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1、中国医学装备2 0 0 6 年1 1 月第3 卷第1 1 期C h i n a M e d i c a l E q u i p m e n t 2 0 0 6N o v e m b e r V o l.3 N O.1 11 国内外医疗器械产业发展现状医疗器械产业是关系到人类生命健康的新兴产业，是当今世界经济发展最快、最为活跃的工业门类之一。相关数据显示，在全球市场医疗器械超过 5 0 0,0 0 0 种，预计总价值将超过 3,0 0 0 亿美元。我国医疗器械行业经过 3 0 多年发展，已经有了相当的规模，并且一直保持较快的增长速度。据医疗器械行业“十五”规划预测，年增长率达到 1 5%，到2
2、0 1 0 年我国医疗器械行业总产值将达 1 0 0 0 亿。医疗器械不同于普通商品，它聚集和融入了大量现代科学技术的最新成就，许多现代化产品是医学与多种学科相结合的高新技术产物，在促进人类生命健康方面发挥着越来越重要作用。但由于存在潜在的健康风险，它的安全性与有效性直接关系到患者与使用者的生命安全，因而责任更加重大。因此，各个国家或地区都将建立有效的医疗器械管理机制，作为各国政府首要的工作之一。下面主要对美国、欧盟和我国的不同监管模式进行简单分析对比。2 美国对医疗器械的监管模式美国是最早开始对医疗器械进行管理的国家。美国医疗器械管理体系的核心是食品、药品和化妆品法案（F D C A），首次
3、提出了产品的上市前和上市后监管，建立了以产品风险为依据的医疗器械分类和管理制度。美国医疗器械管理和监督机构包括商务部(D C)、美国食品和药物管理局（F D A）和医疗卫生工业制造商协会(H I M A)，它们在各自的职能范围内相互合作，主要机构是 F D A。F D A的医疗器械管理模式的特点可归纳为：以产品分类及审查原则数据库为基础；提出全面综合的医疗器械定义，对医疗器械的界定、药品和医疗器械的区分提出判断依据；提出了基于风险的医疗器械分类制度和市场准入的理念；监督医疗器械生对欧美国家医疗器械管理模式的探讨与分析张长虹，秦晓刚，刘宇静，黄志聪，郑嘉羽（北京军区总医院医学工程科,北京 1 0
4、 0 7 0 0）文章编号 1 6 7 2-8 2 7 0（2 0 0 6）1 1-0 5-0 5 中图分类号 R 1 9 7 文献标识码 B【摘要】通过介绍美国医疗器械监管机构即美国食品药品管理局（F D A）和欧盟在医疗器械领域的三个指令即 有源植入性医疗器械指令(A I M D D)、医疗器械指令(M D D)和体外诊断器械指令(I V D D)具体的监管方法，与中国医疗器械监管体系进行比较和分析，提出一些建议和启示。【关键词】F D A；MD D；S F D AT h e d i s c u s s i o na n da n a l y s i s a b o u t t h e m
5、 e d i c a li n s t r u m e n t m a n a g e m e n t p a t t e r no f E u r o p e a na n dA m e r i c a nc o u n t r i e sA b s t r a c t:Wep u t f o r w a r ds o m ep r o p o s a l s a n dt h ee n l i g h t e n m e n t t h r o u g hi n t r o d u c i n gt h eU Sm e d i c a l i n s t r u m e n t s u p
6、 e r v i s i n ga n dm a n a g i n g o r g a n i z a t i o nt h a t i s A m e r i c a nF o o dD r u g s A d m i n i s t r a t i v e b u r e a u(F D A)a n dE u r o p e a nU n i o nn a m e l y A c t i v e I m p l a n t sM e d i c a l i n s t r u m e n t d i c t a t e (A I M D D)i nt h e m e d i c a l
7、i n s t r u m e n t d o m a i nt h r e e i n s t r u c t i o n s,M e d i c a l i n s t r u m e n t d i c t a t e (M D D)a n di nv i t r o d i a g n o s i s i n s t r u m e n t d i c t a t e(I V D D)c o n c r e t e s u p e r v i s i n g a n dm a n a g i n g m e t h o d,s i m u l t a n e o u s l y c a
8、 r r y i n g o nt h e c o m p a r i s o na n dt h e a n a l y s i s w i t ht h e C h i n a m e d i c a l i n s t r u m e n t s u p e r v i s i n g a n dm a n a g i n g s y s t e m.K e yw o r d s:F A D；M D D；S F D A作者简介：张长虹，男，本科，高级工程师，北京军区总医院医学工程科主任。【管理论坛】5中国医学装备2 0 0 6 年1 1 月第3 卷第1 1 期C h i n a M e
9、d i c a l E q u i p m e n t 2 0 0 6N o v e m b e r V o l.3 N O.1 1产者对法规的执行情况；要求生产者和使用者反馈医疗器械的使用情况；采用了中央集权和专家支持的方式对医疗器械进行管理。2.1 F D A的概况和职能食品和药物管理局(F D A)是监督和管理获准向消费者进行销售的食物、药物、化妆品和医疗器械的法定机构，由器械和辐射健康中心(C D R H)、监管事务办公室（O R A，重要职能是现场检查）组成，在各自的职责范围内相互合作，确保美国国产和进口医疗器械的安全、有效和标签真实性。C D R H作为 F D A的一个分支，专管
10、医疗器械，主要由 7 个办公室组成，包括交流、教育和辐射项目办公室(O C E R P)，执法办公室(O C)，器械评价办公室(O D E)，体外诊断器械评价和安全办公室(O I V D D E S)，科学和工程实验室办公室(O S E L)，监督和生物统计办公室(O S B)，系统和管理办公室(O S M)。主要职能是：2.1.1 制定和执行国家计划来确保医疗器械的安全、有效和标签的真实性。2.1.2审查和评价医疗器械上市前批准(P M A)的申请、产品发展协议(P D P)、研究用器械豁免(I D E)的豁免请求和上市前通知 5 1 0(k)。2.1.3 制定、发布和强制执行医疗器械标准和
11、质量体系规范及良好的制造规范(G M P)2.1.4 参与有关促进美国与其他国家医疗器械贸易的法规协议的制定。2.2 F D A的法规1 9 3 8 年，美国国会通过 联邦食品、药品和化妆品法(F D&C A)，该法首次将其管理延伸到医疗器械。1 9 6 8 年，增加 控制放射卫生和安全法案，其中规定了对放射性医疗器械的要求。1 9 7 6 年，第一部全面的医疗器械法规 食品药品和化妆品法案（F D C A）产生，具有非同一般的现实意义。该法案加强了对包括诊断产品在内的医疗器械安全性和有效性的监管，同时提出了医疗器械上市前和上市后的管理。1 9 9 0 年，美国国会通过了安全医疗器械法（S a
12、 f eM e d i c a l D e v i c e s A c t），要求养老院、医院和其他使用医疗器械的机构，向 F D A报告显示医疗器械可能引起或促使患者死亡、重病或严重伤害的事件。同时要求制造商对其障碍可能引起严重伤害或死亡的永久性植入器械进行上市后的监视，并建立对依赖该器械的患者的跟踪和定位方法。该法还授权 F D A命令医疗器械产品的召回和其他行动。1 9 9 7年，食品和药品管理 局 现 代 化 法(F D A M A)授权 F D A进行自 1 9 3 8 年以来对该机构运行最大范围的改革。规定包括了加速器械审评和对已批准的器械用于未批准用途的广告监管的措施。2 0 0
13、 2年，医疗器械用户收费和现代化法(M D U F M A)修正了 联邦食品、药品和化妆品法，赋予 F D A新的重要的职能、资源和挑战。M D U F M A于2 0 0 2 年 1 0 月 2 6 日签署生效，含有三项独特的、重要的规定，主要是：上市前审评的用户收费；建立由公认的第三方组织检查的机制；以及一次性使用器械再加工的新的规范要求，包括新的上市前报送的分类目录和上市前报告。2.3 F D A的监管模式F D A对医疗器械的管理与监督主要分为上市前和上市后两个方面。2.3.1 医疗器械上市前管理与监督F D A根据医疗器械的复杂性、安全性和有效性不同，将 1 6 个医学大类中有大约
14、1 7 0 0 种器械分成一般控制、特殊控制、上市前批准三个监管类别，绝大多数器械能在联邦法规典集(C o d eo f F e d e r a lR e g u l a t i o n s C F R )中找到。第一类器械采用一般的监管控制。它们具有对使用者最小的潜在危害和比第二、三类器械更为简单的设计，例如体温计、医用手套和弹性绷带等。一般控制包括：禁止伪劣和标记不当的器械出售；器械制造要遵守质量体系规范和 G M P；器械标记要遵守标签规范；使用 F D A 2 8 9 1 表建立登记；以及器械上市前报送上市前通知 5 1 0(k)(指向美国 F D A提交的申报材料，该材料需证明所申报
15、的医疗器械与目前已合法上市的同类产品同样安全和同样有效，该产品不需经过上市前审批认证，只需通过美国 F D A的上市前通告认证)。第二类器械是指那些仅一般控制不足以确保其安全性和有效性，同时对使用者具有某种潜在的危害且现有的方法可以提供足够的保证的医疗器械，譬如心电图仪、电动轮椅和呼吸器等。除了遵守一般控制要求外，第二类器械也要服从特殊控制以保证其安全性和有效性。特殊控制包括：特殊标签要求，强制的和自愿的性能标准，以及上市后的监督。F D A对这类器械通常要求上市前通知 5 1 0(k)，通过 5 1 0(k)审查后，器械才可以在市场上销售。第三类器械通常是指那些支持或维持人体生命的和预防损害
16、人类健康的或阻止疾病与伤害的，6中国医学装备2 0 0 6 年1 1 月第3 卷第1 1 期C h i n a M e d i c a l E q u i p m e n t 2 0 0 6N o v e m b e r V o l.3 N O.1 1潜在、不合理风险的，但是仅靠一般或特殊控制不足以保证其安全性和有效性的医疗器械，例如心脏起搏器、人工心脏和人工血管等。上市前批准(P M A)是确保第三类器械安全性和有效性而进行科学审查的必备程序。制造商在上市前必须向 F D A递交P M A申请书及其他相关资料，包括控制良好的临床研究，有关安全性和有效性的完整报告，以及与器械制造相关的资料。F
17、 D A在收到 P M A申请后 4 5 天内通知制造商是否立案审查，并在 1 8 0 天内做出是否批准的决定。除了医疗器械分类管理外，器械上市前监管的其他重要的规范还包括临床研究和良好制造规范(G M P)。临床研究：有近 1 0%在报送 5 1 0(k)和绝大多数在申请 P M A时，都要求提交临床研究报告。所有支持 5 1 0(k)和 P M A的临床研究必须在遵守研究用器械豁免(I D E)规范下进行。要求制造商在临床研究启动之前要获得 F D A的批准，征求每个患者详尽的意见和进行研究全过程的适当监控。在临床研究期间，F D A有权检查和审计临床研究单位及其计划实施情况，以确保符合
18、I D E规范。要求每一个制造商都建立一套医疗器械设计和生产的质量体系。2.3.2 医疗器械上市后管理与监督1 9 9 0 年的 安全医疗器械法(S M D A)修订了 食品、药品和化妆品法，增加了医疗器械上市后的规范，包括质量体系检查、上市后监督研究、器械跟踪随访和医疗器械报告。质量体系检查：F D A主要通过对器械制造商进行质量体系检查来开展上市后监督。通常，对第二、三类器械每两年检查一次质量体系，而第一类器械每四年检查一次。若 F D A发现问题或故障，随时要进行检查以确保质量体系运行有效。上市后监督研究：F D A可以命令制造商对某种很可能存在严重危害健康的后果的第二类或第三类器械开展
19、上市后监督研究，来收集其安全性和有效性的资料。制造商必须在收到 F D A要求其进行上市后监督研究命令的 3 0 天内，递交研究计划来获得批准。在审查制造商提议的计划后，F D A在 6 0 天内决定被指定进行监督的人是否具有资格和富有经验，以及该计划是否会收集能显示无法预料的不良事件的资料或其他保护公共健康所需的信息。器械跟踪随访：根据 1 9 9 0 年发布的 安全医疗器械法，F D A有权命令某些第二类或第三类器械的制造商对他们的医疗器械进行跟踪随访，并深入到患者层次。这些被要求跟踪的器械种类包括非常可能存在严重危害健康后果的或用于植入体内超过一年的第二类或第三类器械。这类器械在跟踪后应
20、进行安全性和有效性的再评价。医疗器械报告(M D R)：从 1 9 8 4 年开始，医疗器械制造商和进口商被要求遵守医疗器械报告规范。该规范有助于 F D A和制造商鉴别和监视医疗器械不良事件，从而使问题可以及时被察觉和改正。M D R规范要求，使用器械的机构、进口商、制造商无论何时知道可报告事件的信息(其器械已经或可能引起或导致该事件)后，要及时向 F D A报告由器械引起的死亡、严重伤害或故障的事件。通常在知道事件发生的 3 0个工作日内以 F D A的 3 5 0 0 A表上报。该报告将有助于 F D A确认该器械是否伪劣或误贴标签，所指定的用途是否是安全有效的，从而保护公共健康安全。3
21、 欧盟对医疗器械的监管模式欧盟作为全球第二大医疗器械生产和消费者，对医疗器械的管理有着丰富的历史和经验。在 2 0世纪 9 0 年代初，以英国、法国和德国为代表的欧盟各国初步形成了自己的医疗器械管理体系，如英国的生产企业注册制度（M R S）、G M P要求及不良事件报告制度；法国的临床试验要求和德国的药品法以及医疗设备安全法规。随着欧盟统一市场条约的颁布，为消除各成员国间的贸易壁垒，逐步建立成为一个统一的大市场，以确保人员、服务、资金和产品的自由流通。在医疗器械领域，欧盟委员会制定了三个欧盟指令，以替代原来各成员的认可体系，使有关这类产品投放市场的规定协调一致。这三个指令分别是有源植入医疗器
22、械指令(A I M D，9 0/3 3 5/E E C)，医疗器械指令(M D D，9 3/4 2/E E C)和体外诊断器械指令(I V D，9 8/7 9/E E C)。其中 M D D指令的适用范围最广，包括除有源植入和体外诊断之外的几乎所有的医疗器械，如无源医疗器械(敷料、导管、注射器等)以及有源医疗器械(如磁共振成像仪、麻醉机、监护仪等)。统一协调后的欧洲医疗器械指令（M D D）于 1 9 9 3 年正式发布，其目的是在欧盟各成员国内消除贸易障碍、获得相互认可以及进行技术协调。M D D是欧盟最重要的相关立法工具之一，目的是为了达到欧盟内法律的一致性。1 9 9 8 年 6 月 1
23、 4 日是M D D指令(9 3/4 2/E E C)5 年过渡期的最后一天，从而进入了 M D D强制执行期。指令规定，在指令正式实施后，只有带有 C E标志的医疗器械产品才能在欧盟市场上销售。M D D也是迄今为止影响最大的一部医疗器械7中国医学装备2 0 0 6 年1 1 月第3 卷第1 1 期C h i n a M e d i c a l E q u i p m e n t 2 0 0 6N o v e m b e r V o l.3 N O.1 1法规，在欧盟所有成员国执行并取得了良好成效，该指令被称作是能够体现医疗器械管理法规全球统一化的典范。此指令推出了以下几个新突出的概念：将医
24、疗器械按照分类规则分成四类，并分别遵循不同的符合性审查途径；对药械复合产品的管理；提出基本要求作为确保医疗器械安全和性能的基本条件，并配合使用医疗器械标准细化产品的技术指标；进行医疗器械风险评估的要求；与医疗器械安全有效相关的临床数据的要求；生产者报告不良事件与检测其上市医疗器械的义务；提出第三方审查机构的概念，实行分权式管理。3.1 欧洲医疗器械指令3.1.1 有源植入性医疗器械指令（A I M D，9 0/3 3 5/E E C），适用于心脏起搏器，可植入的胰岛素泵等有源植入性医疗器械。3.1.2 活体外诊断器械指令（I V D），适用于血细胞计数器，妊娠检测装置等活体外诊断用医疗器械。3
25、.1.3 医疗器械指令（M e d i c a l D e v i c e s D i r e c-t i v e，9 3/4 2/E E C），适用范围很广，包括除有源植入性和体外诊断器械之外的几乎所有的医疗器械，如无源性医疗器械（敷料、一次性使用产品、接触镜、血袋、导管等）；以及有源性医疗器械，如核磁共振仪、超声诊断和治疗仪、输液泵等。医疗器械指令（M D D）的要求可概括如下；（1）所有的医疗器械应满足指令的基本要求。（2）每种医疗器械在投放市场之前，应通过符合评价程序。（3）所有已进行相应的符合性评价的医疗器械应带有 C E标志。制造商必须满足指令中规定的要求。在这里所谓“制造商”指的
26、是把医疗器械以自己的名义投放市场的人，而不管他是否实际生产、由别人代其生产或仅仅销售该器械。M D D依据创伤度、使用时间、使用部位以及有无能量等准则将医疗器械的风险程度分为五类，对其进行不同级别的管理，从而最大限度地保证病人与使用者的健康。（1）I 类低风险：听诊器、绷带，企业自己负完全责任，自我声明，完成技术文档，标示 C E。（2）特殊 I 类(灭菌和有测量功能的 I 类器械)低风险：灭菌纱布、体温计、血压计，必须认证机构（N o t i f i e dB o d y）介入，产品标上带有公告号的 C E。（3）I I 类中等风险：腹部垫、注射器、电子血压计、超声设备、C T、X-线机，必
27、须认证机构（N o t i f i e dB o d y）介入，产品标上带有公告号的 C E。（4）I I I 类高风险：如可吸性缝合线、中心静脉导管，认证机构（N o t i f i e dB o d y）介入的程度很高，对于产品的设计亦需确认。M D D规定，不管是何种医疗器械，都必须建立产品的技术文档，包括风险分析，按协调化标准、国际标准或其它标准的测试报告等等。3.2 M D D的医疗器械生产者符合性评审程序欧洲医疗器械指令为生产者提供多种的方法来通过符合性评审，即生产者选择符合性评审程序时，可以单独地测试质量体系、可以将质量体系和产品一起测试、也可以测试单独的产品。企业可以根据自已的
28、实际情况选择最适合自已的路径来获得 C E标识。3.3 指令对医疗器械上市后的监督和管理医疗器械一旦在上市后出现事故，为了最大限度减少危害，欧洲的法规特别强调了要建立警戒系统(V i g i l a n c eS y s t e m)。它要求非欧洲本地的企业要在欧洲找一个授权代表，以便于器械的主管机构能及时与企业取得联系，控制事态的发展。对于如何建立警戒系统，发生事故后企业需要做什么，如何报告事故，报告给什么机构，企业如何减少自己的产品责任等问题，在欧洲医疗器械警戒系统相关文件中有详细描述。4 我国对医疗器械的监管模式我国的医疗器械监管机构主要有国家食品药品监督管理局(S F D A)、商务部
29、和卫生部。S F D A是医疗器械的监管局，商务部主要负责宏观经济调控和贯彻实施医疗器械产业政策，卫生部负责监管所有医院和卫生医疗单位。4.1 S F D A的概况和职能S F D A下属医疗器械司和药品市场监督司。医疗器械司主要负责器械研究和生产环节的监管；药品市场监督司负责器械经营和使用环节的监管，同时也负责组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为。这两个司按照各自职责，相互合作，共同保证医疗器械的安全、有效。医疗器械司下属 4 个处室：标准处、产品注册处、安全监管处和受理办公室。其主要工作职责是：起草有关国家标准，拟订和修订医疗器械、卫生材料产品的行业标准、生产质量管理规范并监督实施；制定医
30、疗器械产品分类管理目录；负责医疗器械产品的注册和监督管理；负责医疗器械生产企业许可的管理；负责医疗器械不良事件监测和再评8中国医学装备2 0 0 6 年1 1 月第3 卷第1 1 期C h i n a M e d i c a l E q u i p m e n t 2 0 0 6N o v e m b e r V o l.3 N O.1 1价；认可医疗器械临床试验基地、检测机构、质量管理规范评审机构的资格；负责医疗器械广告许可的管理。药品市场监督司下属 5 个处室，其中医疗器械督察处负责器械监管，其主要工作职责包括：负责依法监督生产、经营、使用单位的医疗器械质量，组织对医疗器械市场的监督检查工
31、作；负责医疗器械的抽验工作，定期发布国家医疗器械质量公告；组织依法查处制售假劣医疗器械违法行为；负责对假劣医疗器械投诉、举报的处理。4.2 S F D A的法规自 2 0 0 0 年 4 月 1 日起，我国开始施行 医疗器械监督管理条例(简称 条例，下同)。这是中国医疗器械监管法制建设的重大突破，标志着中国的医疗器械监管进入依法行政和依法监管的新阶段。根据 条例，原国家药品监督管理局和国家食品药品监督管理局陆续制定了十部有关医疗器械监管的部门规章,包括 医疗器械注册管理办法、医疗器械分类规则、医疗器械标准管理办法、医疗器械临床试验规定 和 一次性使用无菌医疗器械监督管理办法 等。这些规章是 条
32、例 原则和要求的具体化，为进一步加强医疗器械监督管理奠定了基础。4.3 S F D A的监管模式条例 的实施，结束了医疗器械监管政出多门的局面，条例 授权国务院药品监督管理部门负责全国的医疗器械监督管理工作，有利于药监部门切实履行职责、承担责任。制定 条例 时，汲取了目前国际上先进的管理方法，采用三个类别分类管理。根据 2 0 0 2 版 医疗器械分类目录，将医疗器械大约分为 4 3 大类 2 6 0 小类。根据 条例 规定，药品监管部门负责医疗器械从研制、生产、经营到使用全过程监管。在医疗器械上市前，所有医疗器械必须经过各级药监部门审批注册，其中第二、三类器械在首次注册时要递交临床试验报告，
33、且在准产注册时要建立质量保证体系并通过考核或认证。通过上市前审批注册，基本建立了医疗器械准入制度。此外，中国也加强了医疗器械上市后和经营、使用环节的监管，主要包括对生产企业的专项监督检查和日常监督检查，还有对经营企业和使用单位的监督检查。日常监督检查是对生产企业的生产过程和质量保证体系进行检查，以确保企业合法生产、质量稳定。专项监督检查一方面对医疗器械质量投诉和各种违规行为举报的查处，以及专项打假，另一方面定期对产品进行质量监督抽查。通过几年的日常监督、专项打假和质量监督检查，产品的质量得到很大提高。另外，S F D A正在开展医疗器械不良事件报告和再评价工作，进一步完善上市后的监管，切实保护
34、生命安全。5 启示和建议由于我国医疗器械监管历史短、起步晚、基础差、底子薄，虽然参照国外的通行做法建立了一套相对完整并具有自身特色的监管体系和制度，但受各种因素的影响和制约，与美国核欧盟相比，在法律地位、层级结构、监管理念和处理方式等方面还存在较多的问题和不足。美国和欧盟医疗器械监管现行的法律，经多次修订，渐趋完善。有关禁止、诉讼程序、处罚、查扣和民事处罚等条款十分详细，便于执法操作。为实现高效、优质的医疗器械管理提供了强有力的后盾。而我国的 医疗器械监督管理条例 法律地位不高，仅六章 4 8 条，相关条款规定不够详尽，存在与其他行政法规和部门规章相冲突或多头重复监管的问题，给药监部门监督管理
35、带来了一定的难度。美国和欧盟监管机构模式单一，保证了 F D A监管政令的畅通和执行。我国实行省、市、县等多级管理，机构庞大，影响效率。科学决策、公开透明、广泛宣传和公众支持保证了美国和欧盟监管机构的权威性。比较而言，我国受传统行政管理理念的影响，强调审批，注重事前监管。另外，医疗器械监管的处理方式有所不同，美国和欧盟对医疗器械监管执法活动中发现的问题，根据违法的程度主要采取纠正和惩罚两类方式。而我国的 条例 对轻微违法行为处理没有明确规定，还没有实施召回和警告发布的制度。它山之石，可以攻玉。通过上述不同的医疗器械监管体系的比较和分析，如何在具有中国特色的医疗器械监管体制基础上，学习和借鉴国外的经验和成功做法，逐步建立并不断完善符合国际惯例和市场经济规则的有效的监管体系，是我国药监部门面临的紧迫任务。（收稿日期：2 0 0 6-0 7-0 1）9