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1、公共管理知识专题讲座 四川大学公共管理学院 王建军 教授一、公共管理的内涵、特征、职能和本质 1、公共管理的概念 公共管理是指由政府、非政府公共组织和公民共同参与的，对国家事务和社会公共事务进行规划、协调和管理的活动。2、公共管理的基本内涵 （1）从管理主体看，公共管理是由政府、非政府公共组织和公民三大主体所组成的管理体系，三大主体间存在有机的社会互动。（2）从管理客体看，公共管理的对象是国家事务和社会公共事务。它包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务三个方面。（3）从管理范围看，社会公共事务所指的“社会”或“公共”都是相对概念。社会”或“公共”指称的范围不同，社会公共事务的内容在
2、质与量上都会有所区别。（4）从管理内容看，公共利益是公共管理的核心，应通过公共管理努力实现社会各种利益的协调。（5）从管理手段看，公共管理将综合使用法律手段、行政手段、经济手段和民主手段等。3、公共管理与传统行政管理的区别1）管理主体不同2）管理内容不同3）管理手段不同 4、公共管理的主要特征 与其它管理相比，公共管理主要有以下特征：（1）公共性 （2）法治性 （3）服务性 （4）公平性 （5）系统性 5、公共管理的基本职能 （1）公共管理的基本职能的涵义 公共管理职能是指政府及其他公共组织管理国家事务和社会公共事务的过程中所体现出来的职责范围和作用。（2）公共管理职能的主要内容 主要是提供公
3、共物品和公共服务 1）对外的职能 国防职能 外交职能 2）对内的职能 军事管理职能 宏观经济管理职能 治安管理职能 公共事业管理和服务职能 社会保障管理职能 公共危机管理职能个人 市场购买（食品、衣服、市场购买（食品、衣服、湖里的鱼湖里的鱼 矿藏矿藏 海鱼海鱼 空空气气住房、瓶装水）住房、瓶装水）整形外整形外 开放的牧场开放的牧场 科手术科手术 乡村垃圾搬运乡村垃圾搬运 高等教育高等教育 河、湖河、湖 乘坐出租车乘坐出租车 饭馆、酒店饭馆、酒店 医疗保健医疗保健 停车场停车场 初等教育初等教育 街道停车街道停车 宗教仪式宗教仪式 邮件投递邮件投递 专区垃圾搬运专区垃圾搬运 保险保险 观看接力赛
4、观看接力赛 公共交通公共交通 中心公园中心公园 消防消防 剧院、体育场、图书馆剧院、体育场、图书馆 警察巡逻警察巡逻 电力电力 国家公园国家公园 防疫防疫 电话、自来水电话、自来水 对度量衡、建筑物、对度量衡、建筑物、灯塔灯塔 电梯的监控电梯的监控 监狱监狱 天气预报天气预报 国防和广播电视国防和广播电视消费排他可行共用共用资源资源共同不可行个人物品可收费物品可收费物品集体物品集体物品 （3）公共危机管理 1）公共危机管理的含义 公共危机，又叫重大突发事件，一般是指已经或可能导致重大的人员伤亡、财产损失、环境破坏或社会动荡，并对公共安全构成威胁的紧急事件和情况，这些事件的规模往往超出了常规的处
5、置机构、管理当局和其他组织正常工作能力所能处置的范围。2）公共危机的种类 主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四种类型和更加具体的灾种。近年国内重大公共危机事件案例近年国内重大公共危机事件案例近年国内重大公共危机事件案例近年国内重大公共危机事件案例 北京北京“7 71010暴雨暴雨 新疆喀什新疆喀什“2 224”24”地震地震 烟台烟台“111124”24”特大海难特大海难 重庆川东北气矿天然气井喷事故重庆川东北气矿天然气井喷事故 SARSSARS疫情疫情 禽流感疫情禽流感疫情 河北省石家庄市河北省石家庄市“3 31616特大爆炸案特大爆炸案 银川出租车事件银川出租车事件 3
6、）、公共危机对公共管理的新要求 公共安全问题集中反映了社会的综合发展水平和政府的行为责任能力。如果这方面出现差错，将付出高昂的代价，不仅民众和社会的生命与财产遭到的损失难以挽回，而且会动摇民众对社会与政府的信任。同时还会对人们心理形成不良影响、破坏社会稳定、妨碍经济活动的正常进行等。为了应对公共危机,社会对公共管理提出了新的要求。概括起来，主要有以下几点：建立健全保障公共安全的制度环境和社会环境 建立长效的、完备的公共安全保障机制 应建构起覆盖面广阔的社会安全预警网 积极应对危机，有效控制损失 4）危机管理的主要原则 预防为主，有备无患 政府主导、社会参与 条块结合、以块为主 正向引导、及时透
7、明 立足本国、加强合作 科技先导、多管齐下 5）危机管理的主要方法 危机管理的过程 从时间系列的角度分析，危机事件会经历一个发展周期。一个完整的危机管理过程包括如下三个阶段：预警、应急、善后。这三个阶段分别发生在危机的事前、事中和事后三个不同的时间段，形成一个循环的过程。危机预警 危机预警的含义 危机预警指的是以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对危机态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议。危机预警的构成 从危机预警的内容上看，主要包括“预”(预测)和“警”(警示)两个组成部分。危机的应急 危机应急的含义 危机应急是指采取有效的危机
8、管理策略和措施，尽可能将危机事态控制在一定范围内或使其消除的过程。危机应急的内容 制定详尽的应急预案 平时应预先制定出各类应急预案，以便在危机到来时能沉着应对。做出果断的危机决策 所谓危机决策，是指要求决策者在高度逆境中（有限的时间、资源和人力等约束条件下），打破常规，迅速完成应对危机的具体措施的选择。迅速的危机信息传递 为了使决策方案得到贯彻落实，迅速组织和动员群众，必须建立有效的信息通道使危机信息得到快速传递。有效的危机现场处置 组织的领导者应亲临危机现场指挥对危机的有效处置。在其过程中要按照先救助人员，后抢救财产；先控制事态，后追究责任的原则进行。危机的善后 危机处置以后，应按有关法规对
9、人员和财产损失进行补偿；应查清危机产生的原因，追究相关责任；应总结经验教训，制定相关法规和制度，防止类似危机再度发生。6、公共管理的本质 公共管理研究通常有两种立场，一是管理者的立场，一是公众的立场。如站在管理者立场，公共管理研究主要关注公共部门如何有效地实施对公共事务的管理。如站在公众立场，公共管理研究主要关注公民如何从政府那里得到他们所需要的东西。其实，两种立场都没有脱离公共利益这个核心。前者强调公共利益的供给、维护与保障；后者关心公共利益的产生、需求与实现。因此，实现和维护公共利益是公共管理的本质。（1 1）公共利益概念辨析）公共利益概念辨析 “公公共共利利益益”是是指指由由全全体体成成
10、员员确确认认的的，在在一一定定区区域域或或范范围围内内，已已经经或或者者有有可可能能对对全全体体成成员员产产生生影响的利益共同点和利益平衡点。影响的利益共同点和利益平衡点。对对影影响响到到区区域域内内全全体体成成员员利利益益的的事事件件，应应该该由由专专门门的的公公共共部部门门出出面面加加以以管管理理和和协协调调，以以保保证证用最低的成本实现全体成员成员利益的最大化。用最低的成本实现全体成员成员利益的最大化。对对现现时时只只影影响响到到部部分分成成员员，但但今今后后可可能能会会影影响响到到全全体体成成员员的的事事件件，公公共共部部门门也也应应该该出出面面加加以以管管理理和和协协调调，或或者者防
11、防止止损损害害公公共共利利益益的的事事态态扩扩大大(如如环环境境污污染染)，或或者者协协调调成成员员的的利利益益分分配配(如如公公共共设施的兴建与维护等设施的兴建与维护等)。（2）公共利益的层次性 公共利益是全体成员个人利益的体现，但公共利益又不是成员个人利益的加总。公共利益在不同的范围内表述的时候有不同的内涵，从而体现出公共利益的层次性。人类社会是由若干层次的次级组织按一定规则组成的。高层级组织的公共利益制约着低层级组织的公共利益和个人的成员利益，而个人的成员利益、低层级组织的公共利益又支撑着高层级组织的公共利益。国家的“公共利益”与部门、地方政府的“公共利益”和公民的“成员利益”之间需要高
12、度协调，尽可能达到国家代表的“公共利益”与部门、地方政府代表的“公共利益”和公民的“成员利益”的“多赢”，避免公共利益与成员利益“共损”的局面。这就是公共管理的本质和目的。二、公共组织与公共部门 人力资源管理 1、公共组织 公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务、提供公共服务和公共物品为基本职能的社会组织，包括政府组织和非政府公共组织。这里的政府包括行政当局及其职能部门；非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、公民自愿参与的组织。政府组织与非政府组织一起构成“公共组织”。2、公共组织的一般特征 （1）合法性 （2）目的性 （3）公益性 （4）参与性 （5）系统性
13、 3、政府组织与非政府组织的主要区别 政府组织政府组织 非政府组织非政府组织领导体制领导体制 首长负责制首长负责制 委员会制委员会制管理手段管理手段 行政、法律手段行政、法律手段 民主、教育手段民主、教育手段管理方式管理方式 依法行政依法行政 民主协商、道德约束民主协商、道德约束管理领域管理领域 政治性公共事务政治性公共事务 经济性公共事务经济性公共事务 经济性公共事务经济性公共事务 社会性公共事务社会性公共事务 社会性公共事务社会性公共事务 4、公共组织的设计原则 （1）任务目标原则 （2）分工协作原则 （3）命令统一原则 （4）管理幅度与管理层次相适应原则 （5）集权与分权结合的原则 （6
14、）职责权相对应原则 （7）执行和监督分设的原则 （8）非正式组织的包容原则 5、公共部门人力资源管理的含义 从微观上看，公共部门人力资源管理就是某个具体的公共行政组织为了履行其公共管理职能，实现公共利益，而依据国家相关法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、保障等管理活动和过程的总和。公共部门人力资源管理的主要依据是公务员法。5、公务员法核心条款解读 （1）调整了公务员的范围）调整了公务员的范围 规规定定：公公务务员员是是指指依依法法履履行行公公职职、纳纳入入国国家家行行政政编编制制，由由国国家家财财政政负负担担工工资资福福利利的工作人员的工作人员 （2）激激励励保保障障条条款款
15、：维护637万公务员权益 1）兢兢业业、有所成就的普通科员，也可以拿领导职级的工资 规规定定：国家实行公务员职位分类制度，公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。2）聘任制主要适用于专业性较强的职位，如金融、财会、法律、信息技术等方面规规定定：对一些专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。3）公务员对侵犯其合法权益的机关及其领导人员可提出控告规规定定：公务员依法履行职务的行为，受法律保护。4）公务员对上级错误决定和命令可建议改正或撤销规规定定：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，
16、可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。（3）监监督督约约束束条条款款：公公务务员员戴戴上上紧紧箍箍咒咒1）引入引咎辞职、责令辞职和公务员辞退制规规定定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务。2 2）防防止止“期期权权腐腐败败”，严严格格公公务务员员离离职职从从业业限制限制规规规规定定定定：公公务务员
17、员辞辞去去公公职职或或者者退退休休的的，原原系系领领导导成成员员的的公公务务员员在在离离职职三三年年内内，其其他他公公务务员员在在离离职职两两年年内内，不不得得到到与与原原工工作作业业务务直直接接相相关关的的企企业业或或者者其其他他营营利利性性组组织织任任职职，不不得得从从事事与与原原工工作作业业务务直直接接相相关关的的营营利利性性活活动动。公公务务员员辞辞去去公公职职或或者者退退休休后后有有违违反反前前款款规规定定行行为为的的，由由其其原原所所在在机机关关的的同同级级公公务务员员主主管管部部门门责责令令限限期期改改正正；逾逾期期不不改改正正的的，由由县县级级以以上上工工商商行行政政管管理理部
18、部门门没没收收该该人人员员从从业业期期间间的的违违法法所所得得，责责令令接接收收单单位位将将该该人人员员予予以以清清退退，并并根根据据情情节节轻轻重重，对对接接收收单单位位处处以以被被处处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。3、对工作调整、调动进入公务员队伍的人员严格把关规规定定：任用公务员应坚持任人唯贤、德才兼备、注重工作实绩的基本原则。三、对公共权力的法治监督和伦理约束 1、公共权力的含义 公共行政权力是公共意志的体现，是人类社会和群众组织有序运转的指挥、决策和管理的力量。是以公共利益的名义对社会成员的公共行为进行控制的力量，它起因于维护社会公共利益
19、和社会公共生活的需要和专职管理者的出现。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民行使管理国家和社会事务的权力，主要是通过两种方式来实现的，一是通过选举代表来参与制定法律，参政议政；二是由人民代表大会把管理国家和社会事务的行政权力授予政府和国家公务员，由政府和各级国家公务员管理国家和社会的事物。因此，人民和国家机关、社会行政组织之间是一种委托关系，这些机构的行政权力是委托治理权。行政执行人员个人只能代表国家和社会公共利益，他决不能代表个人利益。2、公共权力的特征 1）公共权力的所有者是全体社会成员。2）公共权力的主体以国家政府机构为主，同时还包括非政府组织。3）公共权力的客体是有
20、关全社会的公共事务。4）公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公众利益。5）公共权力的所有者和行使者是分离的。少数人和机构代表公共权力的所有者行使公共权力，管理公共事务。6）公共权力是社会的基本权力，它是政治权力、经济权力、文化权力的综合。7）公共权力具有政治性。在现代社会，公共权力的政治性表现为利益集团的“分利”工具。3、对公共权力进行监督和约束的必要性 1）公共权力运行的目的和核心就是组织的“公共利益”。由于“公共”的内涵不同，公共权力行使的结果，既可能增进社会公共利益，也可能损害社会公共利益。如果是前者，则社会成员自愿服从公共权力的意愿得以增强，公共权力的权威性和强制力得以维护；如果
21、是后者，则会损害公众利益，影响社会公众对公共组织权威的信任。2）由于公共权力的所有者和行使者是分离的，公共权力的行使者作为代理人既有积极性，也有机会偏离公共权力所有者组织成员的利益，而凌驾于所有者之上，享用权力给他带来的种种好处，从而危害组织权力委托人的利益。因此，对公共权力的监督要和约束应贯穿于公共权力运行的全过程 3 3、对公共权力进行监督和约束的主要途径、对公共权力进行监督和约束的主要途径 公公共共权权力力的的行行使使是是否否公公正正、合合理理、有有效效，取取决决于于两两个个基基本本条条件件的的满满足足：国国家家、社社会会的的组组织织方方法法与与原原则则已已经经根根据据不不同同的的社社会
22、会目目标标将将不不同同的的社社会会行行政政责责任任分分配配到到具具体体的的行行政政组组织织中中，并并制制定定出出一一系系列列的的行行政政组组织织管管理理、监监督督办办法法，行行政政人人员员只只要要遵遵守守管管理理规规程程(依依法法行行政政)，就就会会体体现现出出公公共共意意志志，实实现现公公共共利利益益，从从而而完完成成其其社社会会职职责责。当当然然，这这些些管管理理制制度度本本身身应应该该是是公公正正、合合理理和和有有效效的的。取取决决于于行行政政者者个个体体的的主主观观判判断断和和自自我我裁裁量量。这这往往往往与与权权力力行行使使者者个个人人的的能能力力、学学识识、智智力力和和道道德德密密
23、切切相相关关。在在这这些些因因素素中中，道道德德又又是是第第一一位位的的，因因为为它它决决定定着着能能力力、学学识识、智智慧慧用用于于行行善善还还是是用用于于作作恶恶，用用于于谋谋取取公公众利益还是用于谋取私人利益。众利益还是用于谋取私人利益。对公共权力进行监督和约束的途径包含两大类：一是内在的软约束，二是外在的硬约束。内在的软约束强调公共权力行使者的道德自律，通过道德教化提高公务人员的自律意识，从而防止权力的异化。权力的硬约束是指建立有效的公共权力制约机制，通过公共权力制衡配置或适当分权等制度的建立，达到制约权力、防止权力异化的目的。（1）对公共权力硬约束的主要方式 1）以权力制约权力 它是
24、指公共权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向的制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约；水平方向的制约是同等层次不同职能主体权力之间的相互制约。2）以权利制约权力。就是以公民权利制约公共权力，从公共权力组织的外部对公共权力进行制约，限制、阻遏公共权力的滥用。它以宪法承认和保护公民权利为根本前提。通过承认公民的权利，如尊重保护私人财产权、人身自由权和隐私权等，将公共权力阻隔在公民权利之外，为公共权力划定一个不可逾越的界限。通过行使公民权利，保障公民各项权益，调动公民广泛地参与到与保护、行使自己的权利相关的其他公共权力的运行中。3）引入市场竞争机制约束公共权力
25、 在一些领域引入市场机制，减少公共权力对社会资源的掌控，就能对公共权力进行有效制约。这是因为：市场经济制度本身就要求社会大众通过价格机制自行配置社会资源，有助于公共权力定位在公共服务。公共权力从营利性生产领域退出，专门从事市场规则的制定、市场秩序的维持以及公民政治经济权利的保护，有助于大大减少管理者利用公共权力的垄断性获取私利、用公共权力做交易等腐败现象的发生。（2）对公共权力软约束的主要内容 1)忠于职守，依法行政 司其职，谋其政。忠于职守，坚持岗位，履行职责，尽职尽忠是公共人员最起码的职业道德要求。忠于职守与依法行政是相辅相成、密不可分的。政府与非政府行政人员的忠于职守是建立在依法行政基础
26、之上的。忠于职守就必须依法行政，离开了依法行政不仅谈不上忠于职守，而且对不当行政行为所导致的失职、渎职等违法行为，必须承担相应的法律责任。2)廉洁奉公，公正行事 廉洁的要求是当今社会的强烈呼声，它包含两层意思：清正廉洁，不谋私利，一心为公、为民，正确处理公与私的关系；公正行事，不偏袒、不歧视，不利用权力交换利益，不以个人利益为行事依据，依法公平地对待行政对象。3)精进业务，文明为民 这一规范首先要求行政人员要勤政。勤与懒从来就是人民评价和衡量管理者优劣的重要道德标准，勤奋工作是服务好社会公众的一个必要条件。其次是要求行政人员精进业务，不断学习，不断总结工作经验，努力提高工作能力，从而提高工作效率。4)谦虚和蔼，洁身自好 态度和蔼、文明礼貌是正确处理人际关系的首要要求，是进行人际交往、处理人际关系的基本态度。现代社会对普通人的要求是这样，对行政人员的要求就更是这样。要求行政人员注重人际交往中的礼节、礼仪以及自身的衣着、仪表、仪态，文明服务，和蔼待人。对自己严格要求，不沾染恶习，洁身自好。谢 谢 大 家