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1、第三章第三章 城市管理理论城市管理理论o按照组织机制的不同，可以把城市的按照组织机制的不同，可以把城市的各种组织分为各种组织分为私人部门私人部门和和公共部门公共部门两两类。类。o私人部门主要通过私人部门主要通过市场机制市场机制进行活动，进行活动，公共部门则基于一定的公共部门则基于一定的集体选择机制集体选择机制进行活动。进行活动。o市场失灵问题市场失灵问题为公共部门及其活动奠定了正为公共部门及其活动奠定了正当性。但当性。但公共部门公共部门也同样存在也同样存在失灵问题失灵问题。o现代城市管理现代城市管理需要超越需要超越行政主导行政主导和和单中心单中心的的传统管理模式传统管理模式，转而实行，转而实行
2、公私合作公私合作和和多中心多中心治理模式治理模式。多元化的城市治理主体、多样性多元化的城市治理主体、多样性的公共产品和服务供给方式的公共产品和服务供给方式，乃是提升城市，乃是提升城市治理水平的制度基础。治理水平的制度基础。重点问题重点问题n公共部门与私人部门的概念公共部门与私人部门的概念n中国城市公共部门的种类中国城市公共部门的种类n市场失灵的含义和表现市场失灵的含义和表现n政府失灵的含义和原因政府失灵的含义和原因n城市管理的理论发展城市管理的理论发展n公共产品的类型公共产品的类型n公共产品的多元供给机制公共产品的多元供给机制一、私人部门与公共部门一、私人部门与公共部门o（一）（一）私人部门的
3、含义私人部门的含义o1、概念、概念：o所谓私人部门，即所谓私人部门，即私人领域（私人领域（public sphere）的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织的行动主体，是指参加市场交换活动的各种组织和个人和个人。o具体地讲，私人部门包括具体地讲，私人部门包括各类企业组织各类企业组织以及以及家庭家庭和和个人个人。对于私人领域的事务，私人部门拥有自。对于私人领域的事务，私人部门拥有自主决策权，基于自愿达成交易行为。主决策权，基于自愿达成交易行为。私人领域私人领域是指市场规是指市场规律起作用的经济生活律起作用的经济生活领域领域 特征特征：市场机制与私市场机制与私市场机制与私市场机制与私人产品人产
4、品人产品人产品私人部门私人部门与公共部门公共部门的根本区别：根本区别：o不在于是否接受政府干预或行政指导，而在不在于是否接受政府干预或行政指导，而在于于以何种机制作为最基础性的组织方式以何种机制作为最基础性的组织方式。o私人部门私人部门以以市场的自愿交易市场的自愿交易和和自发秩序自发秩序为核为核心机制来组织社会行动，而心机制来组织社会行动，而公共部门公共部门基于基于公公共选择行为共选择行为，依托公共权力依托公共权力，通过自上而下通过自上而下的指挥命令来的指挥命令来组织社会行动。组织社会行动。o私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只私人部门并不排斥政府干预，但政府干预只是为了弥补市场缺陷而存在。
5、是为了弥补市场缺陷而存在。2、特征、特征私人行为的契约型私人行为的契约型市场交易的竞争性市场交易的竞争性私人行为的互惠性私人行为的互惠性行动主体的平等性行动主体的平等性行动主体的自主性行动主体的自主性o（二）私人部门的优势（二）私人部门的优势从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即从行动过程来看，私人部门一般可以分为三种类型：即商品生产者商品生产者、消费者消费者以及为买卖提供服务的以及为买卖提供服务的中介人中介人。他。他们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。们各自实行分散决策，自主提供或消费私人产品和服务。n优势：优势：首先，私人部门的分散决策能够首先，私人部门的分散决策能
6、够较快地实现供需平衡较快地实现供需平衡。其次，市场价格的信息传导机制其次，市场价格的信息传导机制有利于提高资源配置合理性有利于提高资源配置合理性。最后，市场主体的利益驱动有利于最后，市场主体的利益驱动有利于激励创新激励创新。o（三）公共部门的含义（三）公共部门的含义o1、概念、概念：o公共部门公共部门是以以公共权力（公共权力（public power）为基础组织起为基础组织起来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系来的，其行动对社会成员具有强制性的社会组织体系。o一般指政府及其附属机构政府及其附属机构，它们主要负责负责提供公共产品和公共服务。公共部门负责管理公共事务，谋求公共利益，不以盈
7、利为目的。o在传统意义上在传统意义上，城市政府是城市公共部门的唯一主体城市政府是城市公共部门的唯一主体，政府垄断了公共事务的管理权，是公共产品的唯一供给主体。o随着社会的发展和进步随着社会的发展和进步，一些非营利组织和非政府机构也非营利组织和非政府机构也成为公共管理的重要主体成为公共管理的重要主体，政府作为公共部门唯一主体的地位和合法性受到挑战。但政府仍是公共部门中最重要的行为主体。o2、政府的优势、政府的优势（在矫正市场失灵方面）o1）政府具有征税权征税权、禁止权禁止权和处罚权处罚权o2）政府可以通过产权等强制性制度安排，提供激励约束机制激励约束机制、负外部性进行管制负外部性进行管制o3）政
8、府可以采取措施为消费者提供信息信息以及其他必要的支持o3、公共部门的特征、公共部门的特征o1）公有产权）公有产权o2）公共利益）公共利益o3）集体行动）集体行动o4）非市场化）非市场化案例案例：发改委等近期密集约谈企业防止串发改委等近期密集约谈企业防止串通涨价通涨价o2011年3月初，发改委约谈了联合利华联合利华等几家日用品企业，约谈不久后，联合利华等日化企业均表态将按发改委的要求推迟涨价。o此后发改委又约谈了17家行业协会，包括全全国工商业联合会国工商业联合会、中国食品工业协会中国食品工业协会、百货百货商业协会商业协会、饮料行业协会饮料行业协会、奶业协会奶业协会、家用家用电器协会电器协会、糖
9、业协会糖业协会、中国酿酒工业协会中国酿酒工业协会、粮食行业协会粮食行业协会、肉类协会肉类协会、蔬菜协会蔬菜协会等等。观点观点：中国劣货盛行的原因（叶檀）中国劣货盛行的原因（叶檀）o劣货泛滥有许多原因，不能忽视的是既得利益者垄断了标准制订权。o1、石油标准之争、石油标准之争o中国汽车、轻型车、重型车的排放标准排放标准于2005年下年下达达，但和国排放标准配套的汽油油品标准汽油油品标准2011年年5月月1日才出台日才出台，比汽车标准晚了6年，而且过渡期是过渡期是 3年年，时间长到近乎荒唐，节能减排形同虚设。o近些年一些地区还出现了疑似成品油导致车辆故障事件，从河南到海南，使用劣质油的车主深受其害。
10、标准各地不同，出现歧视性政策，去年（去年（2011）7月月1日，符合国日，符合国标准的车开始投放市场。只有北京、上标准的车开始投放市场。只有北京、上海等大城市可以供应符合国海等大城市可以供应符合国标准的油，其它地方没标准的油，其它地方没有有。o柴油也是一样。按照2009年制定的车用柴油国标准的规定，应该是2011年7月1日开始，全国供应新标准柴油，油品里面的含硫量标准为 350个ppm(浓度单位，百万分之一)，但从去年7月1日之后，一直到去年年底，只是在大城市有此等油品供应，其它地只是在大城市有此等油品供应，其它地方供应的柴油，还是国方供应的柴油，还是国标准标准(2000ppm)，含硫量高出新
11、标准近6倍。o原国家环保总局副局长汪纪戎，作为全国人大常委，提出相关建议，虽得到应有的礼遇，6个部门回复汪纪戎的建议，2012年2月29号，由质检总局质检总局、环保环保部部、能源局能源局、财政部财政部、中石油中石油、中石化中石化6家单位派员和汪纪戎对话，各派一个司局干部，带了几个处长。可惜，礼遇仅止于礼遇，而非真正的制度性推进，没有明确的结论，没有新标准推向全国的统一日期。o车轮式舌战6部门后，结果令人失望。但查清楚了高标准油无法出台的根源高标准油无法出台的根源。o国家的油品标准由国标委委托燃油和润滑油国家的油品标准由国标委委托燃油和润滑油技术委员会制定，在这个委员会中，中石油、技术委员会制定
12、，在这个委员会中，中石油、中石化的专家占了绝大多数中石化的专家占了绝大多数。在制定标 准的时候，一定要在最后说明这个品质的油在什么时候供应市场，一旦油品企业反对，说到时候我生产不出来，这个标准根本出不来。o2、牛奶标准之争、牛奶标准之争o“三聚氰胺事件三聚氰胺事件”是中国食品安全的里程碑式事件，也是中国是中国食品安全的里程碑式事件，也是中国消费品安全信誉滑向危机边缘的开始消费品安全信誉滑向危机边缘的开始。重新制订乳品安全国家重新制订乳品安全国家标准成为共识标准成为共识。2008年12月，卫生部卫生部牵头，会同农业部农业部、国国家标准委家标准委、工信部工信部、工商总局工商总局、质检总局质检总局、
13、药监局药监局等部门，以及中国疾控中心中国疾控中心、轻工业联合会轻工业联合会、中国乳制品工业协会中国乳制品工业协会、中国中国奶业协会奶业协会等单位，成立协调小组，对乳品安全国家标准进行整合完善。o乳业审评协调小组各部门推荐了近70名专家组成专家组，组长由中国疾病控制中心食品与营养所副所长王竹天担任。协调小组负责议定工作中的重大事项，专家组负责提出乳品安全标准，此外还设立了秘书处，负责具体组织协调和日常工作。据介绍，在此期间，近600人次参加了各工作组、起草组以及专家组的研究与讨 论。o2010年2月，第一届食品安全国家标准审评委员会召开各分委员会会议，审查乳品安全国家标准草案。经主任会议审议，通
14、过了66项乳品安全国家标准。新的乳品安全国家标准于3月26日由卫生部批准公布。o如此庞大的团队，却没有得出受公众认可的标准。诡异的是，数百人参加标准制订过程，却谁也不知道具体的起草单位和个人，在2010年公布的生乳、灭菌乳等乳品标准及政府公告中，对如此关键的信息没有具体介绍。o有媒体披露，新的乳业标准“内部待议稿上显示，巴氏奶标准初稿的起草单位是蒙牛乳巴氏奶标准初稿的起草单位是蒙牛乳业集团业集团，生鲜乳标准由伊利集团起草生鲜乳标准由伊利集团起草，酸奶酸奶标准则由光明集团起草标准则由光明集团起草。”原本应由卫生部负责制定的乳业国标，竟然最终由几个乳业集团“切蛋糕”，自行制定，草案中最重要的几个标
15、准都不见了！以至于乳业标准被“誉为”“全球最低”。o（四）城市公共部门（四）城市公共部门o当前，中国城市公共部门主要包括：当前，中国城市公共部门主要包括：o1、政党政党：中国共产党是当代中国唯一的执政党，中共市委在城市管理主体中居于领导核心地位，它统一领导城市各项公共事务，制定城市治理的基本政策。o2、政府、政府：广义的政府广义的政府包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关是指城市人民代表大会及其常委会；行政机关是指城市人民政府；司法机关包括法院和检察院。o3、事业单位事业单位。它们是政府履行公共服务职政府履行公共服务职能的一种延伸能的一种延伸，主要提供教育、科研、文化、卫生、体育、环保等公
16、共服务。o4、国有企业、国有企业。即政府投资的企业，分为央属企业和地方企业，分别由中央和地方政府实行分级管理。o5、其他公共部门、其他公共部门。主要包括各种行业协会、社区组织社区组织等。中国城市公共部中国城市公共部门与国外城市公门与国外城市公共部门的差异共部门的差异二、二、市场失灵与公共管理市场失灵与公共管理o（一）市场机制的功能（一）市场机制的功能o私人部门的运行和资源配置主要通过市场机制发挥作用。近代以来，西方世界兴起的经验表明，作为作为一种经济运行方式，市场机制是迄今为止最有效率一种经济运行方式，市场机制是迄今为止最有效率和最富活力的资源配置方式和最富活力的资源配置方式，它具有任何其他手
17、段和机制都不可替代的重要功能：o1、需求满足功能、需求满足功能o2、情报传递功能、情报传递功能o3、检验评价功能、检验评价功能o4、资源配置功能、资源配置功能o5、激励创新功能、激励创新功能o（二）市场失灵问题（二）市场失灵问题o1、市场失灵的含义、市场失灵的含义：o亚当亚当斯密斯密 “自由放任自由放任”古典经济理论以完全竞争市场古典经济理论以完全竞争市场为前提假设，为前提假设，是一种非常理想的市场状态是一种非常理想的市场状态。o当某些条件不具备时，市场机制就难以实现资源配置的当某些条件不具备时，市场机制就难以实现资源配置的最优状态。最优状态。市场失灵为政府介入经济活动提供最为直接市场失灵为政
18、府介入经济活动提供最为直接的理由的理由。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动。相应地，市场竞争的效率则成为政府经济活动的必要约束。的必要约束。o所谓所谓市场失灵市场失灵，是，是指由于内在功能缺陷和外指由于内在功能缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现些领域运作失灵，单纯靠市场机制难以实现资源最优配置的一种状态资源最优配置的一种状态。o内在功能缺陷内在功能缺陷是指由于市场机制的自发性自发性、滞滞后性后性和不确定性不确定性引起的市场失灵。o外部条件缺陷外部条件缺陷是指市场发挥最佳功能所要求的理想外部条件难以得到
19、满足。o2、市场失灵的表现市场失灵的表现o1 1）公共产品问题）公共产品问题）公共产品问题）公共产品问题o 公共产品问题公共产品问题公共产品问题公共产品问题是公共管理理论的逻辑出发点是公共管理理论的逻辑出发点是公共管理理论的逻辑出发点是公共管理理论的逻辑出发点。o所谓所谓所谓所谓公共产品公共产品公共产品公共产品，是指社会成员集体享用的集体消是指社会成员集体享用的集体消是指社会成员集体享用的集体消是指社会成员集体享用的集体消费品，它具有共同消费、共同受益的特点费品，它具有共同消费、共同受益的特点费品，它具有共同消费、共同受益的特点费品，它具有共同消费、共同受益的特点。o私人产品私人产品私人产品私
20、人产品：竞争性和排他性：竞争性和排他性：竞争性和排他性：竞争性和排他性o而公共产品的消费并不排他，个人即使没有付费而公共产品的消费并不排他，个人即使没有付费而公共产品的消费并不排他，个人即使没有付费而公共产品的消费并不排他，个人即使没有付费也能够享有公共产品带来的好处。因此，社会成也能够享有公共产品带来的好处。因此，社会成也能够享有公共产品带来的好处。因此，社会成也能够享有公共产品带来的好处。因此，社会成员普遍存在免费员普遍存在免费员普遍存在免费员普遍存在免费“搭便车搭便车搭便车搭便车”心理心理心理心理oo（2 2）外部效应问题）外部效应问题）外部效应问题）外部效应问题oo外部效应外部效应外部
21、效应外部效应亦称外部性，是亦称外部性，是亦称外部性，是亦称外部性，是指在市场活动中没有得到指在市场活动中没有得到指在市场活动中没有得到指在市场活动中没有得到补偿的额外成本和额外收益补偿的额外成本和额外收益补偿的额外成本和额外收益补偿的额外成本和额外收益。oo外部效应分为外部效应分为外部效应分为外部效应分为正外部效应正外部效应正外部效应正外部效应和和和和负外部效应负外部效应负外部效应负外部效应。oo外部效应外部效应外部效应外部效应导致市场机制对资源配置缺乏效率，存在导致市场机制对资源配置缺乏效率，存在导致市场机制对资源配置缺乏效率，存在导致市场机制对资源配置缺乏效率，存在着成本转嫁、无辜受害、公
22、共资源过度利用等问题着成本转嫁、无辜受害、公共资源过度利用等问题着成本转嫁、无辜受害、公共资源过度利用等问题着成本转嫁、无辜受害、公共资源过度利用等问题。政府可以通过行政、经济和法律措施，遏制和消除政府可以通过行政、经济和法律措施，遏制和消除政府可以通过行政、经济和法律措施，遏制和消除政府可以通过行政、经济和法律措施，遏制和消除负外部性现象，激励正外部性行为，或者由政府出负外部性现象，激励正外部性行为，或者由政府出负外部性现象，激励正外部性行为，或者由政府出负外部性现象，激励正外部性行为，或者由政府出面直接从事具有正外部性的社会活动。面直接从事具有正外部性的社会活动。面直接从事具有正外部性的社
23、会活动。面直接从事具有正外部性的社会活动。oo（3 3）市场垄断问题）市场垄断问题）市场垄断问题）市场垄断问题oo市场垄断市场垄断市场垄断市场垄断，是指市场中只有少数几家供应商，甚至出是指市场中只有少数几家供应商，甚至出是指市场中只有少数几家供应商，甚至出是指市场中只有少数几家供应商，甚至出现独家垄断局面现独家垄断局面现独家垄断局面现独家垄断局面。oo垄断扭曲了价格机制，抑制了市场竞争，妨碍了经济垄断扭曲了价格机制，抑制了市场竞争，妨碍了经济垄断扭曲了价格机制，抑制了市场竞争，妨碍了经济垄断扭曲了价格机制，抑制了市场竞争，妨碍了经济效率的提高，不利于实现帕累托最优状态。效率的提高，不利于实现帕
24、累托最优状态。效率的提高，不利于实现帕累托最优状态。效率的提高，不利于实现帕累托最优状态。oo从市场垄断的形成原因看，大体包括从市场垄断的形成原因看，大体包括从市场垄断的形成原因看，大体包括从市场垄断的形成原因看，大体包括资源性垄断资源性垄断资源性垄断资源性垄断、技技技技术性垄断术性垄断术性垄断术性垄断、经营性垄断经营性垄断经营性垄断经营性垄断、自然性垄断自然性垄断自然性垄断自然性垄断和和和和行政性垄断行政性垄断行政性垄断行政性垄断。oo在市场发达状态下，在市场发达状态下，在市场发达状态下，在市场发达状态下，最容易出现市场失灵的是行政性最容易出现市场失灵的是行政性最容易出现市场失灵的是行政性最
25、容易出现市场失灵的是行政性垄断和自然性垄断垄断和自然性垄断垄断和自然性垄断垄断和自然性垄断，这两者应该是改进政府规制的重，这两者应该是改进政府规制的重，这两者应该是改进政府规制的重，这两者应该是改进政府规制的重点领域。点领域。点领域。点领域。oo（4 4）信息不对称问题）信息不对称问题）信息不对称问题）信息不对称问题oo 传统经济学构建的完全竞争模型的基本假设传统经济学构建的完全竞争模型的基本假设传统经济学构建的完全竞争模型的基本假设传统经济学构建的完全竞争模型的基本假设是，生是，生是，生是，生产者和消费者拥有充分信息，所有与产品有关的信息产者和消费者拥有充分信息，所有与产品有关的信息产者和消
26、费者拥有充分信息，所有与产品有关的信息产者和消费者拥有充分信息，所有与产品有关的信息都是完全公开的，生产者和消费者据此作出正确的决都是完全公开的，生产者和消费者据此作出正确的决都是完全公开的，生产者和消费者据此作出正确的决都是完全公开的，生产者和消费者据此作出正确的决策。策。策。策。oo 信息不对称导致的市场失灵主要表现在两个方面信息不对称导致的市场失灵主要表现在两个方面信息不对称导致的市场失灵主要表现在两个方面信息不对称导致的市场失灵主要表现在两个方面：（AA）逆向选择）逆向选择）逆向选择）逆向选择。即质量差的产品获得优先交易机会，。即质量差的产品获得优先交易机会，。即质量差的产品获得优先交
27、易机会，。即质量差的产品获得优先交易机会，导致劣质产品驱逐优质产品的不正常现象导致劣质产品驱逐优质产品的不正常现象导致劣质产品驱逐优质产品的不正常现象导致劣质产品驱逐优质产品的不正常现象。（。（。（。（BB）道）道）道）道德风险德风险德风险德风险。是指市场交易双方达成一项协议后，其中一。是指市场交易双方达成一项协议后，其中一。是指市场交易双方达成一项协议后，其中一。是指市场交易双方达成一项协议后，其中一方出于单纯追求自身利益，可能做出对另一方不利的方出于单纯追求自身利益，可能做出对另一方不利的方出于单纯追求自身利益，可能做出对另一方不利的方出于单纯追求自身利益，可能做出对另一方不利的行为。保险
28、行业、医疗市场、装修市场行为。保险行业、医疗市场、装修市场行为。保险行业、医疗市场、装修市场行为。保险行业、医疗市场、装修市场o逆向选择案例：逆向选择案例：以次品市场（也称为柠檬市场）为例：以次品市场（也称为柠檬市场）为例：假定某人以假定某人以15万买了一辆汽车，使用一月后汽车运行万买了一辆汽车，使用一月后汽车运行良好没有任何质量问题，但此时由于急用钱或其他什么良好没有任何质量问题，但此时由于急用钱或其他什么原因，想以原因，想以10万元卖掉。若旧车市场有万元卖掉。若旧车市场有100辆汽车，辆汽车，高、低质量的各占高、低质量的各占50%，再假设高质量最低卖价为，再假设高质量最低卖价为10万元，低
29、质量的最低卖价万元，低质量的最低卖价5万元。万元。买主确定平均质量的买主确定平均质量的旧车价格为旧车价格为10*0.5+5*0.5=7.5万元。万元。这样一来高质这样一来高质量车推出市场只有低质量车成交，但买主知道这情况后，量车推出市场只有低质量车成交，但买主知道这情况后，感到市场平均质量下降，所愿意出的价格也下降，导致感到市场平均质量下降，所愿意出的价格也下降，导致一些高质量旧车离开市场。一些高质量旧车离开市场。所以在信息不对称情况下出所以在信息不对称情况下出现了现了“次货驱逐好货次货驱逐好货”的现象。的现象。o（5）分配不公问题）分配不公问题o 在市场机制的自发作用下，由于在市场机制的自发
30、作用下，由于个人天赋和个人天赋和能力存在差异性能力存在差异性，即使给予社会成员相同的，即使给予社会成员相同的发展权利和机遇发展权利和机遇，但人们利用权利和机遇所，但人们利用权利和机遇所得到的结果是完全不同的。得到的结果是完全不同的。o必然导致收入差距扩大，以致出现富者越富、必然导致收入差距扩大，以致出现富者越富、贫者越贫现象，导致贫富悬殊、两极分化和贫者越贫现象，导致贫富悬殊、两极分化和社会割裂。社会割裂。o（6）宏观经济问题）宏观经济问题o市场经济是建立在经济主体分散决策基础上市场经济是建立在经济主体分散决策基础上的自发秩序的自发秩序。o个人理性选择的结果却可能导致集体性的非个人理性选择的结
31、果却可能导致集体性的非理性行为。理性行为。oo（7 7）公共秩序问题）公共秩序问题）公共秩序问题）公共秩序问题oo市场经济的良性运行需要一套制度体系市场经济的良性运行需要一套制度体系市场经济的良性运行需要一套制度体系市场经济的良性运行需要一套制度体系，它们是监，它们是监，它们是监，它们是监督和保障市场处于秩序状态的一系列游戏规则。督和保障市场处于秩序状态的一系列游戏规则。督和保障市场处于秩序状态的一系列游戏规则。督和保障市场处于秩序状态的一系列游戏规则。oo市场经济虽然能够通过市场经济虽然能够通过市场经济虽然能够通过市场经济虽然能够通过“看不见的手看不见的手看不见的手看不见的手”调节各个市调节
32、各个市调节各个市调节各个市场主体的行为，但不能够自发地形成成文的规则和场主体的行为，但不能够自发地形成成文的规则和场主体的行为，但不能够自发地形成成文的规则和场主体的行为，但不能够自发地形成成文的规则和制度，难以界定产权、解决冲突、维护公共秩序公制度，难以界定产权、解决冲突、维护公共秩序公制度，难以界定产权、解决冲突、维护公共秩序公制度，难以界定产权、解决冲突、维护公共秩序公共秩序是人们通过一定的政治过程采取集体行动的共秩序是人们通过一定的政治过程采取集体行动的共秩序是人们通过一定的政治过程采取集体行动的共秩序是人们通过一定的政治过程采取集体行动的结果，并且依赖于一定的公共组织得以有效执行。结
33、果，并且依赖于一定的公共组织得以有效执行。结果，并且依赖于一定的公共组织得以有效执行。结果，并且依赖于一定的公共组织得以有效执行。o（三）公共管理的使命（三）公共管理的使命o市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性市场失灵问题为公共管理提供了正当性和合法性。o当市场机制不能有效发挥作用时，公共管理作为一种代替市场竞争的治理机制，就会成为经济和社会管理的重要手段。公共管理的基本使命：公共管理的基本使命：o1、提供公共产品和公共服务、提供公共产品和公共服务o2、纠正外部效应的不良影响、纠正外部效应的不良影响o3、消除市场垄断的不利影响、消除市场垄断的不利影响o4、矫正信息不对称的不良影响、矫正信
34、息不对称的不良影响o5、维护社会公平正义、维护社会公平正义o6、保障宏观经济稳定、保障宏观经济稳定o7、推动发展和进步、推动发展和进步o8、提供制度和规则、提供制度和规则o（四）政府失灵问题（四）政府失灵问题o1、政府失灵的含义：、政府失灵的含义：o市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府市场失灵为政府干预提供了理由，但市场失灵只是政府干预的必要条件而不是充分条件。与市场失灵一样，政干预的必要条件而不是充分条件。与市场失灵一样，政府行为也存在失灵的问题。府行为也存在失灵的问题。o所谓所谓政府失灵政府失灵，是指由于政府干预导致资源配置低效率。是指由于政府干预导致资源配置低效率。在一些社会
35、经济领域，人们期望政府能够办理市场办不在一些社会经济领域，人们期望政府能够办理市场办不好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，好的事情，结果却发现政府干预不仅不能弥补市场失灵，反而进一步降低了资源配置效率反而进一步降低了资源配置效率。在现实中，人们经常。在现实中，人们经常能看到，一些政府干预行为不但不能达到矫正市场失灵能看到，一些政府干预行为不但不能达到矫正市场失灵的目的，而且浪费了大量的公共资源。的目的，而且浪费了大量的公共资源。政府是由政治家和公务员组成的群体。政府是由政治家和公务员组成的群体。政府是由政治家和公务员组成的群体。政府是由政治家和公务员组成的群体。第一，他们都是经济
36、人第一，他们都是经济人第一，他们都是经济人第一，他们都是经济人，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化为行为准则；第二，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化为行为准则；第二，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化为行为准则；第二，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化为行为准则；第二，政府中的政治家和公务员不是先知先觉和大彻大悟者，不是无政府中的政治家和公务员不是先知先觉和大彻大悟者，不是无政府中的政治家和公务员不是先知先觉和大彻大悟者，不是无政府中的政治家和公务员不是先知先觉和大彻大悟者，不是无所不知、无所不能的，所不知、无所不能的，所不知、无所不能的，所不知、无所不能的，他们拥有人类所共
37、有的一些弱点他们拥有人类所共有的一些弱点他们拥有人类所共有的一些弱点他们拥有人类所共有的一些弱点，如知，如知，如知，如知识和智能的有限性；第三，识和智能的有限性；第三，识和智能的有限性；第三，识和智能的有限性；第三，现实社会具有高度复杂性现实社会具有高度复杂性现实社会具有高度复杂性现实社会具有高度复杂性，即使政，即使政，即使政，即使政治家主观上希望把事情办好，也会遇到很多困难而难以做到，治家主观上希望把事情办好，也会遇到很多困难而难以做到，治家主观上希望把事情办好，也会遇到很多困难而难以做到，治家主观上希望把事情办好，也会遇到很多困难而难以做到，甚至出现好心办坏事的现象。甚至出现好心办坏事的现
38、象。甚至出现好心办坏事的现象。甚至出现好心办坏事的现象。公共选择理论公共选择理论公共选择理论公共选择理论提出者提出者提出者提出者J.MJ.MJ.MJ.M布坎南布坎南布坎南布坎南：o2、政府失灵的表现、政府失灵的表现o（1）政府部门扩张）政府部门扩张o政府官员也是理性经济人，只不过他们追求自身利益的途径更加特殊，政府官员往往通过预算最大化政府官员往往通过预算最大化来实现自身利益来实现自身利益。o这就使得政府不会完全从社会公共利益出发进行公共管理活动。行政学研究早就指出，政府就其本性政府就其本性而言，具有一种自然扩张的倾向而言，具有一种自然扩张的倾向。这种内在扩张性容易导致政府干预职能的扩展和强化
39、，引发机构膨胀和人员增加，导致政府规模和财政预算越来越大。o（2）公共决策失误）公共决策失误o准确的公共决策必须以充分可靠的信息为依据准确的公共决策必须以充分可靠的信息为依据。o信息是分散在无数个体行动者之间的，信息收集和统计需要投入精力，信息分析需要技术支持和科学研究，政府不能全面了解市场运行的真实状况政府不能全面了解市场运行的真实状况。o政府所掌握的公众偏好的信息常常带有随机性和片面性。政府在提供公共产品和进行市场干预时，容易受到失真信息的误导，从而导致决策失误。o政府决策还受制于决策者的政策水平和个人素质政府决策还受制于决策者的政策水平和个人素质。决策者的素质不高，难以驾驭复杂环境，缺少
40、战略思维和运筹帷幄能力，就会导致决策失误。案例案例：校车问题真的仅仅只是校车问题吗？o自2011年11月甘肃校车事故以来，有关校车安全标准的制定即提上日程。o2011年12月27日，工信部发布公告，公开征求对新制订的校车安全技术条件等四项国家标准草案的意见（下称征求意见稿），立即引发客车厂商的强烈质疑，因为征求意见稿虽由全国汽标委客车分标委组织制订，但基本出自郑州宇通汽车之手，这就令征求意见稿中大量采用了宇通现有校车的标准作为行业标准。o为了平息质疑，今年1月5日和1月11日，包括国内主流客车厂商参加的讨论会连续召开，厂家的意见基本被采纳，并对初稿进行了大量修改。1月12日，校 车安全技术条件
41、等四项国家标准经全国汽车标准化技术委员会讨论与审查，缩减为专用校车安全技术条件（送审稿）和专用校车座椅系统及其车辆固定件的 强度（送审稿）两项国家强制性标准。o甘肃庆阳甘肃庆阳2012年停止购买公车改买校车：年停止购买公车改买校车：2011年11月18日，甘肃庆阳市委、市政府决定停止2012年公车更新计划，将预算资金用于购置标准化校车，并称将两年内完成三年规划，建成幼儿园200所以上，每个乡镇建设一所中心幼儿园，配备一辆标准化校车。o各地紧急排查校车隐患各地紧急排查校车隐患：争议观点争议观点：堵车标志城市繁荣堵车标志城市繁荣？o“我把堵车看成是一个城市繁荣的标志，是一件值我把堵车看成是一个城市
42、繁荣的标志，是一件值得欣喜的事情。如果一个城市没有堵车，那它的经得欣喜的事情。如果一个城市没有堵车，那它的经济也可能凋零衰败济也可能凋零衰败。”这是北大教授刘伟在接受记者采访时说的一段话。o刘伟委员说，北京是世界上河流最少的大城市，但北京是世界上河流最少的大城市，但却是桥梁最多的城市却是桥梁最多的城市，北京日新月异的发展变化，可从道路的变化上看出一二。我们出国的人羡慕人家国外的井然有序，可是人家也羡慕我们的盎然生机。这个世界上人口最多的国家，目前也是发展最快的国家。（北京青年报，2003年1月)o（3）政策执行低效）政策执行低效o即使政府准确把握了具体问题的特质制定了恰当有效的公共政策，政策执
43、行仍有可能出现政府失灵现政策执行仍有可能出现政府失灵现象象。o由于遇到传统习惯的阻力传统习惯的阻力，政策宣传和实施准备不政策宣传和实施准备不够够，人们对新政策不理解人们对新政策不理解，利益受损者不配合利益受损者不配合，缺缺乏必要的执行资源乏必要的执行资源，政策耗损政策耗损和政策老化政策老化，会导致政策执行存在一定的失效率。o此外，政策执行方法政策执行方法是否得当，政策执行人员政策执行人员素质状况，目标群体目标群体的法治意识，沟通手段和协调沟通手段和协调是否有效等，也都会影响政策执行结果。o（4）行政成本高）行政成本高o政府行为的有效性体现在，政府干预的效果优于市场机制的效果，政府干预的收益大于
44、成本。o在现实中，政府部门的很多活动缺少成本意识，甚政府部门的很多活动缺少成本意识，甚至不计成本至不计成本。在集权体制下在集权体制下，人们经常听到的一条行动准则是，不惜代价完成政治使命，不惜代价实现某个政策目标。o政府运行即使计算成本，也存在难以精确化的问题政府运行即使计算成本，也存在难以精确化的问题，因为很难计算政府干预的收益，尤其是社会性收益。o（5）再分配不公）再分配不公o由于市场失灵导致收入分配不公正，这为政府介入提供了理论依据。o但政府介入仍然存在分配不公的问题但政府介入仍然存在分配不公的问题。o公共政策过程的参与者，不论是政治家和官僚，还是利益集团和公民个人，也都是理性的经济人，都
45、在追求自身利益最大化。o利益集团利益集团为了更好地谋求团体或部门利益，常常与政治家（议员）、官僚形成“铁三角”关系，政治家（议员）批准项目，官僚实施项目，利益集团从中得利，从而使分散的决策参与者（选民、公民）在再分配中处于劣势地位。o（6）政府设租。）政府设租。o即政府及其公职人员政府及其公职人员为谋求经济租金（特殊好处），通过合法或非法手段滥用权力。政府设租也就是政府腐败，它与社会寻租相伴而生。o常见的政府设租行为主要有常见的政府设租行为主要有：经济管制经济管制和特特许权许权、关税关税和进出口配额进出口配额等。讨论讨论：市场多一点还是政府多一点？市场多一点还是政府多一点？o奥地利学派奥地利学
46、派：o凯恩斯主义凯恩斯主义：三、三、城市管理的理论发展城市管理的理论发展oo（一）从单中心管理走向多中心治理（一）从单中心管理走向多中心治理（一）从单中心管理走向多中心治理（一）从单中心管理走向多中心治理oo在传统市政管理理论看来在传统市政管理理论看来在传统市政管理理论看来在传统市政管理理论看来，城市政府是城市公共事城市政府是城市公共事城市政府是城市公共事城市政府是城市公共事务的唯一管理主体务的唯一管理主体务的唯一管理主体务的唯一管理主体。公共产品和服务的供应和生产。公共产品和服务的供应和生产职能都应当由政府承担责任。城市政府不仅负责决职能都应当由政府承担责任。城市政府不仅负责决策，而且要亲自
47、策，而且要亲自“划桨划桨”。它通过设立公有企事业。它通过设立公有企事业单位，直接向社会提供公共产品和服务。单位，直接向社会提供公共产品和服务。oo而而在新公共管理理论看来在新公共管理理论看来在新公共管理理论看来在新公共管理理论看来，城市政府的基本职责在，城市政府的基本职责在于于“掌舵掌舵”而不是而不是“划桨划桨”，尽管政府有责任提供，尽管政府有责任提供公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。公共产品和服务，但不必亲自承担生产职能。私人私人私人私人部门部门部门部门和和非营利组织非营利组织非营利组织非营利组织也可以参与公共管理，负责生产也可以参与公共管理，负责生产公共产品和提供公共服务。公共产品和
48、提供公共服务。oo这种对公共产品的这种对公共产品的“供给供给供给供给”和和“生产生产生产生产”职能的区分，职能的区分，为公共产品和服务的组织提供了多样化的选择，这为公共产品和服务的组织提供了多样化的选择，这些选择包括：些选择包括：oo内部生产内部生产内部生产内部生产（直接生产）、（直接生产）、协调生产协调生产协调生产协调生产、共同生产共同生产共同生产共同生产、政政政政府间合同生产府间合同生产府间合同生产府间合同生产、私人合同生产私人合同生产私人合同生产私人合同生产、特许生产特许生产特许生产特许生产、凭证生凭证生凭证生凭证生产产产产等。等。oo基于多中心治理（基于多中心治理（polycentri
49、c governancepolycentric governance）思）思想，想，城市治理的主体城市治理的主体城市治理的主体城市治理的主体既包括既包括政府部门政府部门政府部门政府部门，也包括，也包括企业企业企业企业组织组织组织组织、非营利组织非营利组织非营利组织非营利组织以及以及广大市民广大市民广大市民广大市民，需要调动各方面，需要调动各方面的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公共经济效率。共经济效率。oo（二）从全能型政府走向有限型政府（二）从全能型政府走向有限型政府（二）从全能型政府走向有限型政府（二）从全能型政府走向有限型政府oo城市治
50、理需发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，城市治理需发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，城市政府的基本职责在于纠正城市政府的基本职责在于纠正“市场失灵市场失灵”和和“社会社会失灵失灵”。oo当前，中国城市政府运行仍受制于当前，中国城市政府运行仍受制于全能政府模式全能政府模式全能政府模式全能政府模式，oo在过多地参与了企业管理的同时，对于需要政府发挥在过多地参与了企业管理的同时，对于需要政府发挥作用的市场监管、社会管理和公共服务领域，有关政作用的市场监管、社会管理和公共服务领域，有关政府部门还没能充分履行职责。府部门还没能充分履行职责。oo从全能政府走向有限政府的过程，就是要规范行政管从全能政