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1、公共管理模式嬗变基于社会契约论的演化研究【论文关键词】管理行政模式；服务行政模式；社会契约论；公民参与【论文摘要】社会契约论是解释剖析公共管理模式嬗变的重要视角。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政模式的合法性信仰，推动了统治行政模式到管理行政模式的嬗变。面对管理行政模式工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政模式对管理行政模式的超越。公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它从公共权力的不同来源和运行模式，阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行
2、政模式到管理行政模式再到服务行政模式的擅变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严、价值和权利逐步凸显的过程中，公共管理模式擅变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嫂变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。一、从统治到管理:社会契约论的视角前工业社会的统治行政模式是人类历史上的第一种公共管理模式，但它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役，强调臣民的效忠与服从。国家对社会的公共管理实际是统治者私人管理的延伸，政
3、府被异化为统治者的私人性物品。由于财产私人占有的差别转化为政治国家中的等级特权，国家权力为经济上占统治地位的少数人所控制，社会公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治，是一种“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的管理模式。工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。源于理性交易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源。近代以来，西方的主流政治思想家都信奉社会契约论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性
4、的反向论证，其逻辑推演的路径和假设是：国家产生前的自然状态是一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着天赋的自然权利，每个人都是自身利益的捍卫者与裁判者，但人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争。由于自然状态所具有的极度不稳定性、危险性(霍布斯)、不便性(洛克、卢梭)，人类为了保护自己的生命和权利，经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然权利给公共权威，最终进人国家状态。社会契约论强调公民权利先于政治共同体，政治权力源于公民权利自下而上的授予，这从根本上改变了前工业社会以君权神授、王权至上来获取和维系合法性信仰的路径，打破了统治行政模式确定人们权利能力和行为能力的身份基准
5、，实现了“从身份到契约”的社会进步。从君权神授到主权在民，政府成为代理公众对社会事务进行管理的工具。公共管理的内核一政府与公民的关系一发生了根本性的转变，形成从统治行政模式到管理行政模式的擅变。19 世纪末 20 世纪初，管理行政模式以政治一行政二分法、官僚制、科学管理思想为理论基础，获得了更加成热与稳固的发展，并在一定程度上深化了对社会契约内含的主权在民、法治、理性权衡等原则的制度建构。威尔逊和古德诺设计的政治行政二分理念强调以政治(议会)系统为整个国家权力设定运作的价值取向与基本目标，并通过法治原则控制行政活动来保证人民主权;韦伯的官僚制组织设计一以法理型权威和严格的层级节制淦释了行政权力
6、来源的合法性;泰勒的科学管理思想则直接契合了契约的理性权衡与功利取向。社会契约论的建构使得政府的公共性日渐突显，管理的职能逐步强化并居于主导地位。二、契约危机与管理困境不同因素对不同价值的追求，使得社会契约理论呈现出一种内生的张力与矛盾而陷人理论扩张的困境，从而使得建基于社会契约论的管理行政模式形成持续发展的自反性困境与危机。第一，形式正义与实质正义的张力。早期的理性哲学认为，自由意志可以自然导向正义和公正，反映在契约观念上就是契约自由至上理念:只要契约是自由达成的，就能够自然地保证双方当事人利益满足的合理和平衡。基于这种理念，社会契约强调公民与国家基于理性权衡所作的自由选择，契约的达成与信守
7、承诺成为契约正义的表征。在这个意义上，社会契约只是公民权利一次性交换的结果。一旦达成，这种双方合意的委托一代理关系就具有了正义的外观，至于双方实际上是否存在着不平等、履行契约时是否因情势变化而使契约履行显失公平等等，均不予考虑。承载了合法 J 性的契约就是最终的价值追求，形式正义而不是实质正义则被优先考虑。另一方面，社会契约理论作为西方经济学中交易原理合乎逻辑的延伸，其理性权能观认为个人的利益和实现利益的手段都是可以理性计算的，社会契约和政治社会的产生就是机械式理性设计的结果。机械存在的工具性政治社会把社会生活屮的多样、异质的利益与价值化约为单一的的功利谋划，排斥了人们对共同命运的承担。由此，
8、契约理论只解释了“缔约的最初收益”，而没有提供契约实现过程的有力证明。第二，政府权力与公民权利的张力。公民与政府之间的委托与代理关系形成公域与私域的截然划分，公民权利与政府权力各 Hi 形成不同的、拥有一定边界的社会活动空间。在公民权利一方，公民并不是把所有的权利让渡给政府，而仍然保有自己的部分权利。这些权利构成对公共干涉的豁免，主要以“抵御政府的围墙”为目的的消极权利组成。在政府权力一方，政府作为理性衡量的结果，其功能被界定为提供必要的公共物品，并接受来自社会公众的监督与制约。公域和私域的界限分明，公民权利和政府权力截然对立而不是相互依赖、相互赋权。政府权力和公民权利的相互排斥还表现在二者不
9、同性质的界定与现实社会的反差。社会契约论设定了公民权利对于政府权力的制度优先性与价值权威性但是面对“具体性存在”的政府权力，公民权利的“抽象性存在”却形成其身份的模糊性和委托一代理关系的复杂性。委托人和被管理者的双重角色，本是公民为了方便代理活动而对政府进行的授权，却在相当程度上抑制了一般情况下委托人在代理活动过程中所拥有的决定权和意志自由。剥离了民意约束的政府权力，将会导致公民权利享受和义务承担的极大不确定性，从而使契约与其本来意涵相悖，变成一种强制一顺从的统治性关系。以上诸种内生于社会契约的张力与矛盾，使得管理行政模式在践行社会契约理念的同时又生成对社会契约的背反。首先，政治行政二分把传统
10、的公民与政府之间的一级社会契约变成了二级契约，契约精神所蕴涵的民主成为与行政过程无关的政治选举的代名词。在这种权力结构安排中，公民的作用仅仅限于定期选举产生政治精英，而“议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。-选举的形式合法性使得行政官僚并不需要将公众同意纳人视野，而是将其视为一个既定的存在。对于他们来说，规范性问题争论的时期已经成为过去，而这个已经成为过去的时代已经为他们奠定了巩固的价值前提。阎这在很大程度上割断了政府与公民之间的权利义务的对等关系，使得政府与公民之间的责任联系的路径被改变，公民难以通过正常的政治渠道问责政府。更为严重的是，管理行政模式被定位成一种纯粹追求效率的执行
11、过程:不受外在环境因素影响，不需要向社会负责，也不需要对公众开放。自身的高度自主性使官僚制组织构成一个单中心权威的封闭系统。在严格的等级节制和规章制度下，服从和效率成了管理过程的核心，公众的需求在行政活动中根本得不到反映。政府没有公民参与行政的制度设计，公民也没有参与行政的实际权利。公民作为社会契约的委托人，却只是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。这种政府对公民的单向度管理只追求手段的合理性，而不考虑其外部社会的合法性意义，最终只能使官僚行政成为“牧民之术”，而非为民的行政。社会契约的制度设计生成行政官僚的困境，行政官僚的扩张则进一步加速了“契约的死亡”。一方而，社会契约作为公民与政府之
12、间的 A 由意志协定，明确了当事人相互之间的权利和义务。但战后福利国家的过度干预促成了行政权力的不断扩张，大量的当事人约定之外的义务由国家强制引人契约关系，形成对契约自由至上理念的沉重打击。社会契约所隐含的自由、功利和理性的内在要求，与契约社会中的公平建构格格不人。另一方面，社会契约在本质上是一种权力的分配与运行方式。政府权力的结构配置反映了政府与公众关系的变迁。沿着这一思路，当三权分立由议会至上变为行政主导时，民主政治的外延必然向公共行政领域延仲。而政治行政二分法把行政排除在政治范围之外，最终只能导致公民与政府之间的契约关系被架空。社会契约论再也不能承载社会结构和政治结构变迁的价值追求而陷人
13、难以自拔的困境。以至于耶鲁大学法学教授格兰特吉尔莫发出感慨：“有人对我们说，契约和上帝一样已经死亡，的确如此，这无任何可以怀疑的。”三、新社会契约论的核心理念重构面对社会契约论的重重危机，也为了回应日新月异的社会变革，20 世纪 70年代，罗尔斯首先利用社会契约的假设，以“纯粹正义的程序”来审慎思考实现正义的路径，使得契约精神在当代重新复兴。社会契约论的重心是要解释国家来源或者权力合法性的问题，建立一种有别于统治社会的民主社会，所以其最重要的东西是全体公民达成一致、进行权利让渡的契约，国家作为契约的结果远比达成契约的程序重要。但在:罗尔斯的理论逻辑中，程序比结果重要。契约不是一个经验事实，订立
14、契约也不是一种真实的历史，过程，社会契约只是他借用的发现正义的方法和手段，是达至正义彼岸的价值工具。按照罗尔斯纯粹程序正义的观念，正义的程序一旦执行，它所达到的任何结果都是正义的。因此，关键不在于我们“选择了什么”，而在于“如何选择”。如果我们能够设计出一种正义的程序，那么我们从中所选择的任何原则都是正义的，无论它们是什么。通过程序正义，条件的公平就转变成为结果的公平。罗尔斯将正义作为社会契约论的灵魂，从而使其新契约论有着极其强烈的现实关怀。针对吉尔默所宣告的耸人听闻的“契约的死亡”，麦克尼尔也从真实世界的世俗角度对它进行了新的阐释，为社会契约死里逃生指出了“走关系的后门”。他提出将契约分为“
15、个别性契约”和“关系性契约”。个别性契约指当事人之间除了单纯的物品交换外不存在任何关系，它强调合意的一次性的全面实现;关系性契约则在一个更长的时间维度上来考虑当事人的相互依存性。麦克尼尔的关系契约中最发人深省之处在于其强调契约中的相互性和团结，个人的选择与公共的选择之间存在着“相互性的参与”。契约在时间轴中不再仅仅是一次性的单发交易，而是指向未来的长期合作;在空间轴中也不再是合意这一个点，而是发散深人至交换得以发生的各种社会关系。当契约的基础不再是当事人的合意，而是社会关系及共同体规范时，麦克尼尔的契约论也从古典阵营分离出来，成为一种以公共责任为硬核的新契约论。新社会契约论以程序正义和公共责任
16、为基点，“试图重新连接中断的沟通、决策、与影响的管道，将人民与政治系统更紧密地连接在一起”。在新的政治建构中，公民被赋予新的身份和角色，政府与公民的距离被消除。这不是政府管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的根本性变革。在公民参与、互动合作的努力下，原先以“控制一顺从”关系为核心的官僚型行政，逐渐被抬升到以“治理一协作”关系为核心的服务型行政。四、从管理到服务:新社会契约论的视角新社会契约论为改革管理行政模式困境指出了服务行政模式的新路径，公民重新获得对官僚制政府的控制。由此，公共利益和为公民服务被看成是公共管理的规范性基础和卓越的价值观。在此基础上，服务行政模
17、式强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。服务行政模式主要以登哈特的新公共服务理论为代表来重构政府和公民之间的关系。概括起来说，这种从多元层面出发的改革主要包含着三个层而的逻辑推进过程：第一，重新思考公民身份。传统的社会契约论倾向以政治制度安排与政治权利分配来构思民主政治的本质。其分析单位是个人主义的自利动机。它以原子式的自我中心为出发点来理解社会契约行为的意义，认为权利让渡形成的公共空间仅涉及对正当制度、程序与法律规则的持续同意，其目标是保障个人的权利不被侵犯。在这样的契约框
18、架下，管理行政模式把公民与政府之间的契约化约成一种简单的法律关系，公民被视为被动的、等待良好服务的消极角色。新社会契约论认为契约的达成是公民基于对程序正义和互动协作的共同认可而在公共事务判断上所达成的协议与共识。它强调公民在参与公共事务的过程中，借助协商、讨论、争辩的方式培养超越自我中心的价值取向，以逐步形成公共精神。因此，公民不仅是自身权利的护卫者，更是一个关注公共利益的社会互动关系的参与者。第二，建构公民参与的新渠道。官僚制行政中公民的参与权利是极为有限的，公民只能通过选举议员或政治领导人等有限的方式参与到政治生活中去。在工具理性的主导下，公民参与被认为会导致行政效率的降低，由此，管理行政
19、模式既不鼓励公民参与，也缺乏有效的制度安排来容纳公民的意志和利益表达，形成“选举之后”公民委托人变成“奴隶”的瘤疾。其实有效的公民参与或真正的公民参与，关键不在于发现公民参与的正确工具与技术，而在于重新思考行政人员与公民之间的基本角色和关系。为此，服务行政模式的改革试图建立多样化的公民参与渠道。公民不仅在选举环节有权&主选择合意的政府代理人，而且在治理环节始终保留一定的直接民主权利和参与、监督权利，从权力的产生到权力的运行全过程，都有制度安排来保证和体现公民的委托人地位最后，重建政府与公民之间的关系。管理行政模式的层级节制是自上而下的单向权力流向关系，以控制哲学作为核心理念。它把公民视为被动的
20、、消极的服务接受者，忽略公民参与对于社会发展所具有的重要价值，使得政府与公务人员成为管理变迁的代理人。政府对公民的权威控制忽视了对民主政治价值的捍卫，公民主权成为流于形式的制度设计。但服务行政模式强调，“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会”。它耍在公民与政府之间打造一种新型的合作关系，处丁此关系中的公民，不再处丁被动的、从属的地位，而是主动地通过参与到行政决策、执行、监督等过程中，与政府开展积极地、广泛地合作。服务行政改革的模式突破了管理行政模式基于工具理性的价值取向，通过对公民身份、民主参与途径以及公民与政府间关系的再思考，在传统的管理行政模式结构中建起了新的民主参与体制。公共行政是通过互动、对话和话语而社会地建构和重新建构的。从古典社会契约的主权在民到新社会契约的公民参与，从管理行政模式所昭示的还权丁民的“正义的外观”到服务行政模式所保证的还权丁民的“正义的内涵”，人类的公共管理日益回归其民主角色和公共特质，形成其不竭发展的深厚社会动力。