露食品，甚至露宿室外。宿室外。应急决策急决策过程是在政府封程是在政府封
21、闭体系内完成的，缺少与公众体系内完成的，缺少与公众的沟通。在整个松花江水的沟通。在整个松花江水污染事件的染事件的应对过程中，都是以政府召程中，都是以政府召开开紧急会急会议的方式的方式进行决策。突行决策。突发事件的事件的应急决策不同于日常决急决策不同于日常决策，策，经常因常因为情景危急而容易引情景危急而容易引发社会恐慌。正因社会恐慌。正因为如此，我国如此，我国政府的危机决策机制政府的危机决策机制过去一直奉行内去一直奉行内紧外松的模式。但是，在外松的模式。但是，在应急决策机构面急决策机构面临收集收集应急信息方面的困境急信息方面的困境时，就需要在决策，就需要在决策时全全面了解和面了解和倾听社会的声音
22、，及听社会的声音，及时制定相制定相应的的应急措施。另外，如急措施。另外，如今在信息化浪潮以及公民和社会的知情今在信息化浪潮以及公民和社会的知情权意意识的冲的冲击下，政府全下，政府全面包面包办的决策模式不但不能避免社会的恐慌，甚至的决策模式不但不能避免社会的恐慌，甚至还会引会引发更大更大程度的恐慌，程度的恐慌，给国内和国国内和国际社会造成故意掩盖真相的局面，从而社会造成故意掩盖真相的局面，从而引引发各方各方对政府政府严重的信任危机。重的信任危机。166.应急保障机制不健全应急保障机制不健全n能能够除去苯除去苯类等有害物等有害物质的活性炭的活性炭纤维毡等毡等过滤器材器材严重不足重不足。当当污染染带
23、在在11月月22日到达哈日到达哈尔滨市市时，该市的市的环境保境保护部部门制制定了具体定了具体净化方案，共需要化方案，共需要1400吨活性炭，可吨活性炭，可该市市总共只有共只有700吨活性炭，缺口吨活性炭，缺口700吨。吨。n哈哈尔滨市市饮用水用水资源的源的储备也明也明显不足不足。从。从11月月20日中午起，哈日中午起，哈尔滨市市民开始市市民开始储存水和粮食；部分市民及外地民工开始离开哈存水和粮食；部分市民及外地民工开始离开哈尔滨，导致公路、民航、致公路、民航、铁路客流大增。路客流大增。n各各类应急机构和人急机构和人员处于超于超负荷运荷运转状状态。虽然黑然黑龙江省的江省的环境境应急急预案案详细规
24、定了指定了指挥体系和力量配置，但由于此次体系和力量配置，但由于此次污染染带移移动时间和流和流经区域的延区域的延长，对水水环境和大气境和大气环境境进行行监测所需要所需要的技的技术设备和人和人员力量就大幅度提高，各力量就大幅度提高，各类应急机构和人急机构和人员只能只能处于于长时间工作状工作状态。17一、应急管理概述n（一）定义 应急管理急管理是指政府及其他公共机构在突是指政府及其他公共机构在突发事件的事前事件的事前预防、事防、事发应对、事中、事中处置和善后置和善后恢复恢复过程中，通程中，通过建立必要的建立必要的应对机制，采取机制，采取一系列必要措施，一系列必要措施，应用科学、技用科学、技术、规划与
25、管划与管理等手段，保障公众生命、健康和理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，安全，促促进社会和社会和谐健康健康发展的有关活展的有关活动。18（二）事件演变机理与应急管理的控制原理事件 承灾体 应对主体心理（受灾者/公众/应对者）事件社会耦合预案、资源布局、教育培训预警、预控、应急处置体系信息技术演变演变机理机理控制控制原理原理应用应用瞬间冲击长期影响19演变机理演变机理事件与社会耦合下的演事件与社会耦合下的演变机理机理n事件演事件演变（变异、异、传导）机理）机理n对社会（社会（稳定、定、经济）的冲）的冲击机理（短期、机理（短期、长期）期）n（受灾者、公众、决策者）心理与行（受灾者、公众、决策
26、者）心理与行为变异机理、干异机理、干预机制机制n信息信息传播播过程中的程中的传导、失真、失真、变异机理异机理n应对主体的主体的应对机理机理20控制原理控制原理n预警分析警分析n预警指警指标体系、体系、阈值分析模型、突分析模型、突变/变异曲面分析模型（信息不完全、异曲面分析模型（信息不完全、动态发展的不确定）展的不确定）n应急急处置（包括置（包括预控）控）n信息不完全、信息不完全、动态发展不确定下的展不确定下的预案案选择n应急急计划重构方法（如何在划重构方法（如何在现有有预案的基案的基础上，上，进行重新行重新组合）合）n联动方案的生成方法（在各方案的生成方法（在各专项预案的基案的基础上形成整体的
27、上形成整体的综合方案）合方案）n网网络计划的划的动态调整模型整模型21控制原理控制原理n预案管理案管理n预案案设计时的情形的情形选择模型模型n预案案评估估n预案的模案的模拟仿真仿真n资源管理源管理n基于基于资源需求源需求变化的化的资源配置与布局模型源配置与布局模型n平平战结合下的全社会合下的全社会资源配置、布局、保养、有效利用源配置、布局、保养、有效利用n信息不完全下的多信息不完全下的多阶段段调度方法度方法22控制原理控制原理n评估方法n事件（事件（应急）急）n心理（承受力）心理（承受力）n社会社会稳定（瞬定（瞬间、长期）期）n经济影响（瞬影响（瞬间、长期）期）n社会脆弱性（健壮性、免疫性、自
28、我社会脆弱性（健壮性、免疫性、自我调节能力）能力）n应急体系（全面性、急体系（全面性、协调性、有效性、自适性、有效性、自适应性）性）n灾后（灾后（损失、失、应对效果）效果）23信息技术信息技术n各种信息的融合技各种信息的融合技术n信息信息识别技技术n数据挖掘技数据挖掘技术n模模拟仿真技仿真技术n24（三）应急管理的基础知识学科与应用领域n应急管理的基急管理的基础知知识学科与学科与应用用领域域图管理学管理学公公共共安安全全管理管理管管理理信信息息系统系统项目项目管理管理统计学统计学运筹学运筹学计算机计算机科学科学应急应急管理管理自然灾害自然灾害公公共共卫卫生生事事件件事事故故灾灾难难社会安全事件
29、社会安全事件25（四）建立应急系统要解决的主要问题n全全过程管理（平程管理（平时战时）n动用全社会各种用全社会各种资源源n协同作同作战n预案（指案（指导性性操作性操作性可可调性）性）n各种决策各种决策辅助方法助方法n机制保障机制保障26（五）应急系统的目标及原则n目目标：统一指一指挥、分工、分工协作，作，预防防为主、平主、平战结合，及合，及时灵活、科学有效灵活、科学有效n原原则：全面性、：全面性、层次性、可重构性、高可靠次性、可重构性、高可靠性、集成性、可演性、集成性、可演练性。性。27（六）应急系统的整体结构及各部分功能n框架框架图 28（六）应急系统的整体结构及各部分功能n指指挥调度系度系
30、统是是应急管理体系的急管理体系的“大大脑”，是最高决策机构，其他，是最高决策机构，其他为支持系支持系统；n处置置实施系施系统；n资源保障系源保障系统；n信息管理系信息管理系统；n决策决策辅助系助系统。以下分以下分别介介绍各系各系统担任的功能担任的功能29各系统的主要功能各系统的主要功能n指挥调度系统：是：是应急管理的最高急管理的最高决策者，决策者，负责应急管理的急管理的统一指一指挥，给各支持系各支持系统下达命令，提出要求。下达命令，提出要求。30各系统的主要功能各系统的主要功能n处置实施系统：是：是对“指指挥调度系度系统”形成的形成的预案和指令案和指令进行具体行具体实施的系施的系统。负责执行行
31、“指指挥调度系度系统”下达的命令，完成各种下达的命令，完成各种应急急抢险任任务。31各系统的主要功能各系统的主要功能n资源保障系统：负责应急急处置置过程程中的中的资源保障。主要工作有：源保障。主要工作有：应急急资源的源的储存、日常养存、日常养护、在、在“决策决策辅助系助系统”协助下助下进行行资源源评估、估、负责应急急资源源调度等；度等；32各系统的主要功能各系统的主要功能n信息管理系统：应急管理体系的信急管理体系的信息中心，息中心，负责应急信息的急信息的实时共享，共享，为其他系其他系统提供信息支持。主要工提供信息支持。主要工作有：信息采集、作有：信息采集、处理、理、储存、存、传输、更新、更新、
32、维护等。等。33各系统的主要功能各系统的主要功能n决策辅助系统：在：在“信息管理系信息管理系统”传递的信息基的信息基础之上，之上，对应急管急管理中的决策理中的决策问题提出建提出建议或方案，或方案，为“指指挥调度系度系统”提供决策支持。提供决策支持。例如：例如：预警分析、警分析、预案案选择、预案案效果效果评估、估、资源源调度方案度方案设计等。等。34有突发事件前兆发现问题，进行准备工作无突发事件前兆未得以解决，演变成为突发事件问题得以解决预警系统对突发事件进行定类、定等、定级判定突发事件的级别系统内可以使用的资源生成应对的方案识别系统对方案的可实施性进行评估：1、技术手段、实施机制2、物资的调配
33、：可调用何处仓库的物资和设备3、资金的运作：采用的资金为什么机构提供可实施方案将方案实施对该方案进行评估：是否对解决该突发事件起作用，对其进行分析，对未来走向做出预测新变化下生成新方案方案效果明显，不需改变突发事件影响缩小，直至被控制住收尾后处理系统：处理突发事件之后的一系列问题预案库宣传培训模拟演习培训系统实施系统后处理系统应急管理体系运行过程351.指挥调度系统指挥调度系统n指指挥主体主体n基本功能基本功能36（1）指挥主体）指挥主体n指指挥主体的主体的产生与生与职责n指指挥主体的可主体的可变性性n指指挥主体的主体的执行原行原则37（2）指挥调度系统的基本功能）指挥调度系统的基本功能n请示
34、示报告告n下达指令下达指令n通通报情况情况n组织协调会会议38（3）指挥调度系统的主要功能（平）指挥调度系统的主要功能（平）n组织、培、培训和演和演练n制定或完善相关制度制定或完善相关制度n信息信息汇总分析分析n判定事件性判定事件性质及其征兆及其征兆n对请求的批复求的批复n组织协调n组织安全安全检查n组织事故事故调查n对人人财物物储备的适的适时监督督n配置和配置和协调39（4）指挥调度系统的主要功能（警）指挥调度系统的主要功能（警）n预防性措施的制定防性措施的制定n组织检查和演和演练n信息的信息的汇总分析和研究判断分析和研究判断n对操作操作请求批复求批复n组织协调n组织事故事故调查40（5）指
35、挥调度系统的主要功能（战）指挥调度系统的主要功能（战）n判定事件性判定事件性质、确定、确定应对方案方案n跟踪和跟踪和评估估n动态调整整预案案n对操作操作请求批复求批复n响响应下下级机构技机构技术支援和支援和资源源调配的配的请求求n组织协调n组织事故事故调查n与内外部和与内外部和舆论的沟通的沟通412.处置实施系统处置实施系统n日常运行、日常运行、维护、改造、改造n培培训、演、演练n检查、消除、消除n资源的配置、源的配置、补充充n执行行预案案42（1）处置实施系统的主要功能（平）处置实施系统的主要功能（平）n体系日常运行、体系日常运行、维护和更新改造和更新改造n执行培行培训和演和演练计划划43（
36、2）处置实施系统的主要功能（平）处置实施系统的主要功能（平）n检查、消除、消除隐患患n根据指根据指挥调度系度系统要求配置要求配置资源源 n加加强自身自身监测和信息反和信息反馈44（3）处置实施系统的主要功能（战）处置实施系统的主要功能（战）n启启动预案案n信息反信息反馈n调整整预案案n临时资源源调配配n突突发事件后事件后处理理453.资源保障系统资源保障系统n物物质n人力人力46（1）物资资源保障系统）物资资源保障系统n资源配置与源配置与储备n资源的源的维护、补充和更新充和更新n资源信息源信息库的建立、的建立、维护和更新和更新n资源的快速源的快速调用和用和补偿n资源运源运输和采和采购47（2）
37、人力资源保障系统）人力资源保障系统n人力人力资源系源系统根据人力根据人力资源管理的内容，源管理的内容，可分可分为人力人力资源源规划、人力划、人力资源管理、源管理、人才人才队伍建伍建设和机构人和机构人员配配备等相关内等相关内容。容。484信息管理系统信息管理系统n手段手段n内容内容49（1）信息传输手段）信息传输手段n传输媒介媒介n传输方式方式50（2）信息管理的主要内容）信息管理的主要内容n信息采集信息采集n信息信息处理理n信息信息传输n数据数据库515决策辅助系统决策辅助系统n决策决策问题n功能功能52（1）应急管理中的主要决策问题）应急管理中的主要决策问题n预警分析警分析n资源的源的优化配
38、置和布局化配置和布局n分分类分分级（事件、机构）（事件、机构）n预案案评估估n预案案选择n预案的案的动态调整整n资源的源的优化化调度度53（2）决策辅助系统的功能）决策辅助系统的功能n预案案库管理管理n提出安全培提出安全培训和演和演练方案方案n基于基于资源源优化配置方案化配置方案对保障体系保障体系进行行评估估n预警分析和控制警分析和控制n为突突发事件的事件的处置提供决策置提供决策资料和决策料和决策建建议n对突突发事件的后事件的后评价价54二、预案二、预案n概念概念n预案的要素及案的要素及设计准准则n预案的案的类型及基本型及基本结构构n预案的案的编制制n预案的演案的演练及及评估估55(一）概念一
39、）概念 应急预案是针对可能发生的突发事件，应急预案是针对可能发生的突发事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低人员伤亡和经济损失而救援行动，降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。预先制定的有关计划或方案。562.预案的要素及设计准则预案的要素及设计准则n6大要素大要素n4个个设计准准则57预案的要素预案的要素 情景情景 自然情景：气象、水土、地质、地理、生物等；人文情景：工程性情景，非工程性情景自然情景：气象、水土、地质、地理、生物等；人文情景：工程性情景，非工程性情景 客体客体 预案所要实施的灾害对象。受灾的人、工程对象、地点等。预
40、案所要实施的灾害对象。受灾的人、工程对象、地点等。主体主体 预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。目标目标 预案实施所欲达到的目的或效果，尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。预案实施所欲达到的目的或效果，尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。措施措施 预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。方法方法 运作管理的方法运作管理的方法58预案的设计准则预案的设计准则n科学性（基于机理、符合科学性（基于机理、符合规律）律）n可操作性可操作性n动态性性n系系统性性593.预案的类型和基本结构预案的类型和基
41、本结构n类型型n基本基本结构构60预案的类型预案的类型n（1）按照）按照应急急对象的象的类型来划分型来划分n（2）按照）按照预案的案的编制与制与执行主体来划分行主体来划分n（3）按照功能与目）按照功能与目标来划分来划分n（4）按照）按照预案的性案的性质来划分来划分61按应急对象分类按应急对象分类n自然灾害自然灾害n事故灾事故灾难n公共公共卫生生n社会安全社会安全62按照执行主体来划分按照执行主体来划分n国家国家n省省n市市n机构机构/企企业/个人个人指导操作63按照功能与目标来划分按照功能与目标来划分n综合合n专项n现场64按照预案的性质来划分按照预案的性质来划分n指指导性性n操作性操作性65
42、基本结构基本结构n总则n组织机构与机构与职责n监测预警警n应急响急响应n善后工作善后工作n应急保障急保障n培培训演演练n附附则n附件附件4.预案的编制预案的编制n步步骤、流程、流程n注意事注意事项67编制步骤编制步骤n成立成立预案案编制小制小组n风险识别与与风险评估估n分分类分分级n具体措施的制定具体措施的制定n应急机构及其人急机构及其人员职责的确定的确定n应急能力急能力评估估n评审与与发布布n演演练与与评估估68预案的编制流程图预案的编制流程图n流程：流程：建立预案编制小组风险识别与风险评估应急能力评估应急机构及其人员职责的确定处置措施设计评审与发布演练与调整预案预案历史资料；案例库；其他预
43、案；案例库；操作指导标准；其他预案；机理分析；统计分析；法律、法规政策等评价方法；分类分级695.预案的演练与评估预案的演练与评估n演演练n评估估70演练演练 演演练是指按一定程式所开展的救援是指按一定程式所开展的救援模模拟行行为。n演演练的目的的目的n演演练的形式的形式n培培训的范的范围n演演练的基本要求的基本要求71预案的评估预案的评估n预案案评估就是估就是评估估预案的科学性和可操案的科学性和可操作性，其目的就是作性，其目的就是发现问题，提高，提高预案案质量。量。72评估的方法评估的方法n专家家评估估n计算机模算机模拟n演演习73补充：识别突发事件等级的补充：识别突发事件等级的8 8个维度
44、个维度影响范围影响范围危害危害/损失程度损失程度扩散速度扩散速度持续时间持续时间认知程度认知程度资源保障程度资源保障程度社会影响程度社会影响程度社会公众的心理承受度社会公众的心理承受度74四级四级颜色颜色 威胁程度威胁程度确认与响应确认与响应红红 特别重大（特别重大（I I级）级）规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范发生地省级政府统一领导和协调，必要时（
45、超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作橙橙重大（重大（IIII级）级）规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制需要动用省级有关部门力量方可控制黄黄较重（较重（IIIIII级）级）后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制 蓝蓝一般（一
46、般（IVIV）影响局限在基层范围，可被县级政府所控制影响局限在基层范围，可被县级政府所控制补充：资源管理中的主要问题补充：资源管理中的主要问题n资源评估资源评估n资源配置和布局资源配置和布局n资源调度资源调度76资源评估资源评估n根据不同区域事件发生可能性和造成损失根据不同区域事件发生可能性和造成损失的严重程度，以及现有的资源配置和布局，的严重程度，以及现有的资源配置和布局，评估目前的资源配置和布局，所能保障的评估目前的资源配置和布局，所能保障的事件的类型、级别和范围。事件的类型、级别和范围。n损失的可能性损失的可能性=事件发生的可能性事件发生的可能性损损失的严重程度失的严重程度77资源配置和
47、布局资源配置和布局n根据不同区域事件发生可能性和造成损失根据不同区域事件发生可能性和造成损失的严重程度，及现有资源总量，确定资源的严重程度，及现有资源总量，确定资源的存放位置和数量，以达到的存放位置和数量，以达到n损失尽可能小损失尽可能小n反应时间尽可能快反应时间尽可能快n覆盖范围尽可能大覆盖范围尽可能大要考虑要考虑问题的多阶段性和需求的变化性问题的多阶段性和需求的变化性78资源调度资源调度n针对某一区域某类某级别的事件，如何及针对某一区域某类某级别的事件，如何及时地调度所需的资源，使得时地调度所需的资源，使得损失尽可能地小损失尽可能地小要考虑问题的要考虑问题的多阶段性，需求的变化性多阶段性，
48、需求的变化性（包括潜在的需求等）（包括潜在的需求等）79 三、三、应急管理体制应急管理体制 应急管理体制是指政府为完成法定的应对应急管理体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和职能。应急管理组织结构和职能。n目前我国初步形成目前我国初步形成统一领导，统一领导，综合协调，综合协调，分类分类管理，分级负责，属地为主管理，分级负责，属地为主的应急管理体制。的应急管理体制。n该体制的优点在于，信息在不同层面之间充分该体制的优点在于，信息在不同层面之间充分共享，责任也会在各个层级之间得到细化。但共享，责任也会在各个层级
49、之间得到细化。但层级过多造成宏观的城市管理体制与微观的生层级过多造成宏观的城市管理体制与微观的生产体制之间，形成了多个安全责任缝隙与应急产体制之间，形成了多个安全责任缝隙与应急响应盲区。如何健全体制，消除盲点，是当务响应盲区。如何健全体制，消除盲点，是当务之急。之急。四、应急管理机制四、应急管理机制 应急管理机制是一组以相关法律、法规和应急管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为基础的应急管理工作流程。部门规章为基础的应急管理工作流程。1.预防与应急准备机制预防与应急准备机制 通过预案编制管理、宣传教育、培训演练通过预案编制管理、宣传教育、培训演练、应急能力和脆弱性评估等，做好各种基础性、应
50、急能力和脆弱性评估等，做好各种基础性、常态性的管理工作，从更基础的层面提高应急常态性的管理工作，从更基础的层面提高应急管理水平。管理水平。832.监测预警机制监测预警机制 通通过危危险源源监控、控、风险排排查和重大和重大隐患治理，尽早患治理，尽早发现导致致产生突生突发事件苗事件苗头的信息并及的信息并及时预警，减少事件警，减少事件产生的生的概率及其可能造成的概率及其可能造成的损失。失。843.信息传递机制信息传递机制 按照信息先行的要求，建立按照信息先行的要求，建立统一的一的突突发事件信息系事件信息系统，有效整合，有效整合现有的有的应急急资源，拓源，拓宽信息信息报送渠道，送渠道，规范信息范信息传