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1、中加两国地方城市公共服务中公民参与的异同,公共管理论文近十年来,厦门大学公共事务学院与加拿大西安大概大学社会科学学院建立了密切的学术沟通与合作关系,合作双方进行学者互访和学生互换,并就共同关注的学术主题展开合作研究与研讨活动,华而不实包括一项关于中加地方公共服务中公民介入的比拟研究项目.这项研究的内容及任务是: ( 1) 研究中国和加拿大地方性介入的实践及案例; ( 2) 将这些实践及案例置于现有的公民介入学术文献背景中; ( 3) 项目研究采用比拟的视角; ( 4) 为年轻学者提供时机,介入各专题的研究及论文写作.项目研究的主旨在于通过中国与加拿大的城市若干公共服务领域的案例研究及比拟分析,
2、了解两国地方公共服务中的公民介入的现在状况及其异同.本文概括及评述该项目研究的内容及成果,从中能够窥见中加两国地方公共服务中公民介入的某些显着的类似和不同之处. 一、不同的体制背景 中加地方公共服务中的公民介入情况与两国的不同背景尤其是体制密切相关,这是比拟研究首先必须讲明的问题.加方项目负责人安德鲁 桑克顿( Andrew Sancton) 教授在 中国和加拿大地方性公民介入概述 的专题中对此做了讲明.他解释 公民介入 及 地方治理 在两个国家里的不同含义,讨论两国不同的体制构造,为后面各专题的研究提供背景知识. 在桑克顿看来,中国是由领导的国家,宪法中规定了在国家中的核心地位.尽管中国有各
3、种形式的非制度性介入,但不允许人们采取集体行动来动摇中国的领导地位.而加拿大奉行的是西方自由民主,固然没有明确对公民介入政治活动加以限制,但蓄谋以暴力推翻现有法律秩序显然是非法的,介入旨在鼓励仇恨某一种族、民族或宗教群体的政治活动也是非法的.另外,与美国不同的是,加拿大限制富人和企业花自个的钱去影响选举结果.中加两国在选举的重要性以及政策施行和介入的相关性方面持有不同观点.中国的户籍制度和社会团体登记制度,导致了两国公民介入的某些明显差异. 对于公民介入的内涵和范围,两国学者的理解有所不同.中国学者把选举当作公民介入的一个重要机制或途径.胡荣的 社会资本与中国农村居民的地域性自主介入 专题研究
4、牵涉的正是中国村委会选举问题,他对中国乡村选举中公民介入的相关研究主要集中于投票和介入选举的经过.他以为,当地社会网络的介入是当地选举经过介入的重要决定因素,当前这项特殊的改革仍然没有扩展到城市地区.而加拿大作者在本项目研究中较少提及选举,他们把公民介入看作是某种超越投票的行为.这在某种程度上是由于在加拿大关于地方投票的研究比拟有限,或者加拿大的学者愈加倾向于将地方选举与地方介入视为不同的研究主题,这种倾向能够在后述的格雷厄姆有关加拿大地方介入的一般阐述中看到.她对加拿大地方上的选任官员提出质疑-这些官员以为他们获得选举胜利,所以即便是在两次选举之间,没有严格的机制来保证市民的声音能被倾听的情
5、况下,他们做出的地方性决策还是具有合法性的.实际上,在加拿大各地,投票人数经常少于40%,低得可怜的投票率严重削弱了选举的合法化功能.例如,布鲁内特-杰利在他的专题研究中讲到,在温哥华的地方选举中,1999 年只要 37%的选民投票,2002 年为 50%,而在 2005-2008 年重新下降到 30%左右,2018 年为 35%. 桑克顿进而对中加两国的构造加以比拟.他以为,中国和加拿大都是幅员辽阔的国家,中国与加拿大一样,存在着较大程度的地方分权-皮埃尔 兰德里( Pierre Landry) 甚至声称中国 是世界上地方分权程度最高的国家之一 . 加拿大是联邦制国家,由 10 个省所组成.
6、除此之外,当前在北方至少仍有三个地区处于联邦( 国家) 的正式管辖之下.各省在 市体制 方面均有独特的宪法责任,这意味着加拿大有 10 种截然不同、互不相关的地方决策体系. 除了魁北克省的部分地区和不列颠哥伦比亚省,加拿大是没有地方性政的,市议会的参选议员们普遍奉行无派的市.与大多数国家相比,加拿大的市政当局从功能上来讲是相当薄弱的.例如,他们不控制公共教育,主要关心的是提供城市公共基础设施和管理人工建筑环境.市长固然由直选产生,但其拥有的正式权威一般比拟弱.在市议会里,市长只要一票,他们被看作是象征性的领袖.每个市政当局都有自个的工作人员.关于市政官僚构造,在加拿大没有全国性的统一规定,各省
7、也只做了很少的规定.加拿大市政当局的财政来源几乎完全依靠于契税及用者付费产生的收入. 中国是单一制国家.中国大陆的地域划分为 5 个自治区,22 个省和 4 个直接管辖的、相当于省一级的直辖市( 北京、重庆、上海和天津) .中国各省不具有加拿大各省所拥有的独立的地方立法权或政治权利,地方的最终控制权把握在的手里.但无论怎样,省恐怕是中国最重要的行政区域了,了解各省显然是了解中国的重要方式.省之下又划分为地级市和县.有些县整个被划为市( 县级市 ) ,由很多乡、镇以及数百个村组成; 市与县管辖下的偏远农村分开,构成另一个县级政权,而一些市和县则被合并起来打造成 副省级城市 ( 一共有 15 个
8、副省级城市 ) .作为一个行政单位,市明显地更关注城市发展问题,这一点与加拿大的城市非常类似. 市进一步划分为区和街道( 街道办事处) ,街道又划分成小的居委会.县主要划分为非城市化的乡和镇,乡镇是和组织在农村地区的基本单位.乡镇的以下为村,每个村都设村委会( 是自治组织,而不是中国地方的正式组成部分) .1988 年以来,村委会成员一直是由公开、竞争的选举产生,这早已引起了对中国政治变革有兴趣的学者们的高度关注.有学者全面列举了中国各级的相应职责( 这与加拿大各级的职责不太容易对应) ,并以为和省级关注 政策、标准和监督 ,而市( 各级市) 更注重直接提供服务. 另外,间的冲突和互相责难在加
9、拿大是非常普遍存在的问题,而由于中国的整个体系由于的领导而连结在一起,这种问题似乎相对较少发生. 二、两国地方公民介入的演进 在关于地方性公民介入的一般评述中,凯瑟琳 格雷厄姆( Katherine A.H. Graham) 与陈芳分别回首和评述了本国地方公民介入发展的历程、现在状况与趋势及其特征.这两个专题研究的视角与方式方法有所不同,前者较为微观细致,后者较为宏观粗线条. 凯瑟琳 格雷厄姆在 介入悖论: 加拿大地方与公民介入发展 的专题研究中表示清楚: 分享 ( shared government) 正在成为 加拿大城市公民介入的新范式 .格雷厄姆以为,20 世纪 90 年代,在加拿大,日
10、益复杂的卫星选区开场出现,减负导致的地方经济和社会健康的斗争也不断涌起,作为这些现象的合理延伸,一个加拿大公民介入市政工作的新范式已崭露头角.这一范式建立在合作形式的基础之上,牵涉地方,私营部门和当地志愿组织,以及推动地方公共议程向前发展的积极公民.这个经过牵涉到很多地方组织,市只是华而不实的一个,一个已经被设定好的角色,其他部门和其他也有他们各自所要扮演的角色.这种新范式被菲利普( Susan D.Phillips) 等人称为 分享 4( 又称 社区建设议程 ) ,这是关于加拿大地方治理公民介入新阶段的一种表述,具体表现出的理念正是面对加拿大地方与其所服务的公民间关系正变得日益复杂与多样化,
11、市不应在获取地方公共物品的决策与提供上具有垄断地位.市的观念发生了从 居民 到 公民 的转变-前者消费地方服务,后者则同时具有介入的权利和义务.在公私伙伴关系( Public-Private Partnership,PPPs 或 P3s) 基础上,出现了一些有关可替代性服务供应方式. 分享 或 社区建设议程 阶段的主要特点是社区居民介入一体化服务的供应以及公民、当地志愿组织、间的合作规划-由当地主导但也不排除其他层级的介入社区事宜的可能性. 为了更确切地解释 分享 这一概念,格雷厄姆列举了很多加拿大的实例.例如,渥太华市的妇女创议会( The City for All Women Initia
12、tive ,CAWI) 将本身定位为 妇女与多元社区、组织、学界和渥太华市的伙伴关系 ,积极介入城市议会关于预算的规划.公民介入是通过市政当局及其他途径完成.例如,在多伦多市,市政当局当下形势分析的发展是通过 多伦多之音 创议完成的. 陈芳的 地方治理中公民介入的发展与中华特点 专题更多地使用中国日常的政治话语,是一个比拟宏观的叙事,这与厄本涅克( Tom Urbaniak) 在 抗争抑或促进: 加拿大经济落后地区的社会政策、城市与市民社会 专题的方式方法呈明显比照.美国学者约翰 克莱顿 托马斯( John Clay-ton Thomas) 在(公共决策中的公民介入一书中将公民介入公共政策经过
13、的发展划分为传统公民介入和新公民介入两个阶段-前者将公民介入限定在政策制定或决策上,而后者则更强调对政策执行的介入,而且扩展了介入对象的范围,介入经过包括了低收入阶层的公民及相关公民组织. 陈芳等人也曾经借用托马斯的这个划分方式方法,系统分析改革开放以来中国地方治理中公民介入的这两个阶段( 传统公民介入和新公民介入) 的公民介入主体、介入领域的区别. 在本专题的研究中,陈芳沿用这个划分方式方法来描绘叙述中国地方治理中公民介入的历程.在她看来,中国和鼓励公民介入,但个人的介入行为更多地通过官方渠道; 而且近年地方治理的公民介入最为活泼踊跃的领域之一是对公共服务供应的评价.格雷厄姆在有关加拿大地方
14、治理中公民介入的阐述中对于这种形式的介入也有所牵涉,并且在她的分类中将其称为 需求介入 ( engagement by necessity) . 本项目的中国案例研究并未太多论及这方面内容,没有明确关注地方在项目评估方面努力的案例.需要指出的是,陈芳所阐述的是中国一般性的地方介入,而我们项目研究中也只要五个中国案例的分析.她的讨论中涵括电子介入的相关内容( 这个话题在余章宝关于环境治理的案例中有所牵涉) . 透过两位作者的评述,我们能够看到两国地方治理中公民介入的不同特征.在格雷厄姆看来,加拿大地方中的公民介入实践随着加拿大地方与所服务的公民之间日益复杂、多样化的关系的变化而转变; 市对服务对
15、象的认知已经从 居民 转变为 公民 -前者单纯消费地方服务,后者则同时具有介入的权利和义务.参考菲利普的讲法,格雷厄姆还以为当下加拿大公民介入的主要特点是社区居民介入服务供应、介入当地主导的公民、当地志愿组织、三者之间的合作规划以及国际组织对社区事务的介入.陈芳则从中国社会发展所处的特殊历史时期对地方职能的复杂要求出发,以为发动介入、有序介入、基层民主自治及重视信访等都是地方公民介入发展呈现出的中华特点,而这些特点正是由于地方既要发挥领导经济建设的职能,又要履行维持社会稳定并积极扶持社会气力以促进公民介入公共事务的管理的职能所致. 三、城市贫困治理中的公民介入 中加地方公共服务中公民介入比拟的
16、研究重心是对中国和加拿大的城市公共服务若干典型领域的公民介入进行案例研究及比拟分析,这些领域包括城市贫困治理、环境治理、保障性住房( 公共住房) 、城市新移民及其子女教育等. 伊曼纽尔 布鲁内特-杰利( Emmanuel Brunet-Jailly) 和丁煜的案例研究牵涉城市贫困治理中的公民介入及其窘境.布鲁内特-杰利以温哥华市中心东区( Downtown Eastside,DTES) 为研究个案,讨论在这样一个有着悠久而激进的公民介入历史和多层级决策体系的社区,城市贫民和新移民在何种程度上能够介入到社区治理中.他梳理了四任市长的施政纲领和相关政策,介绍温哥华公民介入的背景,研究的重点是 DT
17、ES 地区.这是在繁华的温哥华市中心的一个 城中村 ,聚居了贫困的原住民和新移民.温哥华市、一些来自于中产阶级和企业集团的社团并没有忽视DTES 的存在,也没有对 DTES 城市贫民的生存状况熟视无睹,甚至还有一些温哥华人以为 DTES恶劣的生活环境是温哥华的耻辱.但时至今日,DTES 仍然充斥着吸毒、犯罪、无家可归者等社会和经济边缘群体,即便在备受瞩目的 温哥华协议 ( The Vancouver Agreement) 这一具有综合治理意义的机制发挥作用后,非营利性组织在这里框架下为 DTES 地区的城市贫民提供了大量的社会服务,但城市贫民仍然只是被动地接受这些自上而下的服务,并没有能够在这
18、里框架下获得更多、更好的介入治理的条件. 布鲁内特-杰利阐述了温哥华市丰富多样的介入机制,主要包括: ( 1) 选举投票.布鲁内特-杰利以为,在温哥华不同时期不同的选举结果会导致不同种类的政策结果,因此在他看来,市政选举中的投票是一种颇具影响力的介入方式.( 2) 社区( 邻里) 协会的游讲作用.他阐述了社区协会的游讲作用,并以为华而不实最具代表意义的是温哥华市中心东区( DTES) 案例.( 3) 商业协会.他指出商业协会,十分是温哥华贸易委员会,是影响他所关注的政策结果的重要因素.( 4) 社区综合服务团队.他援引当地市的一个机构-社区综合服务团队,该机构主要关注引起并促进公民介入,尤其是
19、来自于贫民的介入.( 5) 倡导联盟. 温哥华预防犯罪和药物治疗联盟( the VancouverCoalition for Crime Prevention and Drug Treatment) 作为一个倡导联盟的团队,在制定着名的温哥华 四大支柱 战略经过中起到至关重要的作用,该战略旨在减少药物滥用.( 6) 原住民.原住民作为一个社区,其作用也应遭到关注,主要是由于他们长期遭到布鲁内特-杰利所描绘叙述的各种病症的严重影响.( 7) 非营利组织.他提及大量的非营利组织,这些组织不仅为不同客户提供多种形式的服务,并且在各级中充当增加资金的倡导者. 布鲁内特-杰利的研究试图讲明,尽管市雄心勃
20、勃地致力于构建介入式治理机制,但城市贫民和新移民介入治理的程度仍然有限.人们一般以为温哥华是一个具有开放性和包涵性的城市,并已成功地赋予公民介入政策决策的权利.但 DTES 的事实表示清楚,介入有程度不同之分,甚至有的介入也不乏象征性之嫌.详细而言,固然从机制设计上为城市贫民介入治理提供了可能性,亦有证据表示清楚他们的声音能够被社会听见,但基层社区的介入能力和介入水平仍需要加强,离真正意义上的社区治理( community governance) 还存在差距. 作为比拟研究,丁煜在福建省厦门市精心地选择了一个中心城区的街道( ZH 街道) 作为案例. ZH 街道位于老市区,贫困人口主要由下岗失
21、业人员、没有养老金收入的老年人、长期患病或残障人士等构成.厦门的 ZH 街道与温哥华的 DTES 虽同为老城区,但 ZH 街道是厦门市着名的商业中心,整体贫困状况并不严重.假如讲 DTES 属于 连片贫困区 话,那么 ZH 街道则属于 插花式贫困 ,即城市贫困人口的寓居并未表现出地理上的聚集.之所以选择 ZH 这样的街道而不是某一个 城中村 社区,主要是考虑到中国城市反贫困治理的主要对象还是具有当地户籍的贫困群体,低保人士才是中国城市贫困人口的典型代表. 就研究内容而言,布鲁内特-杰利重在研究城市贫民的介入,包括在城市治理和公共政策决策中的介入时机、介入方式和介入水平; 丁煜的研究则集中在贫困
22、人口在城市反贫困治理中的社区介入.丁煜考察了中国和的基层组织、街道办事处的居民委员会与辖区内要求获得生活津贴的贫困人口之间的互相关系.从某种意义上讲,居民委员会本身就是地方介入的一种形式,其成员也许并不像布鲁内特-杰利所描绘叙述的各种非营利组织的志愿者,事实上他们能够称为国家行政管理体系内的高效志愿者.但丁煜的研究结果表示清楚,贫困人口( 补贴的接受者) 介入政策经过的时机并不多. 这两个研究内容的差异主要源于国情的不同: 加拿大具有丰富的政政治和选举文化,而中国条块兼具的街道管理体制和 家长式 的居委会帮扶形式也别具一格.事实上,具体表现出各具特色的城市贫困治理形式,正是两位作者比拟研究的魅
23、力所在.更有意思的是研究结论.两篇论文的主要结论是: 无论是温哥华还是厦门,似乎都陷入了城市贫困治理的窘境,尤其是作为治理的对象-贫困人口怎样介入到社区治理和公共政策的决策之中,两个城市都尚未找到最优的解决之道. 首先,两位作者都以为,在地方的公共政策决策中应更多地具体表现出城市贫困人口的声音.在温哥华,城市贫民在治理介入中虽不及中产阶级和商业集团,但左翼政已成为他们的代言人,并通过执政成功地为 DTES 引入了众多社会服务和福利项目.在厦门,固然贫困人口并未直接介入到政策决策经过,但以提升人民福祉为己任的地方委和,有反思、纠错和完善公共政策的能力,公共政策优先次序的调整与低保制度价值取向的转
24、变就是一个很好的例证,反映出委和对民意的积极回应.在厦门,贫困人口自然地以为尤其是基层应该代表自个的利益,因此愈加依靠,也愈加顺应.在温哥华,城市贫民则更多地 要求 ,假如不能为他们代言,他们的应对策略不是 恳求 而是通过政治选举改变.这样的不同,并非意味着温哥华城市贫民的民主权利更大或更有效.事实上,从布鲁内特-杰利的研究中可以以发现,政轮替更多的是政治气力之间的尔虞我诈( much infighting) ,给予城市贫民更多福利成为换取选票的 礼物 ,这些带有 施舍 意义的恩泽并没有能提高城市贫民的介入水平. 其次,两位作者都以为,固然 倍受重视 ,但城市贫困人口都仍处于弱势地位.相对于温
25、哥华的城市贫民而言,厦门的贫困人口更多地表现为经济弱势地位,因此所关注的公共政策焦点是经济福利; 而温哥华的城市贫民更多地关注经济福利之外的社会权利,有着更高层次的政治诉求,希望以实际行动参与到基层社区治理和公共政策决策之中.不过,令人遗憾的是,无论是温哥华还是厦门,城市贫困人口的社会经济地位都没有过多乐观的根本性改变,厦门的贫困人口仍然滞留在社会经济底层,缺乏向上流动的能力甚至动力; 温哥华的城市贫民仍然只能有限地介入到社区治理,自个的命运把握在更有话语权的主流社会群体中.这样的结果,显然不是这两个城市的希望看到的,由于无论是温哥华市还是厦门市,主观上都有改善城市贫困人口劣势地位的努力,也很
26、用心地构建城市贫困人口的介入机制.之所以如此,最主要的原因在于两个城市的或多或少都存在消极地提供服务,而并未积极致力于改善城市贫困人口的能力缺乏和权利缺乏问题. 四、环境治理中的公民介入 卡罗 艾格克斯( Carol Agocs) 、凯特 格雷汉姆( Kate Graham) 和余章宝分别对加拿大安大概省伦敦市与中国厦门市的地方环境治理案例进行研究.卡罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆描绘叙述了安大概省伦敦市的当地居民在城市发展经过中为保卫环境脆弱地区所采取的相关行动.斯托尼克雷克之友( the Friends of Stoney Creek) 作为一个环保团体,致力于保卫各种水域和林地,是本地网络
27、的一部分.网络作为此类组织的典型存在形式,在加拿大地方政治中至关重要.斯托尼克雷克之友最有趣的特征之一是它与当地的水土保卫管理局( local conservation authority) 保持特别密切的联络,该机构主要负责管理当地河流流域的使用.卡罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆的研究表示清楚: 公民团体并不总是将机构视作其对手-有时他们将作为敌对方,有时他们甚至接受来自于机构的资金.但是,当这些团体意在积极应对某些既得利益( 尤其是产业发展方面) 时,可能会产生相关的问题.假如他们愈加积极地介入政治,往往会失去的支持; 假如他们抵制政治介入,又会被积极分子视为屈服顺从于,仅仅作为官方政策施行
28、的代理人而存在.这是地方组织介入政治的一个经典窘境. 在有关中国的环境问题和 新社会阶层 的出现两个重要问题的讨论之后,余章宝描绘叙述了 网民 怎样阻止在厦门引入 PX 化工项目的全经过.它有力地讲明公民介入对地方的政策制定有时能够产生本质性的影响.在温哥华,开创建立一个 倡导联盟 ,但它完全是非正式和无组织的,需要积极分子通过互联网进行匿名建议,否则的话将会遭到当地的干涉.然而,厦门引入 PX 化工项目案例中的公民政治介入在很多方面更为西方国家所熟悉,尤其是学术专家与公民听证会在公民介入中所发挥的重要作用方面.甚至从既定立场中慎重撤离这一现象也是西方地方政治观察者所常见的. 余章宝借用中国日
29、常的政治话语,将厦门市民介入地方环境治理的途径区分为 正常渠道 和 非正常渠道 .所谓 正常渠道 和 非正常渠道 的区别主要在于这种介入环境治理的途径有没有获得官方的认可. 正常渠道 主要是指制度化的介入渠道,包括各级人民代表大会和政治协商会议以及对民众意见的收集渠道( 如听证会、市长热线、信箱、电邮、投诉和举报 、信箱以及信访等) ; 所谓 非正常渠道 是指没有获得官方认可的非制度化介入渠道( 包括市民的网络民意和街头民意等) .余章宝的研究试图表示清楚,这两种介入渠道之间存在着替代性关系, 非正常渠道 是 正常渠道 功能缺失的替代物,当民意与决策发生分歧时,民众首先会在现有制度框架内,通过
30、 正常渠道 来解决分歧.假如正常渠道功能良好,能及时回应民意,居民的环保要求和经济发展就会在一个新的利益权衡点上发生平衡.当正常渠道被当地过度控制,无法发挥与民间之间的沟通功能时,公众可能就要寻求 非正常的渠道 . 卡罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆参照余章宝的 正常渠道 和 非正常渠道 的概念框架,对加拿大伦敦市的环保团体介入环境治理这两种方式的有效性进行考察.尽管加拿大被视为一个民主治理体系的国家,地方在环境治理方面为本地市民提供了一系列公民介入的制度化渠道. 然而,作者的研究表示清楚,当地环保组织利用官方现有的制度化的 正常渠道 时,它们所能发挥的作用仅限于提高决策合法性的外观,也就是协助执
31、行已经制定好的政策和服务,成为机构的一种延伸.换言之,伦敦地方的环境治理的那种制度化的公共介入,仅仅属于一种技术性与行政性的介入,它既不是政策议程设定前的介入,也不是民主决策的介入. 余章宝所讲的 非正常渠道 ,即当地环保组织所采取的抗争行动,如示威游行、媒体海报宣传以及向市议员、官员和开发商施压等,这些非制度化的介入渠道有可能影响的决策.这种非制度化的介入才是一种政治性和决策性的介入.相反,制度化的 正常渠道 ,尽管被人们理解为环境治理的公民介入,然而,它的政治介入有效性是值得商榷的.正是从这个意义上,卡罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆强调: 伦敦市地方在公众有效介入政治活动方面是无效的.尽管卡
32、罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆使用了 正常渠道 和 非正常渠道 的概念框架,但由于中加两国的国家治理体系不同,他们与余章宝各自所研究的侧重点以及得出的结论也就不同.卡罗 艾格克斯和凯特 格雷汉姆还进一步将公民介入区分为形式性的 技术与行政性介入 和本质性的 政治性介入 两种形式,并分别纳入制度化 正常渠道 和非制度化 非正常渠道 的框架之中,拓展了 正常渠道 和 非正常渠道 概念框架的内涵. 五、保障性住房供应中的公民介入 汤姆 厄本涅克( Tom Urbaniak) 和孟华的案例研究牵涉保障性住房( 公共住房或社会住房) 领域.固然这两位研究者采用不同研究方式方法-一位采用个案研究,另一位在问
33、卷的基础上进行定量分析,但是,两个专题研究的关注点都在于公民介入对于解决贫困人口住房问题中的作用.在中国与加拿大的不同背景下,公众都能够通过特定的方式不同程度地介入到贫困人口住房问题的解决中去.但是,通过这两位研究者有关住房问题的研究成果不难看出,这种公民介入在程度与方式上都有着非常明显的区别. 在加拿大的案例中,卡普顿地区市政当局曾试图借助于宪法条文向新斯科舍省提起诉讼,进而为解决经济与社会发展问题寻找思路,包括解决城市贫困人口的住房问题.但是,这一尝试失败了.贫困人口住房问题最终是借助于当地发达的社会资本的运作来解决的.大学教授与学生、住房修复领域的非营利性组织等在贫困人口住房问题上都发挥
34、着重大而且直接的作用.这些社会气力直接介入到陈旧住房的修复中去,催促获得旧房的所有权,设计和施行修复工作,然后将修复好的房屋租给穷人或者让穷人有时机先租后买.公众的这种介入不但是直接的,而且深切进入到了住房修复的各个环节中去,成为住房修复工作的主导气力.显然,这一案例与加拿大土地和房屋的私有权是有着明显的关系的.在土地和住房私有的前提下,城区内大量弃置的私人旧房成为解决贫困人口住房问题的一个重要渠道.解决这一问题的关键就是怎样获得这些遭到弃置的旧房并加以修复.在住房修复经过中,地方的预算约束,导致其不愿承当更多的责任.这就为社会资本的发动,为公民介入到贫困人口住房问题解决的实践提供了空间. 汤
35、姆 厄本涅克为读者提供了一种不同形式的案例研究,是本项目研究中唯一的介入观察( participant-observer) 的案例.他首先指出加拿大城市在体制和财政方面的缺乏,十分是他生活于华而不实的布雷顿角地区,该地区属于新斯科舍省的经济欠发达地区.厄本涅克以为,即便是权威缺乏的城市( 即所谓的 弱城市 ,weak municipalities) ,在将人们聚集起来共同解决问题的经过中仍然能够起到催化剂的作用.在本案例中,该地区存在的问题是: 尽管有很多房屋由于人口下降而被遗弃,但仍有很多居民寓居在令人不甚满意的房屋里.怎样将陈旧的房屋改建为令人满意的房屋? 这并不容易,解决方案也不全面.但
36、是,厄本涅克指出通过志愿努力和熟练的尝试去获得来自其他机构和组织( 包括他本人任教的当地大学) 的有限资金能够显着改善状况.这是一种不同的介入方式,试图将当地的社区基础( community base) 作为主要财富而非其他的财政或决策权威来解决问题. 在中国的案例中,由于施行土地国有政策,廉租房的建设或获取、分配与管理等活动都是由主导的,公民介入的空间有限.厦门的调研数据就显示,公民介入贫困人口住房政策经过的水平并不高.在介入能力方面,固然公众潜在的介入意愿与兴趣不低,但是,对政策的认知水平较低,对政策并不太了解.在介入行动方面,公民介入更多地是通过低水平介入方式-即通过媒体等渠道了解、学习
37、政策或者对政策进行讨论等来进行的,而高水平的公民介入行动-公开表示出政策意见和建议等则相当少.在介入渠道方面,公众更倾向于采用非制度化的网络渠道涉足廉租房政策问题.固然房地产商通过招投标方式会介入到社会保障性住房的建设中去,廉租房的住户可以以在住房使用中针对住房问题借助于媒体表示出他们的不满,或者采取不合作的方式来表示出这种不满,但是,真正对廉租房的建设与管理发挥着重要作用的一直都是地方,公民介入主要起到的是锦上添花的作用. 孟华针对厦门居民就其对公共住房和 PX 化工项目的介入兴趣加以比照,结果表示清楚厦门居民对公共住房问题明显缺乏兴趣,而对 PX 化工项目却具有浓烈厚重的兴趣和强烈的介入意
38、愿.假如人们对某一问题缺乏兴趣,他们不太可能会介入华而不实.孟华以为中产阶级居民一般对公共住房缺乏介入兴趣,而对公共住房感兴趣的低收入潜在受益人却往往不具备相应的介入能力; 同时也缺乏相应的社会组织能够代表这部分低收入者的主张与利益.重要的是,孟华关于公共住房公民介入的研究是基于统计资料和访谈,其主题是,在缺乏相关的社会团体的情况下,还能做些什么? 官员以为他们通过网站对政策方案的宣传和在线应用的推进,他们对介入者是开放的.然而,就政策本身与市民进行协商的情况却较少发生. 六、城市新移民及其子女教育中的公民介入 中加地方公共服务中的公民介入比拟项目还对城市新移民及其子女教育中的公民介入问题进行
39、研究.卡罗琳 安德鲁( Caroline Andrew) 和让 昆兹( Jean Kunz) 的研究是关于加拿大城市移民相关事务的公民介入问题.这两个案例的研究都表示清楚新移民具有较高的介入水平,但这种情况仅存在于部分地区,这些地区的各种机构与非营利组织精心培育城市新移民( 安德鲁的案例)和学龄儿童( 昆兹的案例) 的政治介入.与其他方面相比,昆兹一直关注公共服务方面的公民介入,他在本案例研究的是教育方面的公民介入.对于中加两国都需要注意的是,除非人们首先了解到服务具有包涵性和文化差异的敏感性,并且对所有人都是公平的,否则他们不会努力学习成为介入式公民. 如艾格克斯和格雷汉姆一样,安德鲁也参考
40、了余章宝研究中的制度化介入和非制度化介入的划分方式方法,区分了不同类型的社会团体,主要包括协助移民的团体和致力于影响有关移民的相关政策的团体.他在有关渥太华市的相关案例中寻找到能够代表每一种类型团体的生动案例.由于加拿大不同层级的通过不同的方式介入移民事务,安德鲁在其专题研究中强调各层级间的关系维度,进而要求介入移民事务的社会团体应熟悉每一层级所承当的责任,并在这里基础上采取相应的行动. 李学对厦门市外来务工人员子女的教育问题的相关研究也强调间协作的维度( intergov-ernmental dimension) .这主要是提供国内迁移的规制框架,并致力于制定国家教育标准的结果.但是,政策执
41、行主要由较低层级的承当,如李学研究的案例中的厦门市思明区.该案例对于不了解中国外来务工人员问题的人来讲是特别有趣的.然而,回到本项目的研究目的,这个专题主要表示清楚在外部积极介入相关的政策执行经过的人不多.值得注意的是,外来务工人员中还未出现能够代表其利益的非正式组织的存在.与中产阶级反对引入 PX 化工项目的案例不同,没有人组织任何形式的网络行动以致力于提高厦门大多数外来务工人员子女接受教育的时机. 昆兹、李学和安德鲁的这三项研究表示清楚,在该领域的中加公民介入有着几个明显的差异: 一是公民介入制度化程度的差异.在加拿大的治理体系中,国家正式构建了公民介入的制度空间,即加拿大地方为公民介入提
42、供了合法的、稳定的介入框架,使公民介入到地方层面的公共服务与社会治理经过之中.而中国的公民介入的稳定的、制度化的介入框架尚不成熟,公民介入地方事务的能力也有待进一步提高. 二是责任体系方面的差异.基于对外来人口子女入学教育政策方面的比拟分析,不难发现中加两国之间公民介入的差异.中国倾向于将国家层面的公共服务提供责任转移至地方基层,公民介入的诉求压力,主要由地方基层承当; 而加拿大则非常注重各级之间的责任分担,注重各级之间协作体系的构建,进而强化了加拿大在解决移民子女教育问题的能力. 三是公民介入对地方决策构造实际影响程度的差异.昆兹和安德鲁的研究表示清楚,加拿大关注公民在介入经过中提出的政策诉
43、求,并将其纳入其决策构造之中.无论是制度介入还是非制度介入,都能较有效地回应公民的合理诉求,对社区公共事务产生某本质性的影响.而在中国外来务工人员子女入学问题的解决的经过中,其利益的诉求主要是以社会议题的形式影响到高层的决策,并以官僚体制压力的形式,塑造地方的行为偏好.外来人口在解决与本身事务相关问题时,过分依靠于地方决策体系中官员的好心和上级压力,而非公民直接的利益诉求. 四是公民自主性的差异.加拿大移民群体公民介入的自主性较强,公民能够利用提供的制度化介入途径,可以以建立本身的移民组织,以自组织的方式影响地方,促使地方的决策构造更好地服务于移民的利益.相比之下,中国城市中的外来务工群体,其
44、所享有的城市市民待遇和介入公共决策的时机有所缺乏,也无法组织本身特殊的民间组织,以影响地方的决策,其利益的保卫往往取决于城市上级的治理理念和所在城市的好心、良知与回应. 总之,中加地方公共服务中公民介入比拟项目描绘叙述了中加两国地方治理中公民介入的现在状况,并力图揭示两个国家的地方公共服务中的公民介入的某些异同之处.本项目的每个介入者都意识到中国和加拿大两国之间深入的政治制度差异并在研究中时刻加以注意.本项研究并没有牵涉中国和加拿大两国高层政治及其将来发展趋势等方面的争论.项目研究的目的只是考察各自国家地方公共服务或地方治理中的公民介入,并设法在研究中使用共同的或相近的学术话语,在实践中探寻共同的做法,如正式的公众听证会和为评估计划而开展的市民调查等.我们也发现,两国学者在怎样研究地方介入所发现的本质内容方面存在相当大的差异.因而,施行比拟研究的难度是可想而知的.