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1、我们国家城市管理中公民参与路径思考,公共管理论文当前，我们国家已有特大城市 118 座，超大城市 39 座； 十一五 期间，新增城市数量 80 余座。 在中国迈进全面城市化的时代，怎样提高城市管理的水平和能力，是一项特别迫切的任务。 由于我们国家的城市管理受传统计划经济、单位制等因素的影响，以为中心的管理形式，严重制约我们国家城市整体的健康发展。市民的利益诉求多元并存，介入意识日益加强，传统的管理形式已经不适应城市发展的新形势与新要求，创新公众介入机制，成为当下我们国家城市管理创新的重要方向。 1. 城市管理中公众介入的理论分析 公共管理和政治学对公众介入有大量的理论分析，华而不实不乏对于公众
2、介入城市管理的分析。这些理论有助于理解和把握城市管理中的公众介入。 1.1 公众介入的理论基础：利益相关者 战略管理学家弗里曼在(战略性管理 一种相关利益者方式方法一书中，提出利益相关者研究在企业战略分析、规划和施行中的作用，强调企业战略管理中的利益相关者介入的重要性。利益相关者分析的主要内容具体表现出在三个层面：理性层面、经过层面和交易层面。从这三个层面延伸出利益相关分析所要回答的详细问题，华而不实，最为基本的问题是 谁是利益相关者 。 该学者的研究为在城市管理中构建公众介入机制，深切进入分析利益相关者及其行动动力提供了参考。无论从理论还是实践来讲，城市管理比企业管理都更为复杂。城市管理包括
3、社会秩序、经济发展、市民生活、环境保卫、基础设施建设等方面。在城市管理中，牵涉到不同人群和个体的利益。利益相关者必然关心本身利益，因而，在城市管理决策中必然要求考虑各方利益；从切实维护相关者的利益和决策科学、民主出发，也必然需要利益相关者的管理介入。即便城市管理的主要内容属于公共物品和公共服务的范畴，有时可能不一定与个体利益直接相关，但至少与其利益间接相关，而且随着公民意识的加强，公众介入城市公共事务管理的愿望和热情也日益高涨，他们希望在城市管理介入中实现本身的利益诉求。同时，这种利益相关者的广泛、普遍介入，利益博弈自然存在，其结果使得其维护的就不可能仅仅仅是个人利益，公共利益也从中得以维护，
4、城市管理的目的也得以实现。 利益相关者 理论为城市管理的公众介入机制创新提供了理论支持，为什么以及怎样构建公众介入机制，还需深切进入考虑和研究。 1.2 公众介入的理论要求：价值与现实 第一，介入是公民的基本权利。公众介入作为当代民主政治运行的重要组成要素，是公民的一项基本权利。对于当下中国的政治发展而言，公众介入在保障我们国家民主政治建设和社会公平正义方面具有重要意义。公民政治介入和社会介入是时代性要求，公民介入公共生活及其管理已越来越成为大多数人的共鸣，这必将对我们国家的法治建设、民主政治、乃至整个社会的和谐有序产生深远的意义，也必然对当下我们国家城市管理的公众介入机制提供重要的政治和价值
5、支持。 第二，介入能够使与公众之间增进联络、改善关系。公共介入有利于社会的和谐发展，公众介入城市管理是公共介入的重要方面，它在帮助人们实现利益诉求、实现基本权利的同时，也有助于实现、市场和社会之间的良性互动。从国外成功的例子来看，当下城市管理更多地具体表现出了介入式治理的特征。城市管理的公共特性特别突出，无论是公共物品还是公共服务，都牵涉到多方面的因素和利益，其本身也是对权利和执政效能的考量。在何种议题上采取如何的管理手段，取决于城市管理者对不同议题的认知。无论是基础设施建设还是环境治理，无论是教育政策的制定还是社会福利制度的完善，无论是决策环节还是执行与控制环节，都对和公众的关系，或曰与社会
6、的关系提出相应的要求。公众介入无疑能够加强与民众的联络，也会改善与民众的关系。 第三，介入能够促进和社会伙伴关系的构成。从世界发展的现在状况和趋势来看，全球很多城市都在经历经济、社会、法律制度等方面的深入嬗变，城市管理也不例外。城市管理的一个重要的变化就是从管理向与民众共同管理，即公众的城市管理介入转变。城市管理的主体发生了根本性的变化，很多公众代表、非公营部门在牵涉城市管理和城市发展的方方面面都积极而有效地介入华而不实。公众的介入根本改变了管理者与被管理者的角色定位，使二者从对立关系变成伙伴关系，使得管理变得愈加便捷、有效。在实践中，还需要在众多领域和环节，通过体制和机制的创新与完善，为公众
7、和非公营部门提供介入城市管理的时机和可能，以提高城市管理的效率和效益。 怎样实现公众积极而有效地介入，怎样对公众介入进行适当的管理与引导，托马斯： 理解公民介入的必要性只是理解了公共介入挑战性的第一个部分，即使是公共管理者和政策规划者接受了公民介入必要性的观念，他们仍然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式，以及在多大程度上接纳公众的介入 ，公共管理者在什么时候应该接纳公民介入，以及应该如何邀请和吸引公民介入 ? 2.我们国家城市管理中公众介入现在状况及存在的问题 近年来，我们国家城市管理中的公众介入获得的了一些进展。改革开放以来，中国的城市发展很快，中国大城市和特大城市产生的速度在全世
8、界也是最快的，当前的总数目也应是最多的，而且很多城市仍在扩张之中，城市管理的任务特别艰巨，而以公众介入为主要内容和主要形式的城市管理主体创新机制建设，作为当下城市管理创新的重要方面就显得特别必要。 在加强社会民主和社会建设的大背景下，怎样处理政治与社会的关系、与公众的关系，建设服务型、 小大社会 、公众介入公共生活和城市管理已成为广泛的共鸣，也已成为中国城市发展和管理的一个重要方向。某些当代化程度和发展水平相对较高的沿海大城市，如上海，在逐步确立了服务社会、服务公众的执政理念的同时，也已确立了城市管理民主化理念，并为公众积极有效地介入城市管理提供了重要的法规基础和制度平台，如结合最近几年上海的
9、城市发展经历体验，尤其是结合 十二五 发展规划的施行，制订了相应配套的公众介入施行计划，明确公众介入的主体地位，各类非组织在城市管理中的作用日益具体表现出，区域性社会组织越来越得以发展和壮大。这些都为公众介入上海市城市管理提供了保障，使得上海市的城市管理主体日益多元化，既维护和实现了公民政治和社会介入的权利，也有效地保障了决策的科学和规范。 除上海以外，北京、广州等地也都在城市管理的公众介入方面积极探寻求索，并获得了显著成果。这些探寻求索及其经历体验成果对于我们国家城市管理机制创新来讲无疑是有益的和积极的，但是，我们国家的城市管理公众介入机制建设仍然存在众多问题： 2.1 介入机制法制化程度不
10、高 当下我们国家很多城市，十分是大城市，或多或少都在探寻求索和实践公众介入城市管理，但总体来讲，基本上都还不太规范，缺乏公众介入的可行性机制建设，十分是缺乏法律法规保障，规范程度不高，因而，在公众介入机制的法制化建设方面仍需加强。 2.2 介入机制的可操作性较低，形式主义严重 当下城市固然也通过了一些公众介入城市治理的规范性文件，也制定了一些公民介入城市治理的制度，但比拟普遍的问题是，这些文件和制度通常缺乏详细的、可执行的机制，操作性不强，更多地停留在纸面上。公众介入城市治理显然不是通过一些文件、制定一些制度所能实现的，而是要通过可操作的机制确保公众真正介入到城市政策的设计和制定、公共项目方案
11、的施行和监督等事务中来，并贯穿城市治理的全经过、各环节、各方面。正是由于缺乏必要的可操作的机制，我们国家公民介入城市治理的形式多于本质。当下我们国家城市治理中，民众介入的主要形式有：公开听取民众意见、民意调查、座谈会、听证会、论证会、专家咨询会等。但是，以上介入形式往往是在外力推动下的被动行为，公民介入在很大程度上具有形式化、表演化色彩，有被操纵的风险。 公民介入城市治理相当程度上就只能停留在纸面上、形式上，而不是切实有效的介入。 2.3 公众介入的领域不平衡 如前所述，城市管理中公众介入理应是全经过、各环节、各方面的。但现实是，公众在不同领域的介入很显然是不平衡的。有的方面介入的相对较多，有
12、的方面介入的相对较少，还有的方面，出于各种原因，甚至根本就没有介入，如在城市安全与稳定、环境与卫生等方面介入较多，而在城市的总体发展规划和公共预算等重大议题方面、法规制定和公共监督等方面，公众的介入就明显缺乏。这些都需要进一步从法律和制度层面进行明确，并通太多种机制予以保障。 3. 我们国家城市管理中公民介入途径考虑 3.1 培育成熟的介入主体 在城市管理中，每个管理者、每个市民都是利益相关者；无论哪个方面都牵涉到不同人群和个体的利益。利益相关者必然关心本身利益出发，因而，在城市管理决策中就必然要求考虑各方利益；从切实维护相关者的利益和决策科学、民主出发，也必然需要利益相关者的管理介入。 随着
13、公民意识的加强，公众介入城市公共事务管理的愿望和热情也日益高涨，他们希望在城市管理介入中实现本身的利益诉求。首先着力培养市民的公民意识和介入能力，而培养公民介入能力，一方面需要教育，另一方面需要实践，公民在介入实践中的锻炼对于其介入能力的提升具有关键性意义。在介入经过中重点培养公民的公共精神，以利于化解个体利益、部分利益与整体利益、社会利益的矛盾与冲突，以到达社会和谐的目的。同时加强社会建设，十分是加强非性、非盈利性社会组织建设，这既需要有完善的社团立法，也需要有提升社会组织介入功能的有效机制，为公众介入城市管理创造首要前提。 3.2 明确公民介入的性质和地位 公民介入本质上是当代民主的重要表
14、现和实现途径，是民主政治在城市治理中的详细具体表现出，城市治理中具体表现出民主本质的公民介入就是人民民主、人民主权。对于当下中国的政治发展而言，公众介入在保障我们国家民主政治建设和社会公平正义方面具有重要意义。公民介入城市管理有助于实现利益诉求、实现基本权利的同时，也有助于实现、市场和社会之间的良性互动。美国学者雪莉 阿恩斯坦指出： 公民介入是对公民权利的一种表述 ； 空洞的仪式性的介入活动与拥有能影响经过结果的本质权利有着本质的差异不同 ； 没有权利共享的介入是空洞的，是一种令无权者沮丧的活动。 需要将公民介入的制度体系化、法制化，如将公众的知情权、介入决策权、监督权、舆论权、结社权、司法救
15、济权等进一步立法细化并构成体系，以构成完好的公众介入权，并在程序上相互照应和支撑；同时，还应规定相应的法律责任，以及建立和完善违背公民介入权的司法审查和救济制度。 3.3 加强迫度和法规建设 公民介入法治化、制度化是城市管理创新、完善决策和执行机制的一项重要任务。二十世纪七、八十代日本经济进入高速增长时期，遭碰到很多重大经济和社会困难，靠国家、地域社会及公民积极互动，化解社会对立，保证经济、社会稳定发展。当下，中国经济社会快速发展的经过中，只要不断完善民众介入制度，畅通民众诉求表示出机制，加强民众与的互动，公民介入法治化应以坚持的领导和依法行政为原则，以实现广大人民群众的根本利益为宗旨，通过公
16、民全方位介入城市管理的体制和机制的建立健全，促进公民介入的有序和规范，确保公共政策的科学、稳定和高效，推动城市经济、社会全面、协调和可持续发展。 以下为参考文献： 1 中国城市发展编委会 . 中国城市发展报告 R. 北京：中国城市出版社，2018. 2 爱德华 弗里曼 . 战略管理利益相关者方式方法 M. 王彦华、梁豪等译 . 上海：上海译文出版社 ,2006.15. 3 约翰 克莱顿 托马斯 . 公共决策中的公民介入：公共管理者的新技能与新策略 M. 北京：中国人民大学出版社 ,2005.10. 4 蔡定剑：(公众介入：风险社会的制度构建M。北京：法律出版社，2018.10. 5Sherry R.Arnstein,A Ladder of CitizenParticipation,JAIP,Vol.35, No.4,July 1969, pp.216-224.