建国后公共管理模式嬗变思路.docx

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1、随着民主化、科学化、法制化的推进，民智不断被启迪、民心不 断被解放；而民治民心的充分准备又为民主化、科学化、法制化的 进一步推进提供了条件。由此看来，上述解释是不能令人信服的。 本人认为,民主化、科学化、法制化背后真正的原因，在于国家理 性、政党理性、利益集团理性和个人理性等在公共管理的不断实践 中逐渐成熟。换言之，民主化、科学化、法制化道路的选择，是各 种力量经过长期博弈，最终找到各方都可以接受的均衡点。而理性 贯穿公共管理领域各类博弈的始终，成为了推动公共管理进步的决 定性力量。1理性：公共管理民主化、科学化、法制化的真正动因一般认为，理性是指人们运用知识技能发现问题、分析问题、解 决问题

2、的综合能力，涵盖判断、分析、综合、比较、推理、计算等 各方面能力。理性是如何推动公共管理领域民主化、科学化、法制 化的呢？本人认为可以从理性对公共管理领域中两种力量的影响 进行分析。1.1 首先是理性对管理群体的影响第一，理性使得管理群体能客观看待自身能力的限度，正确认识 自己的错误和不足。这就使得管理群体尽可能避免了盲目自大的心 理状态，转而极力跳脱寡头统治的铁律并积极主动地向外界寻 求建议和帮助。这客观上推动了民主化的进程。第二，理性使得管 理群体能尽量保持科学的态度，不主观臆测、不轻信盲从。同时, 理性也促使管理群体不断学习新的知识、不断掌握新的工具来保证 公共管理领域的可持续性。这客观

3、上推动了科学化的进程。第三, 理性使得管理群体在公共管理的实践中对人类自身的认识愈发成 熟，摆脱对自己和他人的绝对信赖，转而不断摸索独立于人之外的、 更为可靠的、操作性更强的制度。这客观上推动了法制化的进程。1.2 其次是理性对被管理群体的影响第一，理性使被管理者能够独立思考并怀疑所谓“本该如此的社会状况的，对把自己排除在外决策者之外的管理活动提出质疑。这客观上保证了民主化的进程。第二，理性也使被管理者对管理者 实施的具体管理活动不轻信、不盲从，使他们有能力发现具体管理 活动中的不科学不合理之处。这客观上保证了科学化的进程。第三, 理性使被管理者对管理者始终怀有戒心，他们要求与管理者订立契 约

4、来确立其权利义务关系。这客观上保证了法制化的进程。因此, 理性实际上从积极与消极、主动与被动两个方面促进了公共管理的 民主化、科学化和法制化。2研究理性在公共管理中作用的突出意义本人认为，其最大的意义在于：理性是人类与生俱来的。相对于 法治建设等人为工作，其概念具有原初性。将理性认定为源动力可 以一举突破公共管理发展历程中“先有鸡还是先有蛋的悖论。2.1 公共管理、工具理性、价值理性等概念在本文中的内涵与外延本文中的公共管理，并非仅指“公共管理学，而是涵盖了 ”公共管理在理论和实践两方面的涵义。在公共管理的理论层面, 本人接受陈振明教授的观点，赞同公共管理领域的三次范式转换: 即公共行政学到公

5、共政策分析再到公共管理学。根据学界普遍接受 的观点，三次范式转换中公共管理的领域愈发扩大。在此基础上, 本人将政党执政等相关概念也纳入公共管理领域中来。而在中国的 国情下，执政党在公共管理中占绝对优势地位。因此，本文对于理 性的探究，重点将集中在政党理性之上。在公共管理的实践层面, 本人认为广义上的公共管理并不仅仅是政府或者第三部门对社会 公共事务的管理，它同时也包括了对公民的管理。换言之,本人认 为公共管理领域中的”被管理者是值得关注和研究的。因此，本 文对理性的探究，也会涵盖对被管理者之理性的研究。综上所 述，本文中的”公共管理，是一个较传统研究更为广泛的领域, 可以将其理解为“政治与公共

6、管理的”并集，见图2所示。 工具理性和价值理性的概念最早是由马克斯韦伯提出来的二者为 人的理性的相互对立又彼此联系的重要方面。所谓工具理性， 就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的 最大功效，为人的某种功利的实现服务。价值理性则是通过有意 识地对一个特定的行为伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就。在定义的基础上，本人认为工具理性实质上代表着“绝 对的理性、实用的理性和理性的理性；而价值理性” 实质上代表着“相对的理性、自然的理性和感性的理性”。”工具理性表现出对制度、数据的依赖而价值理性则表现出 对人的信任。同时，工具理性是基

7、础而被动的，价值理性 是核心而主动的。关于工具理性和价值理性的讨论，很大程度上与 关于理性与感性的讨论具有一致性，同时涉及到唯物主义与唯心主义等哲学命题。在经过多年争论仍没有结果的命题面前，本人选择 不再纠缠于概念的具体定义，而在下文中直接应用其实质含义。2.2从运动至I活动工具理性对价值理性的挑战前后，我国的公共管理模式发生了重大的变化，其突出表现，便 是运动模式的消亡与活动模式的兴起。统计数据显示，从 建国初期到开始，我国共发动了 30次左右的运动。而期间有 记载的运动居然多达31次，超过了前的总和。后，中央决定不再 进行群众运动，随之而来的是此起彼伏的活动，涵盖理论学习、 党的建设、道德

8、倡导、科教文卫等等，从“五讲四美三热爰 一直 到如今的党的群众路线教育实践活动。221 ”运动与活动”的概念辨析。公共管理领域中的“运动 和活动，一般是指政治运动和政治活动。两者都被各 国公共管理的主体广泛运用到公共管理的活动中,并非中国首创。 但中国的公共管理主体在运用运动和活动时的次数之多、频率之高、 范围之广和效果之大确实罕见。一般认为，运动是剧烈的“活动，”活动是舒缓的运动。除了激烈程度不同外，两者还 存在以下几个显著区别。首先,两者的强制性不同。运动（在中国 多指人民运动）的精神往往具有等同法律甚至超越法律的强制性, 一般强调人人过关、无一例外。而活动的精神则往往表现为号召， 活动的

9、受众只要一般性的响应即可。其次，两者的目的性不同。运动一般有明确的打击对象,以“破坏为主，建设为辅。运 动的口号也大多是批判XXX、 反对XXX、整治XXX”、镇压xxx以及对XXX的斗争等。其中，、大炼钢铁和化 运动似乎具有建设的名号，但实际过程中仍然以破坏为主。而活动 一般没有具体的打击对象，以建设为主，破坏”为辅。活动 的口号大多是学X、建设XXX、推动XXX”以及贯彻 落实XXX等。后的反腐”活动算是最具破坏意义的活动了，但 其实质仍然是通过反腐的方式来“倡廉，依次构建和谐社会。最后,两者的过程不同。运动一般具有突然性和偶然性，经常由某 一事件、某一个案或某一典型触发，运动过程中大多会

10、出现发起者 没有想到、不愿看到甚至无法控制的情况。譬如愈演愈烈直至不可 收拾。而活动一般经过长期筹划和部署,有明确时间表和详尽的线路图，活动过程也往往在发起者的掌控中。譬如党的群众路线教育实践活动分阶段、分环节的设置F得了良好的效果。运动与活动背后的价值理性与工具理性。在运动时代”价值理性在我国从上而下的理性中占据绝对优势地位。这种中国式价值理性国式价值理性,发端于等领导人在建国前的反对工具理性的若干思想，譬如理性认识来源于感性认识等。对工具理性的批评在 反对本本主义和改造我们的学习等文献中也有相关体现。结束前，政治精英和人民群众都倾向于为了自己认可的理念而去破 坏现有的制度。文件治国”的理念

11、与人民群众过度高涨的热情, 使得价值理性在公共管理领域不断地扩张，以至于人们崇尚主义而 蔑视法律。个人崇拜的日益盛行和规则意识的逐渐淡漠终于造就了 十年的动乱，也造就了价值理性的黄金时期。在这一时期，价值理 性愈发显现出其非理性甚至“反理性的特点，最终引发越来 越多人的怀疑和反对。结束后，工具理性逐渐取代价值理性成为我 国公共管理的主流思想。其实用性、可操作性使其在极短的时间内 收获了普遍认同。不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫、”贫穷 不是社会主义、稳定压倒一切等名言正是工具理性的典型显 现。在工具理性的主导下，我国的公共管理愈发实用和实证。因此， 在活动时代公共管理的主要任务已经不再是灌输价值

12、而是教授 工具。人们很少再会为了自己所认同的政治价值而去破坏正常运行 的政治制度，转而将注意力转移到体制的优化，即工具的打磨。2.3从GDP到幸福度价值理性对工具理性的反击世纪之交，我国的公共管理模式再次发生重大变化，其突出表现， 便是GDP导向向幸福度导向的转变。依赖数据指标、重视 量化分析是工具理性的突出特点。工具理性取代价值理性在我国公 共管理领域的地位以来，我国越来越重视数字、排名、指标等客观 考评依据，甚至出现了 疯狂的GDP等异化现象。新千年以来, 对GDP导向的反思愈发深刻而广泛。如今公共管理者普遍接受幸 福度的衡量新标准GDP的疯狂与工具理性的异化。公共管理者 并非不知道GDP

13、乃至所有经济指标的局限性。他们不惜代价的经 济建设，本质上是为了借助GDP这一客观指标上的胜利、证明 自身公共管理制度的优越性。（从政治角度说，也就是为了证明中 国特色社会主义制度的优越性）。国家公共管理者的观点是经济靠 前了，证明自己是强大的，说话才有人听，中国在世界范围内的影 响力也会随之提升，那么中国必然可以在各国博弈中占据更多主动, 收获更多利益。换言之，GDP满足了工具理性自我证明的需要。而 地方攀比经济指标的行为则更好理解。地方经济的数量和增量直接 影响到了中央对地方支持的力度，也直接决定了地方公共管理者的 仕途命运。因此，在经济指标的竞争中，地方政府更为疯狂。上述 种种表现，其实

14、都是工具理性不断扩张的表现。国家和地方纷纷选 择了见效最快的管理模式，在最容易量化、最具竞争性的方面做出 了极大的倾斜。GDP导向变成了 GDP唯一，指标化 变成了 唯指标化。其实质原因，都在于工具理性的自身缺陷和 不断异化。在理性工具面前，人们的信仰、良知甚至人性都纷纷出 现了被瓦解的趋势。工具理性的存在，是为了规范价值理性。换言 理性，那就会走向“理性的非理性疯狂。幸福度的兴起与价值理性的重现。新千年后，GDP导向造成的严 重后果愈发显现，公管管理主体纷纷进行了反思和探索。人民逐渐 认识到，在GDP导向下，公共管理的价值、任务与意义都被理性 工具扭曲了。发展和优化公共管理，是为了改进公共部

15、门提供公共 物品的职能。而在GDP导向下,公共物品的受众常常被忽视，公 共物品的提供者完全主导了公共管理的方向。换言之，工具理性的 扩张造就了 “统治型”的政府。在此形势下，国内的幸福经济学、幸福政治学和幸福管理学”逐渐兴起。幸福度的概念也 被公共管理者中的革新派引入中国，引发了公共管理领域的重要革 命。幸福度的理论根基，就在于蕴含其中的价值理性。公共管 理者在实施管理活动时，必须坚持为人民服务的宗旨，必须怀有天 下为公的理念。这才是公共管理的伦理和价值所在。因此，提高人 民的幸福度、满意度，才是公共管理的根本任务。此时价值理性的 重现，既是公共管理者功利主义、短视主义、个人主义走向极端的 反

16、弹，也是公管管理中管理群体与被管理群体充分博弈后寻找的均 衡点。在实践中，公共管理者逐渐发现了 GDP与幸福度中的内在 联系：GDP是幸福度的前提保证，而幸福度则是衡量GDP ”含金 量的标准。3结论正-反-合 探寻工具理性与价值理性的黄金配比：在得 出结论前,我们简单回顾一下工具理性和价值理性在我国公共管理 领域两个回合的博弈。根据黑格尔的观点，事物的发展都会经过正 -反-合三个阶段，我国公共管理的成熟也不例外。在建国至今的大 半个世纪中，工具理性和价值理性交替占据着指导思想的主流。经过两个回合的博弈，工具理性和价值理性逐渐由对立走向统一，形 成了推动公共管理进一步发展的强大合力。那么，总结

17、经验、吸E 教功11后的公共管理主体又该如何寻找工具理性和价值理性的平衡 点呢？首先,要认识到工具理性与价值理性各自的优缺点，并将其 运用到不同性质的管理活动中去。工具理性规范、务实、见效快, 适用于具体的、微观的、短期的管理活动。价值理性内涵、务虚、 影响大，适用于抽象的、宏观的、长期的管理活动。其次，要利用 好工具理性与价值理性的相互关系，综合考虑以保证公共管理的效 果。工具理性是价值理性的基础，这就要求我们在运用价值理性处 理问题前，要运用工具理性进行分析。价值理性是工具理性的升华, 这就要求我们在运用工具理性处理问题后，要运用价值理性进行反 思。同时，公共管理的主体应当注意:工具理性可以规范价值理性， 价值理性可以指导工具理性。总之，公共管理主体应当审时度势地 运用价值理性和工具理性，不断探寻价值理性和工具理性的黄金配 比，以求公共管理效果的最大化。