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1、CTGU/FinanceCTGU/FinanceTaiSoul.GhongTaiSoul.Ghong第一篇 财政支出第第0606章章 财政支出规模及其控制财政支出规模及其控制第6 章 财政支出规模及其控制学习目标 掌握关于财政支出增长的不同理论解释；了解控制财政支出增长的三种制度安排。财政支出，也称政府支出或公共支出，是指政府为履行职能而消耗的一切费用的总和。因此，财政支出也是政府活动的成本。财政支出是政府经济活动的一个重要方面，这不仅是因为财政对社会经济的影响主要表现在财政支出上，而且政府干预、调节经济的职能也主要是通过财政支出来实现的。因此，财政支出的规模和结构既反映着政府介入经济生活和社
2、会生活的范围、领域和力度，也反映着财政在经济生活和社会生活中的地位。本章首先考察财政支出的规模及其增长趋势，然后探讨控制财政支出规模的几种制度安排。6.1 财政支出的规模6.1.1 财政支出规模的度量财政支出规模的衡量一般可以使用两个指标：绝对指标和相对指标。财政支出规模的绝对指标就是对财政支出的绝对数额进行考察，它的特点是能够比较直观地反映财政支出的现状和变化情况。不过，由于这一指标很难反映影响财政支出的各种复杂的因素，因此学者们往往较为关注财政支出的相对规模。财政支出规模的相对指标主要有两层含义：1.一是指财政支出总额与其他相关经济指标，如国内生产总值(GDP)、个人可支配收入等的比值，通
3、过这些比值及其变化，考察财政支出的增长情况；2.二是将财政支出加以分类，通过主要支出项目与GDP 之间的比值，考察财政支出增长的结构性特点，并从对比中发现有意义的新特点。6.1.2 中国财政支出的规模由于核算方面的原因，中国官方每年公布的财政支出数据没有直接反映政府支出的总规模。为解决这一问题，同时也为了便于进行国际比较，这里根据政府财政统计手册(国际货币基金组织，1993)(以下简称手册)关于财政支出的口径和范围，对中国政府支出的数据做相应的调整。与手册相比照，中国政府的财政支出不包括债务利息支出(2000 年以前)、预算外支出、政府基金支出和社会保险支出，同时，企业亏损补贴没有作为支出项目
4、列示，而是作为负项冲减财政收入。为此，我们按照手册中关于财政总收入的口径和范围，对中国政府的总支出按照下列公式进行调整和计算：每年的政府支出占GDP 的比重大体反映了每一年度内政府部门在经济活动中的相对重要性。1.表72 中的数据可以大致用来理解1978 年以来中国政府规模变化的趋势。2.按照中国官方口径测算的财政支出占GDP 的比重（即财政支出/GDP），由1978 年的30.96%逐步下降到1995 年的11.87%，之后回升至2000 年的18.01%。3.而按照国际口径测算的政府总支出占GDP 的比重（即政府总支出/GDP），由1978 年的30.96%逐步下降到1995 年的18.5
5、4%，之后回升至2000 年的25.04%。4.这说明：一方面，在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱；另一方面，在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保障职能、社区建设职能等又得到了很大的加强。需要指出的是，尽管政府支出占GDP 的比重可以用以衡量一国政府活动的规模，但这种度量方法毕竟是粗略的。1.从理论上说，政府部门的相对重要性应该通过计算政府部门所提供的总产出占一国总产出的比例来测算。2.但是，要准确计算政府部门的产出事实上是不可能的。因为在多数情况下，政府部门所提供的产品和服务并不通过市场交易途径来实现。所以，政府部门的实际支出只能是对政府所提供的产品和服
6、务总额的近似反映。3.此外，政府的实际支出无法测算出政府对经济活动的全部影响。比如，为了让社会公众享有清新的空气和清洁的水源，政府需要对企业的生产经营活动进行管制。这种管制行为往往增加了提供私人产品和服务的成本，而这种成本并没有在表71 和表72 的数据中反映出来。6.1.3 财政支出规模的国际比较为了客观看待中国的数据，我们进行一些国际比较。表7-3 说明了一些发达国家在不同年份的政府支出占GDP 的比重。表7-4 则是按不同收入水平划分的国家组的政府支出占国民生产总值(GNP)的情况。数据表明：在各国经济发展史上，尽管不同国家的政府支出的增长情况各不相同，而且在一国的不同发展时期，政府支出
7、的增长情况有较大差异，有些国家在有的时期甚至出现政府支出负增长的情况。但从长期和整体看，政府支出的不断增长构成了发展总趋势。6.1.4 财政支出增长的原因分析1.政府活动扩张论19 世纪后期，德国经济学家瓦格纳（Wagner,A.）在分析了英、德、法、美、日等国的统计资料后发现，这些国家的财政支出无论是在绝对规模上还是在相对规模上都存在着增长的趋势。他由此断言，工业化经济的发展必然伴随着政府活动规模的不断扩张。其原因在于：1.随着工业化的发展，劳动分工和生产的专业化日益加强。使经济交往日益复杂化，经济主体之间的各种摩擦不断增加，从而必然要求更多的政府保护、调节和管理活动。2.随着收入的提高和社
8、会的进步，人们对于分配问题的关心日益加强，对教育、文化、保健、福利等服务的需求逐步增加，这要求政府以更大的比例提高这些方面的支出。3.进入工业化发展阶段之后，一些新行业要求大规模的投资，这些投资要么由于规模过大而使得私人难以有效融资，要么私人可以融资但却会导致私人垄断，因而不利于促进社会目标。为了保障社会经济的有效运作和良性发展，政府有必要直接介入大规模的投资生产领域，其结果是政府参与直接生产活动的日益增加。2.偶然事件论与那些认为财政支出增长是不可避免的观点相反，英国经济学家皮科克和怀斯曼（Peacock and Wiseman,1967）认为，财政支出增长仅仅是偶然事件的结果。他们指出，尽
9、管政府倾向于安排更多的财政支出向公民提供更多的公共产品，但公民却不愿意多纳税。因此，政府在确定预算支出规模时，必须考虑人们所普遍存在的对于多缴税心存抗拒的事实。这样，公民的可容忍的税收水平就决定着可容忍的财政支出水平或公共部门的规模。因此，在社会经济发展的正常时期，税收收入通常只是在税种和税率基本保持稳定的情况下，随着国民收入的增加而适度增长。这进而决定着财政支出绝对规模的逐步增长及其相对规模的基本稳定。只有在经济和社会制度受到冲击的情况下，如战争、饥荒或经济大萧条时，人们才会客观地审视过去，并在心理上接受一个更高的可容忍的税收水平，容忍政府支出更多地替代私人支出。而在冲击消失之后，由于政府和
10、公民对某些社会问题有了更深的认识，政府会寻求解决以前所忽视的重要问题而增加财政支出，而公民也会支持政府增加支出以确保社会变得更加稳定。这样，较高的支出水平就会因惯性而持续存在。3.非均衡增长论美国经济学家鲍莫尔（Baumol，1967）从公共部门生产函数中投入品价格的角度，对政府支出增长现象加以解释。鲍莫尔认为：公共部门的活动是劳动密集型的，相对于资本密集型的私人部门来说，其劳动生产率的提高速度相对较缓。私人部门劳动生产率的提高，将引起部门工资水平的上升。而公共部门为了得到应有的劳动投入量以向社会提供足够的服务，其工资水平的提高必须与私人部门保持同步。这将使得公共部门提供服务的单位成本相对上升
11、，从而导致既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品之间的价格的上升。如果对于公共部门活动的需求是无弹性的，就必然会形成公共支出增长的趋势。由于鲍莫尔是从公共部门和私人部门劳动生产率的差异所导致的产品单位成本的不同来分析财政支出增长的，因此其理论假说一般被称为非均衡增长理论或鲍莫尔法则。该理论在某些方面有很强的现实意义，比如在有些公共部门中，保持劳动密集性本身就是社会的要求。比如在公共教育部门中，如果教师相对于学生的过少的话，那么教学质量一般说来是难以保证的。再如在社会医疗保障体系下，如果相对于病人来说，医生和护士的密集度过低的话，那么受损害的将是病人。当然，既然是理论分析，难免在分析中会有些
12、简化的成分：1.一方面，公共部门并非都是劳动密集型的，私人部门也不全是资本密集型的；2.另一方面，即使是对那些劳动密集型的公共部门来说，也完全可以在保证公共服务质量的前提下提高工作效率。4.收入再分配论针对发达国家中转移性支出主要向中低层收入者倾斜的特征，有的经济学家认为，政府支出之所以增长，是因为低收入者利用政治制度进行有利于他们自己的收入再分配。具体地说，为了赢得更多的选票，政治家承诺给予那些收入在中位以下的选民提供利益，而让那些收入在中位水平以上的选民承担净成本。有证据表明，这的确是发达国家收入转移政策的合理特征。事实上，为了赢得更多的选票，政治家们有可能支持种类更多、规模更大的转移支持
13、计划，而其结果则是财政支出规模的不断扩张。6.2 财政支出规模控制财政支出规模的不断扩张是一个客观事实，如何把财政支出规模限制在适度的范围之内，受到了经济学家的广泛关注。控制财政支出的手段很多，这里着重介绍三种制度安排：一预算监管制度，二是零基预算制度，三是政府采购制度。6.2.1 预算监管制度预算监管制度对财政支出的约束，主要体现在财政预算的审批和监督两个环节上。所谓财政预算，指的是由政府编制，经立法机关审批，反映年度内财政收支状况的计划。从形式上看，预算就是按一定的标准将财政收支分门别类地纳入特定的表格。它表明政府部门从事经济活动付出了多大的成本，这些成本又通过什么方式和渠道得到补偿。因此
14、，财政预算是反映政府部门经济活动的一面镜子。在现代社会中，财政预算必须经过立法机关审批才能生效，这就使得财政支出被置于以议员为代表的公民监督之下。财政预算的审批一般应遵循四条准则：(1)完整性；所有的财政收支都应得到反映，并且以收支总额反映出来；(2)可靠性；必须详细反映财政收支状况，各项收支数据准确；(3)公开性；全部财政收支须经立法机关审批，且向社会公布，接受公众监督。(4)年度性；应按预算年度编列财政收支。预算管理的周期一般由预算编制、审批、执行和决策四个阶段构成，大体过程是：1.在新的预算年度开始前，由政府预算管理部门确定公共支出总额，再按部门确定最初分配方案，各支出部门对最初方案提出
15、反馈意见之后，再编制预算草案。预算管理部门与各支出部门之间经过几个来回的修改和反馈，最终形成预算方案，提交立法机关审批。2.立法机关首先审定总体预算规模，再由专门的委员会(如预算委员会)对预算方案逐条逐句地审查，审查通过后就成为具有法律效力的正式预算。3.正式预算产生之后，由预算管理部门负责财政经费的，对于公共投资项目，还要组织项目投标与签约等工作。各支出部门必须定期向预算管理部门报告财政经费的使用情况。4.立法机关再委托审计、国库部门等负责对预算执行的日常监督。预算年度结束之后，由预算管理部门编制决策，经审计后提交立法机关批准，形成政府决算。6.2.2 零基预算制度零基预算(zero bas
16、e budget,ZBB)起源于美国，指的是在编制支出预算时，不考虑用款单位以往年度的基数和水平，一律以零为起点对原有和新增的开支项目进行审核，然后确定当年经费支出数额。与其他支出预算编制方式相比，零基预算不受原有经费预算格局的限制，而是通过分析以往和新增支出项目的效果再确定支出数额。实践表明，零基预算能够有效控制财政支出，但是，由于有关各项活动的量化资料难以全面搜集，对决策方案进行分类的难度也较大，因此这一制度的实施必须以较好的经济技术条件为前提。6.2.3.政府采购制度政府采购是指各级政府及其所属单位以公开招投标为主要方式，从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。政府采购制度在美、英等国
17、已有200 多年的历史。政府采购必须遵循公开、公平、公正原则：1.公开使采购活动具有较高的透明度，采购方要公开发布采购信息，使每个潜在的供应商都能获得均等的信息；同时，还要公开开标，公开中标结果。2.公平就是要给每个潜在的供应商以平等的机会，使其享有同等的权利，并履行相应的义务。3.公正是指评标时按事先公布的标准对待所有的供应商，任何供应商均不受歧视。政府采购制度的最大成效是能够节省财政支出。实践表明，通过政府采购方式至少能节省10%的财政支出。政府采购过程有一套相对完整、统一的程序：(1)确定采购需求。采购需求由各采购方提出，报预算管理部门审核。审核采购预算的限额，采购需求的合理性，包括整体
18、布局、产品的原产地等。(2)选择采购方式。国际上通用的采购方式包括招标采购、询价采购、谈判采购等。其中，招标采购是最基本的采购方式，它通过招标方式邀请所有潜在的供应商参加投票，然后以某种事先确定并公布的标准，从所有投标者中选出中标，并与其签订采购合同。(3)审查供应商资格。合格的供应商应具有相应的专业技术资格、能力及设备，具有签订采购合同的法定权力，无相关的财务及法律纠纷等。(4)签订采购合同。供应商在签订采购合同时，按标准交纳一定数额的履约保证金。(5)履行采购合同。供应商按合同规定，向采购方提供合格的商品、工程或服务。(6)验收与结算。采购方对合同执行结果进行验收，验收合格后，由预算管理部
19、门与供应商进行结算。本章小结基本概念财政支出 瓦格纳法则 非均衡增长理论 财政预算 零基预算 政府采购思考与练习1 在下列各种情况下，政府在经济的规模是增加还是减少了？为什么？(1)政府购买商品和服务支出占国内生产总值的比率下降；(2)中央政府通过减少向地方政府的补助实现了预算平衡。2 某一国家各行各业都投资于新设备，每年能使私人部门的劳动生产率提高3%，政府部门没有得益于类似的技术进步。(1)如果将私人部门的工资定得和边际产量价值相等，那么，工资每年将增加多少？(2)为了使政府雇员的工资跟上私人部门雇员的工资，政府每年都提高雇员的工资。相对于私人生产的商品价格来说，公共服务的价格将发生什么变化？(3)如果每年提供的公共服务数量相同，那么用支出衡量的政府规模会有什么变化？3 解释财政支出增长原因的理论主要有哪些？4 可以采取手段来控制财政支出规模？