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1、1规划管理实例评析 1)实例1 2001年12月21日，市中级人民法院对个体工商户林不服规划局和环保局的行政处罚作出判决，驳回上诉。至此，这起行政诉讼案以规划局和环保局的胜诉而告终。 上诉人林在未办理报批手续的情况下，擅自于2000年6月份将其经营的精研塑料厂从该市镇北海路搬迁至该镇新工业区，增设了8台切割机，新建了挤塑车间，且未取得建设工程规划许可证，未采取任何环境保护设施后即擅自将主体工程正式投入生产。规划局和环保局联合执法，经过调查、取证和组织听证后，于6月28日做出了行政处罚决定书，认定上述行为违反了中华人民共和国城市规划法、市规划管理办法、市建设项目环境保护管理条例，对上诉人作出责令
2、停止生产、补办手续并处罚款3万元的行政处罚决定。林不服，于2001年7月10日向市人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销处罚决定。林认为，自己是个体工商户，不属于建设单位；另外，工厂搬迁经营场所，增加小型生产设备不属于要经建设管理部门、计划管理部门批准的项目，故不属于建设项目。 评析：根据城市规划法，规划区范围内任何建设都必须符合城市规划，都必须按法定程序进行报批，这包括单位和个人(个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动)。因此，林以个体工商户为借口，想跳过规划报建程序，是明显不符合城市规划法的要求。另外，林工厂的搬迁是不是属于建设项目，依据城市规划管理条例，城市建设项目是指一切新建、扩建、改建
3、、翻建的房屋建筑(包括工业建筑、公共建筑、住宅建筑、仓储建筑等)、地下建筑、围墙建筑、大门建筑、小品建筑、人防工程、消防工程、防洪工程、公用设施、铁路、地铁、公路、城市道路、桥梁、涵洞、机场、码头、广场、停车场、公园、城市绿地、市政管线等。林工厂异地搬迁，涉及到建设用地的重新选址、建筑工程的重新设计、建设项目的环境保护、建设工程竣工验收等问题，均需要重新按新建项目的规划审批程序进行报建。否则，就是属于违法建设、违法生产，必须依法处罚。 2)实例2 随着“轰隆隆”的一串巨响，矗立在长江河道之内的外滩花园l号楼顷刻间化为瓦砾灰烬，整个外滩花园7万m2的住宅楼也将相继炸掉，万里长江河道内最大的住宅建
4、筑群终将灰飞烟灭。 1994年，在市政府提出开发“两江”、“两桥”，“以堤养堤，开发防汛产业”的背景下，某投资有限公司决定在这片并不被看好的江边荒滩上投资建住宅楼(名为外滩花园)，规划滩地面积约80亩，计划建筑面积45万m2，经市计委批复同意，市规划局正式立项。 1995年8月，该省政府召开专题会议并提出，外滩花园作为市“两桥”开发的启动项目，省市各部门要密切配合、共同支持，把启动项目建成示范项目，决定“由市防汛办提出防洪审批意见送市规划局，市规划局呈报市政府审批后发土地使用证”。1996年4月，市规划局和市防汛指挥部办公室批准了“外滩花园”项目，同时考虑到项目对防洪、泄洪可能产生的影响，向该
5、公司提出了应采取的工程措施。1997年，外滩花园一期工程开工建设，1998年大洪水之后完工，建筑面积2.1万m2，145套住房全部售出。 2000年元月，市防汛办根据1995年省政府专题会议有关精神，在督促公司筹措缴清外滩花园项目范围内堤基隔渗工程全部款项的基础上，同意兴建二期工程。2000年6月，省水利厅作了关于市江滩花园二期工程建设的批复，原则同意外滩花园二期工程建设，并要求开发商建立防洪责任制。到2000年年底，二期工程竣工，拥有300余套房屋的5幢楼房组成，建筑面积达49万m2，已经售出近90。 2001年12月，国家防汛抗旱总指挥部发出通知指出，外滩花园建筑违反了国家有关防洪法规，应
6、坚决拆除此项违法建筑，这对长江防洪大局具有重要的意义。 评析：在防洪堤内建住宅，明明属违法建筑，却取得了市有关行政部门的许可，也取得了最关键的水利部门的许可，谁应对这批违法建筑承担责任?经调查，此事主要由行政机关违法审批所造成，作为小区住户的业主不承担任何责任，若开发商没有使用非法手段获取审批许可，也不应承担责任。相关行政机关的违法审批主要表现在： (1)审批许可违背有关法规。一期工程于1997年开工，适用法律应为1988年国务院发布 的中华人民共和国河道管理条例及该省据此制定的省河道管理实施办法。水利部门自称批准此项目的根据是：省河道管理实施办法第十条的规定，“因特殊情况确需扩占的，应报经有
7、审批权的县以上水利行政主管部门或河道专门管理机关批准”。从立法意图上讲，住宅不应属于“特殊情况”，特殊情况建筑可能是码头、泵站或其他水利附属性建筑，如果住宅属于特殊情况，那“特殊情况”还有什么意义?也就不需要制定河道管理条例了。而且省河道管理实施办法第六条规定，在水域和洲滩内，禁止盖房。水利部门违法审批的事实不容置疑。 (2)擅越审批权限。按照防洪法和水利部关于长江流域河道管理范围内建设项目管理权 限的通知的有关规定，投资额在l亿元以上的外滩花园项目属大、中型建设项目，应由该省水利厅提出初审意见上报长江水利委员会批准后方可开工建设。可是，该省水利部门在未报经“长江委”批准同意的情况下，就对外滩
8、花园二期工程擅自进行了批复。2001年3月14日，长江水利委员会以文件形式通知该省水利厅，要求开发公司立即停止外滩花园工程施工，而其要求没有取得效果。 (3)未能及时依法变更审批许可。二期工程2000年开工，除土地证外，其他各种许可批文都是在当年办理的。此时，中华人民共和国防洪法已颁布实施2年，其中明文规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。”该省水利厅竞在市水利局、防汛办关于外滩花园二期工程的请示上批复称“鉴于市外滩花园项目是经省政府专题会议研究确定的市规划利用江滩开发的试点工程”，予以原则同意。一次五年前的省政府专题会议，岂能成为批复的根据了解，那次会议，省有关领导
9、出席，省计委、省水利厅、武汉市政府、市规划局、市防汛办等单位领导参加，会后印发了编号为61号的省政府专题会议纪要。行政主管部门如果采取得力措施，二期工程就不会兴建，损失也没有这么大。1998年防洪法颁布后，水利部门应该立即撤销原来的行政行为，不撤消，至少是失职行为，而继续审批则是明显的违法行为。 从上述事实可基本判定，外滩花园虽然拥有完备的建房、售房手续，但本质上属于违法项目，依照我国的相关法规，应由行政机关撤销审批行为，依法对开发商和业主进行赔偿，同时，有必要对审批者追究审批者的责任。2建设项目选址实例评析1)实例1 在大城市边缘的小河坝村委会为了加快农业结构调整，在村北约3 330 m2的
10、用地上建蔬菜大棚。蔬菜大棚占用了1 500 m2，经村委会集体研究，报镇政府同意，利用剩余1 830 m2建自用的工业厂房。该市规划监督检查大队发现后，责令其立即停止施工，等待处罚。 评析：村委会利用集体土地盖蔬菜大棚，进行农业生产，这属于农业结构内部的产业调整，是允许的，而建设工业厂房，则是违法的。因为，该地区是位于城市规划区范围以内，按照城市规划法，规划区内任何建设活动必须经规划行政主管部门批准同意才能建设，建设工业厂房属于非农建设，虽然村委会报镇政府同意，但未经上级规划行政主管部门批准，未履行合法的报批手续，擅自开工建设村工业厂房，因此属违法建设，应给予立即拆除。 2)实例2 某市20世
11、纪90年代初期，城市供电紧张，市政府招商准备建设1座5万千瓦的燃油发电厂，作为城市补充电源。当时，可以提供选址的用地经过比较只有靠近市区边缘的一处准备搬迁的工厂，但该工厂周边是职工宿舍区，如果发电厂建设上马，势必会给临近的居住小区造成很大的污染。市政府为此召开多次会议，各方面的意见争执不下，最后决定暂缓发电厂的建设，2年过后，该市通过省电网提供了足够的电量，彻底解决该市长期电力不足的困难。 评析：该项目选址，市政府还是考虑到了城市长期发展的需要，判断有严重污染的项目，即使近期有上马的必要，也还需要重点考虑项目的环境保护措施，如果措施不当或措施不配套，污染项目将会给城市带来长期严重的危害。在项目
12、选址上，首先应严格按照城市总体规划统一安排，其次，应处理好近期利益与城市可持续发展的关系，只有多方面比较，经过合法程序，采用科学方法，项目选址才会合理可靠。上述例子由于市政府采纳了专家意见，采取了暂缓建设的计划，从而避免了今后拆迁和重复建设。 3)实例3 某市城市人口13万人，上届政府领导班子选定在城市东区路东侧建设城市广场。广场面积5万m2，建设场址为一低丘小山，该广场区位有些偏，但由于没有拆迁量，容易上马，因此，上届政府不顾各方面的不同意见，开工建设。然而，平整土地过程中，发现该低丘内部为花岗岩，建设成本比原先预计的要大2倍，需要加大投资，但由于资金准备不到位，再加上周边项目建设无法跟上，
13、广场建设被迫停工。新一届领导上台以后，经过认真分析，广泛调查研究，发现这个广场存在的问题关键是位置选址不当，当即拍板另行选址建设。 评析：建设项目选址是一项非常严肃的事情，需要多方案进行比较，不但要考虑拆迁量大小，还要考虑工程地质条件、周边建设情况以及城市总体规划等多种因素。很明显，上述问题出在当初广场选址过于轻率、决策过于武断。建设城市广场应首先确定广场性质。广场一般分为城市中心广场、休闲购物广场、绿化景观广场、游行集会广场、交通集散广场等多种类型，每一种广场对位置的选择、用地规模、周边建设条件等都有不同的要求。像该市的广场属于城市中心广场，应在城市中心地带、交通条件比较便利的地区、靠近城市
14、主要公共设施的位置上进行选址，而不应该只考虑节省投资，在城市边缘选址建设，即使工程地质条件允许，广场建成之后，其使用效果也肯定很不理想。 4)实例4 某沿海地级市20世纪90年代初期，根据自身发展需要，准备在城市东部规划建设中心区，主要目的是疏解旧城区人口、商业和行政办公的压力，用以发展城市新的商务中心、金融服务中心、大型会展文化中心和部分市级行政办公。当时，该城市东部正处于城市主要发展地区，面积约3 k m2，面对内海湾，与原有旧城既有一段距离，又有比较方便的交通联系，是该市中心区建设理想的选址地点。市政府随后组织编制中心区详细规划和城市设计，开始对外招商，准备大干一场。但是没有想到，随着国
15、家治理宏观经济过热和19971998年的亚洲金融危机，不少原准备进驻开发的投资方，由于资金的限制，加上大环境的需求不足，纷纷撤资或停工等待。中心区只建成了一个会展中心、一个图书馆和一个中心广场。市政府为了继续推动该地区的开发，匆忙修改规划，将原来准备建设商务和商业服务的大片土地性质改作为居住用地，重新招商，开发房地产，陆续在中心区的周边建起了3个住宅小区。但是2000年以后，随着经济形势的逐渐好转，全市性的商务办公和金融服务的需求又重新上升，申请建设的项目增加不少。可是，这些好项目苦于找不到合适的选址，原中心区的土地已经有相当部分被转让给居住，该市政府开始着急了。一方面，原中心区实际上只建成一
16、半，城市中心职能远远没有发挥出来，几乎没有剩余的土地；另一方面，新的建设项目又没有地方建设，政府希望有关规划部门能够重新确定一个中心区的位置，以解决城市的燃眉之急。 评析：这个例子说明两个问题：第一，一个城市的土地资源是有限的，并不是无限可以任意扩大，城市主要功能区的选址有时往往是惟一的，或者至少是非常有限的，特别像中心区这样重要片区的选址，它是城市心脏部位，既是城市行政、商业、商务、文化重要设施所在地，又是城市具有代表性的重要景观区，一般项目不应该允许在中心区建设。第二，政府应处理好城市发展的长远利益和眼前利益的关系，城市中心区的建设不是l一2年就可以完成的，应该认真规划，逐步建设，任何操之
17、过急的行动很有可能给城市带来长久影响，城市建设百年大计，只顾眼前利益，不顾城市建设的规律，最终只能为城市带来后患无穷的结果。 5)实例5 1993年，市粮食局以建粮油批发市场为由，通过当地政府，以每亩22万元的价格，从小北村征走耕地10958亩。粮食局当年征地申请的计划是：每年批发、零售粮油2 500万吨，成交额可达2 000万元，实现利税100万元，可以繁荣该市的经济，据说其规模要达到全省第一。但是，其后发生的事情却让小北村村民多年来一直气愤不平。粮油批发市场没有建起来，对国家和当地百姓的承诺也没有兑现，一百多亩耕地却落到粮食局的手里，随后，这些耕地即被分割成份，每份多为四百二十多平方米，以
18、股金的形式把土地使用权转移到个人和一些单位手里，每份35万元。得到土地使用权后的人，便各自建起了民宅、商店、酒店、公司等。粮食局自己所建的粮油批发交易大厅，约有二百平方米，也没有见它开过张。征用了一百来亩土地，只盖了个这么小的交易厅，就连这个交易大厅现在也租给了私人，做了存放方便面的库房。二十多名村民代表表示，如果被征走的土地真是国家需要，他们能理解和支持，但是现在看到的这种情况却让他们不服气，无论如何要弄个明白，讨个说法。 评析：这是一起典型的擅自改变建设用地性质和私自转让土地使用权的案例，情节严重，造成了恶劣的影响。当初粮食局是以建立粮油批发市场为由征用农民的土地，其建设项目必须要与批发市
19、场相关，否则，就是违法使用土地。但是粮食局却没有按规划、按原来的计划规模建设批发市场，却将大部分土地转向了房地产开发，征来的耕地被改变了用途，其所作所为已与粮油批发交易毫无关系，实际上是改变了建设用地的性质。如果粮食局在征地之后，由于情况发生变化，需要改变建设项目，也应该按照法定程序，重新向计划行政主管部门和规划行政主管部门提出申请。 首先，粮食局应该持计划行政主管部门同意改变并开发新的建设项目的批准文件，向城市规划行政主管部门提出改变用地性质的申请。 其次，规划行政主管部门根据有关已经批准的规划，对粮食局的申请进行审核。如果同意，将提出被改变性质用地的规划设计条件，这包括关技术条件、技术标准
20、和与周边建设项目的相互关系，粮食局需要重新领取改变性质用地的建设用地规划许可证。所以说，改变用地性质必须办理审批手续，否则，规划行政主管部门可以依据城市规划法的有关条款对其进行行政处罚。 6)实例6 某房地产开发公司与市区某乡政府协商，准备利用该乡的土地搞开发经营。经过协商，乡政府与房地产开发公司签订了一份联合兴办公司的协议书。协议书规定：双方兴办联合公司，乡里提供50亩土地，房地产开发公司出资，在这块土地上修建60幢别墅作为渡假村，以吸引城市客源，预计利润可观。联合公司开始运作后，由房地产开发公司全权管理，乡里不参与管理过程。双方联营年限为50年，不论赢亏，公司每年都要定期向乡里付给固定的利
21、润和管理费。 评析：房地产开发公司与乡经济合作社的这种合作是极不合法的，表面上是合办联合公司，而实质上却是变相出租土地。 首先，签约主体资格不对。乡政府作为一级政府，行使行政管理职能，不能以自己的名义参与经济交易，更不能作为出资人成为公司股东。我国新修订的土地管理法第十条明确规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”因此，乡政府不能单方面代表农民对土地进行处分并从中受益。不能与该房地产开发公司签订合办公司的契约。另外，该联办公司的协议内容也属违法无效。合同中约定的所谓乡里不参与公司任何管理过程，只定期收取利润、费用而不承担风险等等，完全不符
22、合一般合营行为所必须遵循的共同出资、共同经营、利益共享、风险共担原则，说明了乡里根本不是为了联营公司，而是单纯想靠出让土地使用权赚取利益的行为。由于我国土地管理法第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”要想将农业用地变为非农业建设用地，必须先经国家征用，土地使用人也要向国家交纳土地出让金。乡政府明明是转让土地使用权或是出租土地，却声称是合办公司而不交国家有关税费，这份合办公司的协议其实是一种规避法律，脱逃税费，变相出租、转让土地的行为，其违法性显而易见。 其次，对于上述事件的处罚，可以根据土地管理法第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，
23、由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”3规划设计条件实例评析 实例：房地产开发有限责任公司于1999年8月9日经市规划局(99)规建字一1052号规划许可证批准，在该市东方东路建设中山大厦。该公寓楼工程由地上18层和32层两部分组成，建设规模为7万m2，但该单位自主将18层部分加高9层(现为27层)，
24、违法建设面积约5 400m2。现该公寓正被市规划局查处中。 评析：该违法事件主要是未按程序向规划行政主管部门申报修改方案，擅自加高。按照规划审批程序规定：已取得审定设计方案通知书的建设单位或申报单位，由于自身的原因，再次申报设计方案要求改变建筑高度、建筑密度、建筑布局等事项时，应持函件(详细说明改变的具体理由)和有关图纸报规划行政主管部门。规划行政主管部门协调同意后，方可受理申报，并需重新审定修改后的规划与建筑设计。该房地产开发有限责任公司未经允许，修改设计，增加面积，违法事实清楚，应得到相应处罚。4建设用地规划许可证实例评析 1)实例1 以农业项目配套设施的名义，林科农业有限公司未经规划行政
25、主管部门批准，没有办理征地和建设手续，投资建设家庭农场。建设地点是城市郊区，该地点原来是一片庄稼地，包括家庭农场、别墅、种菜大棚、车库、锅炉房等设施。销售对象是城市中高收入的居民，租赁期限为50年，租赁费用每套设施80100万元人民币，一次付清。一期别墅已经大部分售出，经调查核实，这一项目并不具备任何房地产手续。 评析：虽然该项目表面上不是房地产项目，搞所谓的出租，但实际上从其租赁期限、项目内容和开发规模来看，无疑属于非农建设，是变相搞房地产开发，是绕过有关审批手续、超越规划管理权限、擅自占用良田进行的违法建设。该市规划监察执法大队会同项目所在镇政府对“家庭农场”勒令停工，限期拆除174栋违法
26、别墅。从上述例子可以看到，当前在城市郊区，一些乡镇打着“新农村建设”、“农业产业结构调整”等旗号与开发商合作，大肆进行违法建设，而且由平房向楼房、由分散向成片发展，一些违法项目还大做广告，大肆兜售。这类新的违法建设项目产生的原因主要有3个：一是巨额利润的诱惑，目前近郊和远郊地区包括住宅在内的房地产市场需求仍然很大，违法占地建设别墅、公寓当做商品房出售可以获得巨大利润；二是一些乡(镇)村负责人从眼前利益出发，怂恿支持违法建设项目，给予越权审批，助长了违法建设的发生；三是规划法制意识淡薄，认为违反了规划法规顶多罚点款。 2)实例2 1999年4月10日，某县啤酒厂“年产15万吨啤酒扩建项目”经国家
27、有关部门批准，经法定程序审批后，征用土地70亩。该厂在扩建施工过程中，为建单身公寓，私下与相邻村集体经济组织协商，达成了以60万元的价款占用20亩耕地的协议。随后，啤酒厂单身公寓项目开工建设。1999年5月30日，县土地管理局和规划部门发现后，立即责令该厂停止施工。经查实，该厂非法占用的20亩耕地是土地利用总体规划确定的基本农田，并已有8 650 m2的耕地地貌遭到破坏。遂责令啤酒厂拆除在非法占地上的建筑物，恢复地貌，退还非法占用的土地，并处以409万元罚款；按非法转让土地，责令村集体经济组织停止转让行为，并处以20万元罚款，并建议有关部门对该厂领导给予行政处分。 评析：该县土地管理局对某啤酒
28、厂处以罚款的依据是：土地管理法第四十三条明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。同时，第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段获取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪
29、的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。因此，土地管理部门对该厂的处罚是合法的，适当的。 3)实例3 “帝王花园”系某地一所高级公寓，楼还没有盖好，发展商就在报纸上到处刊登广告，预售楼房。某甲与开发商“腾达房地产公司”签订了购房合同。双方约定：“腾达房地产公司”以28万元人民币的价格将“帝王花园”的一套三室一厅的公寓预售给某甲，面积为118 m2，交房日期定为半年以后。10个月以后，某甲拿到了寓所的钥匙，持有关凭证到房地产管理局办理权属登记手续。房地产管理局告诉某甲，经调查，“帝王花园”系某生产大队与“腾达房地产公司”搞的合作开发项目，到目前为止，尚未办理
30、土地使用权出让手续，土地使用人既没有支付土地出让金，也没有取得土地使用权证。因此，某甲仅凭与“腾达房地产公司”所签的一纸合同，不能办理这套住房的权属登记手续。某甲找到“腾达房地产公司”要求退房，“腾达房地产公司”的销售人员说，买卖的钱早已用于“帝王花园”的后期建设，如果公司补办土地使用权出让手续，还得交一大笔土地出让金；如果某甲要退房，房子业已卖出，不得退换；如果办权属登记，那就得自己承担一笔费用。某甲未同意，起诉到人民法院，要求解除合同，赔偿损失。 评析：根据我国有关房地产管理法律、法规的规定，只有依法取得国有土地使用权，才可以作价入股、合资、合作开发经营房地产。而城市规划区内集体所有的土地
31、，只有经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。所以，想利用这类土地开发房地产的发展商，只有先依照国家有关规定，把集体土地转为国有土地，所建造成的房屋才能合法进入商品流通领域。以集体土地使用权投资房地产开发，不按国家规定办理相关手续，说穿了，就是逃避缴纳土地出让金，把本来应由国家得到的收入攫取到了小集体的口袋里。用集体土地开发商品房，法律是不允许的，而“腾达房地产公司”却隐瞒这一事实，欺诈顾客，这亦是非法的行为，理应受到处罚。 4)实例4 1999年1月4日，市政府领导班子集体研究决定在H村开发建设一个电子工业加工区。1999年2月2日市政府联席会在听取政府负责同志的汇报后，同
32、意与被征地单位签订征地协议，在该市土地利用总体规划确定的农用地区域内征用土地。据此精神，在未按法定程序申请报批的情况下，由电子工业加工区建设办公室主持，于1999年2月11日与H村委会签订了征地协议。市政府办公室于1999年4月30日分别以府办(函)(1999)1号和2号文批准H村电子工业加工区建设办公室征用2 754亩耕地，批准的征用土地未按法定程序向省政府申请批准。 上述征用的土地，已按协议支付了40用地补偿费共830万元。截止到1999年5月1日，破坏耕地面积达90l亩。主持市政府全面工作的负责同志对征地的具体情况是清楚的，也听取过有关同志的汇报，但未提出异议，并未及时针对这宗违法用地进
33、行检查纠正。 经过多次调查取证，省人民政府土地行政主管部门依据土地管理法有关规定于1999年5月20日作出如下处罚。 (1)鉴于上述工业区所毁耕也已难以复耕，同时地方经济发展确实需要，经核准，对已推平的土地按每平方米10元进行罚款，并补办手续；责成市人民政府就此事向省人民政府作出深刻检讨，并建议按有关规定对有关直接负责人和直接责任人作出行政处分。 (2)对市人民政府越权征地的情况和处理结果通报全省。 评析：首先，市无权批准征用农用地，省级人民政府土地行政主管部门作出的处罚是正确的。市政府领导同志应负有重要领导责任。其理由如下。第一，市所征用土地是土地利用总体规划确定的农用地。第二，土地管理法第
34、四十五条明确规定，征用下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第三，土地管理法第七十八条规定“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的、超越批准权限非法占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效。对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。非法
35、批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任”。当前，出现如此多的非法建设用地，有相当一部分是由有些政府部门所造成的。一些地方领导法制观念差，缺乏依法保护土地的自觉性与责任感，甚至将发展经济与合理利用土地、保护耕地对立起来，置国家决定于不顾，错误地认为占用耕地、依法报批用地会影响地方经济发展，打着发展经济等各种旗号，以招商引资、基础设施、重点建设项目等急于用地为由，我行我素，有法不依，有禁不止，以权代法，以权越法，破坏法定的审批程序，给国家造成了很大损失。 5)实例5 食品厂址位于城市大型居住区的旁边，占地13万In2。政府与食品厂达成协议，食品厂搬迁至郊外，原厂址按照规划兴建
36、住宅。食品厂与房地产公司达成协议，合资建设2万lIl2的商品房。按照有关程序，取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，但在施工过程中，房地产公司无法按协议筹集到自身方面的资金，该房地产公司只好退出，食品厂后又与建设集团达成协议，继续完成商品房的后续建设。 评析：建设单位申请对建设用地规划许可证、建设工程规划许可证中的建设单位名称进行变更时，应持计划管理部门变更建设单位名称的计划文件，原建设单位同意变更建设工程规划许可证、建设用地规划许可证中建设单位名称的证明或双方的协议书、原审批文件报规划主管部门。规划主管部门同意后可进行更改，并要在证件的修改处加盖校对章。建设单位在申请对建设工程规划许
37、可证、建设用地规划许可证中的建筑性质或用地性质进行更改时，应持说明变更原因的函件及原审批文件，申报规划要点。建设单位持同意变更建筑性质或用地性质的规划要点通知书，到计划管理部门办理计划变更手续，然后持新批的计划文件，按照规划要点通知书规定的程序，重新办理规划管理手续。5建设工程规划许可证实例评析 1)实例1张家住某市中山区新安中里7号楼308号。未经城市规划部门的批准，擅自在新建12号楼东北侧便道上搭建一间简易房屋用于经营。该区城市管理监察大队在检查中发现后，认为张违反了市城市规划条例的有关规定，遂依法通知其限期改正，自行拆除。在规定期限内，张x未予改正。1998年12月9日，区城管大队又依据
38、违反行政处罚办法第三条的规定，作出了区管限字1998第018号责令限期拆除决定，并于次日向张送达了决定书，责令其于1998年12月14日前自行拆除违法建设。张不服，向本区人民法院提起行政诉讼。认为其所搭建的简易房屋虽系违法建设，但其周围还有其他的违法建设，被告不应仅对其违法建设进行查处，故诉请法院撤销被告所作决定。 评析：这是一起个人违反建设工程规划许可证的实例。张所建的简易房屋，既没有申请建设工程规划许可证，也没有申请临时建设工程规划许可证，明显属于违法建设。区城管大队系经国家和市有关部门批准依法成立的区级综合性行政执法机关，其有权依据城市规划管理法律、法规、规章的规定，对辖区内无建设工程规
39、划许可证的违法建设进行查处，并可责令其改正或予以行政处罚。 中华人民共和国城市规划法和市城市规划条例均明确规定，在城市规划区内进行建设，应取得建设工程规划许可证及其他有关批准文件，否则为违法建设。张显已违反了上述法律、法规的规定，区城管大队对该违法建设行为进行的查处正确，基本事实清楚，适用法律、法规正确，处理程序合法。至于张关于区城管大队需对他人的违法建设问题作出处理的要求，应通过其他途径解决，且与张违法建设无关，以此作为区城管大队对其违法行为处理不公正的理由不能成立。2)实例2 某市机械厂地处居民集中区，附近有山公园和正在建设中的生态公园等风景名胜，以及航海高等专科学校、某厂生活区。1998
40、年5月，机械厂到市环保局办理该厂有关固体废物处理手续时，环保局提议在该厂内建设一个全市性的危险固体废物焚烧站，并安排该局属下的市固体废物管理中心与厂方接洽。在得到市固体废物管理中心说明报建、环保等方面都没有问题的保证后，双方达成协议，约定由厂方向固废中心出租场地，建设市固体废物无害化处理环保示范工程项目。工程建成后用工优先考虑厂里分流的职工，工程的立项报批等手续由固废中心操办，厂方不具体参与工程的建设。该工程总投资约为327万元，年处理危险废物3 000吨。工程建成后，当地群众反映强烈，机械厂所在区人大常委会收到群众投诉，反映设在机械厂内的危险固体废物焚烧站严重污染环境和影响厂区卫生。区人大常
41、委会组织了部分市、区人大代表进行视察，听取了固废管理中心负责人的介绍，并实地视察了建设工地。固废管理中心负责人解释，危险固体废物焚烧站目前主要进行实验性工作，属临时设施，不是永久工程。而代表们则认为，纯粹从治理环境污染尤其是工业固体废物、危险废物污染和适应社会经济发展需要的角度来看，积极开展“固体废物无害化处理”的科研和试验非常有意义，但将这一项目设在机械厂厂区内是不适当的，同时，该示范工程还没有办立项报建手续，存在污染环境、破坏生态的严重隐患，遂作出该工程须另行选址建设的决议。 评析：首先，该危险固体废物焚烧站工程选址不当。机械厂厂区既是生产场地，又有该厂生活区，周边还有公园和其他居住区，该
42、工程的主要业务是收集、贮存和焚烧危险固体废物(高含量的有机废物)，如遇管理不善，处理不当，必将造成重大污染。因此，机械厂厂区不具备建设收集、贮存和处理对环境危险的固体废物场所的条件。其次，该项目违反了建设项目规划管理办法，虽然该项目立项曾得到市计委的批复，但批复并不能作为报建的证明，报建审批权属规划部门，而该工程直到如今还没有办妥报建手续，没有按规定申请建设工程规划许可证，即使是试验项目或临时建设工程也应该向规划主管部门进行报建，申请临时建设工程规划许可证，因此，危险固体废物焚烧站工程明显属违法建设。另外，对环境有特殊影响的项目，还应该编制环境影响报告书，须征求项目所在地有关单位和居民意见，并
43、向所在地政府报告，但该工程直到群众投诉和人大代表视察前，区政府及其相关部门都未收到有关建设单位的报告。因此该项目的建设也违反了国务院建设项目环境保护管理条例。 3)实例3“华静苑”是某房地产开发公司与出租汽车公司共同合作的房地产项目，位于市东环路5号。项目包括二部分，一是6.3万m2的住宅工程，另一部分是和住宅相配套的3.4万m2的综合楼。该项目的住宅工程各项手续和证件齐备，自1998年开工建设，到2001年4月已经竣工验收。而综合楼工程由于合作双方对于该工程是作为基建计划或开发计划申报问题没能统一意见，从而使得综合楼工程建设的手续未能办理。由于住宅工程已开工建设，配套工程急需跟上，在综合楼建
44、筑工程规划许可证未审核批准的情况下，开发公司自行修改了综合楼的平面图，在东西方向增加了轴线长度，增加了约2 680 m2的面积，后经该市规划监督执法大队发现，及时制止，勒令停工。 评析：上述工程存在两个违法建设情况。其一，综合楼在未办理建设工程规划许可证的情况下，擅自动工建设，违反了城市规划法，即任何单位和个人在城市规划区内新建和扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须依法向城市规划行政主管部门提出建设申请，经审查批准，核发建设工程规划许可证件(包括临时建设许可证)后，方可施工。因此，无论任何理由，项目在开工前必须持有该项目的建设工程规划许可证。其二，未经规划行政主管部门的同意
45、，擅自修改正在审批阶段的建筑工程图纸。根据规划法的要求，任何项目的建筑工程图纸均需经规划行政主管部门审定，方可申请建设工程规划许可证，而该开发公司既未征得规划部门同意修改设计、增加面积，又提前开工，明显属于违法建设。 4)实例4 某建筑设计院承担了“花园公寓”的工程设计，在设计中，基本保持了原审批的初步设计标准，控制了总体规模(600套)，其总平面布置、道路、建筑物的层数、层高及总高度以及地下车库、人防设施，均按照原初步设计及市规划局批准的方案设计。但是，由于原初步设计存在一些不足之处，经业主同意，设计院在设计中作了一些必要的修改和调整。其中包括：修改了公寓内平面不合理部分；对电梯间过小的问题
46、进行了调整；加宽了基础尺寸。由于进行了上述修改和调整，使得“花园公寓”较批准的规划建筑面积增加了8 100 m2。 评析：规划管理中的一项重要原则就是程序的合法化。凡建设单位申请建设，第一是建设单位申请建设工程规划设计要求并据以委托设计；第二是建设单位送审建筑设计方案；第三是建筑设计方案审定后，建设单位申请建设工程规划许可证。为了适应市场需求，业主为了增加建筑的结构安全和功能，修改与调整设计方案是正常的，关键的问题是看修改方案是否符合该地区的详细规划，是否符合规划管理审批程序，在初步方案确定以后，对原设计所确定的面积、规模、道路等设计要求进行修改与调整都需要经过规划主管部门的同意，否则就属违法
47、。 5)实例5 某单位建设7层办公楼，原规划审批建筑高度限制为30 m，等竣工验收时，层数还是7层，但楼的高度整整超出5 m。 评析：当前，违法建设不仅指未经规划部门批准的工程，还包括那些在规划审批之外擅自“增高”、“长胖”和“移位”的工程。将建筑擅自“增高”一般有两种手法：一种是加层，如审批的是18层，加到21层；另一种是把每层加高，如2.7 m的层高加到3 m。擅自“长胖”是改变批准的建设工程规划许可证内容，多占地，靠建筑变“胖”、变“粗”来增加建筑面积。擅自“移位”是建筑不在原规划审批的地点上建设。这些建设，违背了建设用地规划许可证或建设工程规划许可证的规划管理规定，都属于违法建设。 6
48、)实例6 1992年8月2日，x电子康乐公司为了在市主干道瑞金北路南端西面修建一幢娱乐城，向市城市管理委员会提出申请。8月5日城管委分别签署了“原则同意，请规划局给予支持，审定方案，办理手续”的意见。8月7日，电子康乐公司将修建计划报送市城市规划局审批。但电子康乐公司在规划局尚未审批、没有取得建设工程规划许可证的情况下，予8月23日擅自动工兴建娱乐城大楼。同年12月9日，城管委和规划局有关负责人到施工现场，责令电子康乐公司立即停工并写出书面检查。电子康乐公司于当日向规划局作出书面检查，表示愿意停止施工，接受处理。但实际上电子康乐公司并未停止施工。 1993年2月20日，规划局根据中华人民共和国城市规划法第三十二条、第四十条，省(中华人民共和国城市规划法)实施办法第三十五条，以