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1、学 术论坛 瑶|巳 d o i：1 0 3 7 8 2 j is s n 1 0 0 6 0 8 6 3 2 0 1 3 0 1 1 7 测量乡镇治理 基于 1 0省市 2 0个 乡镇的实证分析 马 得 勇 摘 要对“治理”概念的操作化和测量是国内学术界很少触及的研究课题。作者对如何测量中国乡 镇层次的政府 治理水平做了探讨，并根据田野调查收集到的数据，运用统计学的因子分析方法，对 1 0个省市的2 O个乡镇 的治理水平进行了量化评估。在此基础上，作者运用回归分析方法分析了影响乡镇治理水平的三个宏观 因素：经济发展、民主发展和社会福利水平。分析结果发现，民主和社会福利水平会影响 乡镇治理水平，
2、但 是经济发展水平却不会。对乡镇治理的量化测评在 国内乡镇治理研 究中属开拓性研究，测评结果也将有 助于人 们对 乡镇层级 的基层政 府治理展 开更为深入和 系统 的研 究。关键词 乡 镇；治理；政府绩效 中图分类号D 6 3 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 6 0 8 6 3(2 0 1 3)0 1 0 0 9 9 0 6 1 9 9 0 年代以来，治理一词成为学术界频繁使用 的学术 概念之一。本文 的 目的不打算在抽象层面过多探讨治 理 的含义，而是在对该概念进行简要分析之后，探讨用这一 概念来衡量地方政府以及制度运行的效果，以便找到一种 能够更好地测量乡镇政府治理绩效的方法。以全
3、国 1 O 个 省市选取的 2 O 个 乡镇 的调查资料 为素材，我们对 乡镇政 府治理的测量指标体系进行初步的检验，作 为进一步完善 测量乡镇治理绩效的基础。一、治理与政府绩效 从 概念 的 内涵 上来 讲，政府 绩效(g o v e r n me n t p e r f o r ma n c e)或者治理并不相 同。政府绩效更加强调政治系 统的产 出(o u t p u t)，即政府的制度运行和政策执行 的结果 和效能。治理的含义则更加宽泛，不仅包含 了政府 的政策 效果，而且包含 了政府的产 生、政策 的制定等环节。在 中 国，学界和舆论界更倾向于使用政府绩效这一概念。对政 府绩效及其测
4、量 的相关研究要 比以治理及其测量的研究 多得多。不少学者在研究 中也使用 了治理 的概念。这一 概念在学术上 的含义与 日常生活中的含 义略有不 同。日 常生活中人们使用的治理，更多的包含了“管理”、“整顿”、“统治”的意思，而 2 0 0 0年 以来从英文“g o v e r n a n c e”翻译 而 来的“治理”则包含了(1)政府被选择、监督和替换 的过程；(2)政府有效制定和执行正当政策的能力；(3)公 民对公 民 和国家之间管理经济社会互动制度的尊重。_ 1 从这一概念 可以看 出，治理强调的是公民对公权力的有效制约和政府 与公民之间的平等互动，强调公共秩序和公共产品的主体 的多
5、元，强调政府对政策的执行能力。俞可平被认为是最 早将治理概念引入学术界的学者之一。l 2 2 0 0 0 年 以后，越 来越多的社会科学研究者在研究 中开始使用这一概念，但 是多数学者在使用这一概念时，对治理 的确切含义并未做 详细解释，多数情况下是被作为一贴“便签”随处粘贴。然而，从实证研究 的测 量指标来看，治理 和政府绩 效却十分相似。国内对政府绩效的评价 主要集 中于地方 政府，有关评价体 系及其应用 的研究成果 大量涌现，不 胜枚举。有学者将地方政府绩效评价体系总结为四种模 式：甘肃模式、青岛模式、思明模式和珠海模式。I 3 也有 学者将 目前的省级政府绩效评价归纳为“福建”、“广东
6、”和“深圳”三种模式。_ 4 大量涌现 的研究成果和地方政 府在绩效评估方面的各种尝试足 以反映出我国政界学界 对该 问题 的重视。然而，这里不得不指 出的是，尽管每 年发表的相关研究成果数 以百计，但是这些研究基本要 么是 围绕政府绩效评价体系的设计和测量，要么是对各 地方 的绩效评价实践 的总结。从研究方法论的角度来看，这些研究基本是 围绕概念界定及其 测量展开 的。尽管这 些研究虽然重要，但是，对于一个概念(比如政府绩效)如何界定、如何进行 操作化处理、如何设计指标进行实 地测量，这只仅仅是科学研究 的基础性工作，或者说研 究才刚刚开始。社会科 学研究，特别是实证研究，其 最 终 目的在
7、于发现两个概念之间的相关或者因果关 系。也 就是说，研究者 的最终 目标 是要证 明或者证伪某一种 理 论。如果具体到政府绩 效或者治理相 关的研究上 而言，那么科学研究 的目的在于发现政府绩效与其他 变量之 间 存在什么样的关系。我国 目前 的政府绩效研究 可能对改 善和提高地方政府绩效具有积极的借鉴意义，但是在社 会科学的创新 和发展方面的贡献是有限的。不做相关或 2 0 1 3年第 1期 总第 3 3 1期 9 9 匿 篱 学术 论坛 因果关系的研究，那么我们就很难发现 隐藏在事物表面 背后的根本规律，也未必会找到解决 问题 的基本思路和 方法，因而也就很难 生产 出高质量 的研 究成果
8、。因此，对于影响政府绩效 的诸 因素和政府绩效对其他政治领域 的影响的分析不论在 学术层面还是政策层 面都是十分必 要的。与政府绩效研究相对照，国内学术界从治理角度对政 府治理水平进行量化研究 的成果却非常罕见。虽然此前 有研究对如何从治理角度对 中国的地方治理水平进行测 量和评估，但是这些研究不管在理论层面还是经验层面都 还处 于初级水平，而本文则希望在这方 面进行 进一步 的 尝试。E 5 3 二、测量地方治理 一般来说，对于治理或者政府绩效评价可从 主观和 客观两个角度来进行。主观性指标一般 以公民对 政府各 项政策、政府机构和政府领导人的满意度主要测量指标，比如：在青岛市推行的政府绩效
9、评估 中就采纳 了部分 主 观性指标，并通过统计局的社情民意调查 中心来 电话访 问居民对党委、政府各 项工作 的评价。_ 6 客观性 指标 主 要以政府财政收支、转移支付、提供 的公共物品和公共 服务为主，比如，人均 G DP，人均受教育水平，空气污 染指数、刑事案件发案率等。7 然而，这些标体系存在 的问题也很明显：首先，中国的政府绩效评估指标体系 都是 由各个地方政府根据地方情况 自行设计，且设计的 指标侧重从政府 自身来考虑，偏重管理侧 面而忽略 了从 治理 的角度综合评估制度运行和政策执行 的效果。其次，各地方政府设计 的测量指标在分类、测度 等各方面均不 同，而且考核指标庞大复杂，
10、使得 地方之 间很难直接进 行 比较，因而无法知道各地方政府的治理绩效 的水平高 低，更无法通过较为严谨 的计量分析方法来探讨影 响治 理绩效的因素。第三，测量指标未能充分体 现以“人 民 为本”的公共服务宗 旨。大多数 的政府绩效和干部考核 体系“很大程度上脱离 了群众 的需求，考核指标 和考核 方法的置顶均没有农村居 民的真正参与，考核结果也没 有很好地反映群众 的意见”。_ 8 即使一些地方近年来开始 注重公众参与考评，但在参与者的抽样方式、调查机构 中立性、调查问卷设计等方面，存在问题较多。联合国曾经对世界上 2 4个城市的治理水平进行过测 量。l_ 9 从这些测量指标来看，仍然是 坚
11、持 了主观性指标 和 客观性指标相结合的原则(见表 1)。联合国的城市治理测 量指标虽然很好地考虑了政治系统的输入、输出等环节，但是这个指标体系如果用来测量 中国的地方治理，显然过 于理想化且有点水土不服，其 中很 多指标在 中国不可能获 得。世界银行在 2 0 0 6 年曾经发布过一份中国 1 2 0 个城市 的治理水平 的报告，但是这份报告的指标过于侧重治理结 果和一些效率性 的指标，而且该指标基本从静态 的、客观 性的指标(如人均绿地面积、空气质量、女童受教育率)来 衡量各城市治理水平，把治理 的重要行为主体普通 民 众排除在调查之外，对“居 民需要何种公共服务、满意度如 何”这样的问题
12、未作任何分析，使得该 指标 的综合性和可 靠性(即效度)大打折扣。I 1 表 1 联合国的城市治理指标 原则 含 义 指 标 1、地方政府收入的主要来 源(细分 为 4个 用 于测 定现存 的机 方面)制和社 会政 治环境 下在 财经管理 和计 2、地方政府预算的转移支付 的可预 见性 有效 划、提 供 服 务 和 对 3、制定 出版 了达成绩效的标 准的出版物 公 民社 会 关注事项 4、顾客(居 民)对政府提供服 务的满意度 的反 应等 方面的制 度效率。5、城 市发展 前景 目标(是否存在、如何 制 定、是否为参与式的)用 于衡 量在在 城 市 6、居 民在享受基本服务方 面的权利(是
13、否 生 活的基本 需要 方 出版 类似 公 民宪章 之类的正式文件)面(营 养、教 育、就 7、地 方政府 中女性官 员的比例(包括 两个 业、健康 饮水 安 全、小指标)平等 卫生 等)对 弱 势群 体 的(贫 困、妇 女、8、基础 性服务 上存在 有利 于穷人 的价格 老 弱 病 残、少数 群 政策(4 i 房 等方面)体)所 具 有 的 包 容 9、非正式商业的刺激(在 主要零 售区允许 性和无歧视。摆摊)通过 包容、自由 和 1 O、是否以民主的程序选举产生 市议会 公 平的 选举促进 地 方代 议 民主 机 制。1 1、选举 产生市长 同时 包括 参与 式决 参与 策过 程，以便 识
14、 别 1 2、参与投票的性 别状 况(2个小指标)在 何 处存 在公 民性 1 3、公共论坛(应包括 人 民议会、城市咨询 资本(c i v i c c a p i t a 1)、会、邻里顾 问委 员会、市镇会议等形式)和议(c o n s e n s u s)和 公民权(c i t iz e n s h i p)1 4、每万人市民组织数 以透 明和可预 见的 1 5、存在 有关合 同、编制、预 算、会 计的正 方式，有 效 及 时 运 式公开出版物 转地 方政 府 职 能、1 6、来 自上级政 府的控制 向 上 级 地 方 政 府 的 1 7、有无官员、公务 员行 为准则的 出版物 负责、对
15、 当 地 民 怨 责任 1 8、民怨处理机 构(有无、是 否便利)做 出反 应、制 定 公 务人 员的专 业性和 1 9、反 贪委 员会(监督、报告腐败事件)个人诚 实的评 价标 2 O、官 员及家属 收入、财 产的公开情况 准，衡 量 法 治 水 平 2 1、审计的独立性(是 否制度 化、审计结 及制定公共政 策。果广泛公开)为 了确保公 民的人 2 2、预 防犯 罪情况(预防犯 罪的政 策)身安 全 和 健 康、环 境安 全，存 在 充 分 2 3、每 万人 的警 力 的 机 制、过 程、系 统。同 时 强 调，通 安全 2 4、冲突解决(有无调解机构)过制 定 实施 适 宜的 环境、健
16、康、安 全 方 面 的地方政 策来确 2 5、反对妇女的暴力行为 保 冲 突化 解机制 的 2 6、艾滋病政策 存在。注：实 际调 查 中的 指 标 项 目要 比上 述 指 标 更 为 详 细。资 料 出 处：h t t p：h d r u n d p o r g d o c s n e t w o r k h d r s t a t s n e t L i s t I n di c a t o r s d o c 由于中国的地方政府层级较多，各个地方在经济社会 发展、社会文化背景方面都存在很大差距，因此，在设计地 方治理指标时，应考虑到城市和农村治理的差异，也要考 虑到大城市和小城市的差异。
17、笔者认为，从方法论角度考 虑，开发中国地方治理指标体系应坚持以下一些原则：1、普遍性与特殊性结合；2、指标便于收集和观察，并且可信；3、注重指标的综合性；4、主观因素和客观因素相结合的动 态性指标。_ 1 由于地方治理的测量中有很大一部分数据资料需要 由 政府相关部门提供，但是 目 前 中国的地方政府在透明性、开 放性等方面水平很低，这给建立地方治理数据库带来很大 难度。不仅如此，层次越高的政府，收集数据 的工作越复 1 0 0 2 0 1 3年第 1期 总第 3 3 1期 学 术论坛 国 臻 杂、越困难，接触这些政府机构的难度也就越大。对于研究 者来说，比较可行的办法是，可 以先从 乡镇、村
18、委会这些相 对容易接近的基层政府或 自治组织着手，选取少量代表性 乡镇作为试验样本展开调查研究来构建基层地方治理数据 库，待条件成熟后再 向较高层级的地方发展。此前，我们根 据乡镇和村级治理的特点设计过一些测量指标。_ l。在随后 的实地调研 中，我们发现由于各种条件的限制，目前 尚不可 能按照理想的标准去测量乡镇层级 的治理水平。因此，我 们重新设计了一个指标体系。这一指标体系以当地居民和 乡镇干部的主观评价为基础，从乡镇政府 的民主建设、政府 对公 民要求的回应、政策执行力、经济发展、公共服务提供、治理能力提高、制度 和政策的透 明度以及对政府总体评价 等方面进行了乡镇政府治理绩效的评估(
19、见表 2)。为什么本文未将主观和客观的指标结合起来 测量乡 镇治理水平?在当初的设计 中，我们也 曾设计了若干客观 性指标，但通过实地考察发现，很多客观性指标看似客观，实际上很难反映当地政府的实际治理水平，因为这些指标 和当地的乡镇政府治理之间不存在明显 的因果作用机制，比如，人均收入、道路、供水等公共设施 和教育条件等。以 人均收入为例，目前对人均收人产生重要影 响的因素有距 离城市的远近、乡镇原有的经济基础、乡镇所在地 区的总 体经济发展水平等，而乡镇治理水平未必能通过人均收入 来体现出来。道路 和供水 同样 和该地方 的宏观经济水平 有很大关 系，也取决于上级政府 的转移支付能力，和乡镇
20、 政府 自身治理水平之间并不存在必然联系。因此，此类公 共物品供给水平同样也不能反映乡镇政府 的治理水平。表 2乡镇治理绩效评估指标 测量 目标 指 标 1 本地 乡或镇政府和居 民的关 系 2 地痞流氓、黑恶势力、偷盗等扰 民事件严重性 3 当地公安机 关在 处理纠纷上是否公平 对 乡镇 4 去 乡镇政府 办事是否方便 政府 的 5 去 乡镇政府 办事 时的干部的态度 总 体 6 与 1 O年前相 比，乡镇服务是否提 高 7 与 1 O年前相 比，乡镇干部工作态度是 否改变 评价 8 乡镇干部称职与否 9 本地 乡或镇政府工作的总体满意度 1 O 对 乡镇政府的贪污腐败感知度 1 1 政府是
21、否重视公民参与政 府决策 1 2 发展本地方的经济 1 3 乡镇政府此项 工作上 的评价：维持 治安，打 击违 法 犯 罪活动 1 4 改善 乡村 道路、供 水等基础设施建设 1 5 时 乡村老弱孤残 的救助 工作 对 乡镇 1 6 解决村 民看病难等 医疗卫 生问题 政府各 1 7 提供农产品相关信息、种植、养殖技术指导等 项 具体 1 8 政 府工作人 员的服务 态度和工作 态度 工作 的 1 9 政府政策、决策 的透 明度 2 O 政府对老 百姓的 困难、要求、意见的处理和答复 评价 2 1 改善本地方 中小 学教育环境的条件 2 2 保护本地 的环境，治理和防止环境污染 2 3 执行上
22、级政府救济、惠农政策的力度 2 4 调解 家庭、邻里纠纷 2 5 村委会 民主建设工作的指导 2 6 乡、镇政府 自身 民主建设 表 3 2 0个乡镇基本 信息 乡镇代 号 所属地 区 地理位 置 经济发展(人 均收入)道路 供水 民主发展 Z B镇 天津市 X Q 区 大城 市近郊 1 2 0 6 9*良好 自来水 低 YL镇 云南红河 S P县 S P县城 附近 山区 2 5 8 0*一般 自取 自来水 高 MD镇 河南南阳 S Q县 农村 3 6 0 0*一般 自取 低 QT镇 河南南阳 S Q 县 农村 2 5 0 0*一般 自取 低 L Q镇 四川成都 X D 区 大城 市远 郊 8
23、 1 6 O 良好 自来水 高 B J乡 四川 YA市 YC区 YA 市远 郊 5 O 1 2 一般 自取 自来水 低 C B镇 四川 YA市 Y C区 农村 5 8 2 8 一般 自取 自来水 低 YH 乡 四川 P S县 农村 5 2 0 0 一般 自来水 高 HGQ镇 湖北 XN市 XA 市远郊 5 0 0 0 一般 自取 中 GTY镇 湖北 XN市 农村 5 3 9 6 一般 自采水 中 WL镇 甘 肃 J Y县 J Y县城近郊 3 9 4 0 一般 自来水 低 MT 乡 甘 肃 J Y县 农村 3 5 2 0 一般 自取自来水 低 X H 镇 浙江 WL市 农村 1 1 8 8 5
24、良好 自来水 中 CD街道 办 浙江 WL市 WI 市城 乡结合部 1 1 3 7 3 良好 自来水 中 I J镇 河北 WQ县 农村 3 4 2 8 一般 自来水 低 AI 镇 河北 WQ县 县城远郊 3 8 0 0 一般 自来水 低 X W 乡 江苏 S Y县 农村 6 5 0 0 一般 自来水 中 QX街 道 江 苏 S Y县 农村 6 3 8 2 一般 自来水 中 Z S Y镇 北京 YQ县 农村 1 1 0 0 0*良好 自来水 低 XY 乡 北京 YQ县 农村 9 6 0 0*良好 自来水 低 注：人 均收入 中带*标志的数据为 2 0 0 8年度，带*标 志的数据 为 2 0 1
25、 0年度，其他 为 2 0 0 9年度。道路 状况：所有 乡镇主要路 面均 已 硬化，“良好”和“一般”是研 究者根 据 实地观察 来划分 的。供水：通过 访谈 来了解各 乡镇 的饮 用水状 况，根据 情况分 为三个 等级：全部 使用 自来水、部分地 区使 用 自来水部分 自取、全部 自取。制度创新：是 否推 行过任何显 著的制度创 新或 体制 改革。在本研 究 中，成 都新 都 区的 本文中未使用客观性指标 的另外一个原因是，除 了人 均收入可以量化外，其他的指标，比如道路、供水、教育条 件等，很难量化和分出等级，如此一来，就很难将这些指标 变为可测量的变量。在我们用设计好的客观性 指标去测
26、 量各乡镇的治理时，却发现这些指标在大部分地方是同一 I Q镇、四川彭 山县的 YH 乡、云 南红河 州石屏县的 Y L镇在过 去的三 年 中推行过 乡镇长或党委 书记 的公推 直选，民主程度设定 为“高”。湖 北成宁市的 HGQ镇和 GT Y 镇推行过称 之为“成 安政改”的改革，浙 江温岭的 XH镇和 C D街道是“民主 恳谈”的创 新地 区，江苏沭阳县推 行过“公推公选”乡镇领 导的改革，将 这三 个地方的 民主发展程度 定为“中”，其他无明显制度 创新地 方设 为“低”。1 3 个水平(见表 3)。比如道路，在国家财政的支持下，现在大 部分乡镇均实现了道路的硬化(即“村村通”)，如果以
27、道路 作为测量地方政府的指标之一，就会发现这一指标的取值 几乎是个常量。而且修路所需要的资金大部分为上级政 府的专项基金，需要各地方去争取，但能否争取到存在很 2 0 1 3年第 1期 总第 3 3 1期 1 O l 固 篡穗 学术 论坛 大的不确定性。乡镇领导未能争取到项 目并不意味着他 们工作不努力。而且，这种努力也无法通过量化的方式来 观察和测量。综上所述，就 目 前的研究条件，在乡镇层次上，采用主观 性指标来测量治理是比 较可行而且合适的。如果使用这些所 谓的“客观眭”指标来测量乡镇治理，那么在方法论上将出现 严重的“效度”问题，即，为了测量概念而选取的指标不能反映 概念本身。主观性指
28、标通过测量当地居民对地方政府在各个 方面的服务评价，从而直接地、动态地反映了各个乡镇政府对 本地居民的要求的回应程度，而这正是治理理念所强调的根 本宗旨所在，也与当前我国提倡构建服务型政府的目 标相契 合。当然，完全使用主观性指标未必就能全面测量乡镇治理，但 目 前条件下不失为一种次优的选择。三、数据收集 对乡镇治理绩效的测量数据，我们使用的是研究者在 2 0 0 9 年 7 月一2 0 1 1 年 4 月收集的“基层 民主发展调查”数 据库。该调查 自2 0 0 8年 7月开始后的近 3年的时间里，在 全国范围内选取 了 1 0 个省或直辖市的 2 4 个 乡镇，收集 了 大量一手资料。其中
29、，2 0 0 8 年进行了 5 个乡镇的试验性调 查，本文所使用 的是 2 0 0 9 年正式调查开始后收集的 2 0个 乡镇的数据。在展开分析之前，我们首先对此次调查 的基 本情况做一下介绍。(一)调 查点 的选取 在正式展开调查之前，我们在湖北 X A、河北 J Z两个 县级市各选取了 2 个乡镇，在天津市近郊选取了 1 个乡镇 进行了试验性调查。通过这 5个 乡镇的调查，我们积累了 一些如何进行 田野调查的经验，重新修改 了调查 问卷和访 谈 内容。2 0 0 9 年 7 月，我们正式展开了 1 O 个省市、2 0 个乡 镇的调研工作。考虑到联 系调研点 的难度、经费限制等因 素，我们未
30、能采取严格 的抽样调查选取调研点。为了便于 比较，我们刻意选取了一部分 曾经进行过“公推直选”等形 式的基层民主改革或者行政体制创新试验 的乡镇，其他乡 镇则作为参照，根据“方便安排调研”的原则选取。在每个 乡镇选取了 2 3 个村，随机人户，以问卷调查的方式调查 了 1 O 0 1 1 0户(每户一人)左右的村 民。最终我们收集到 了 2 2 2 1 份村民问卷。这 2 0 个乡镇的基本情况参见表 3。(二)问卷调 查 的可信度 虽然国内很多机构和学者都做过各种 问卷调查，但是 由于问卷调查方法 的差异，调查的可信度方面也存在很大 差异。即使是中国的权威统计机构国家统计局，其发 布的统计数据
31、一直以来也受到国内外 的质疑。1 美国学者 曼宁也 曾抱怨中国的学术性社会调查“在调查方法上提供 的信息过少，以至于无法判断调查的质量好坏”。l 1 在此次 问卷调查过程中，我们也感受到，问卷调查 的任何一个细 微环节都会影响问卷 的可信度，造成调查结果大相径庭。我们在这里特意把包括 问卷调查在 内的 田野调查 的若干 细节加以叙述，以便读者判断此次问卷调查的可信度。为了确保调查问卷的可靠性，与多数问卷调查不同，本 调查过程中，课题负责人亲 自带领调查小组，全程跟踪整个 调查过程，随时进行现场指导，并以调查员身份参与了所有 乡镇的村民和乡镇干部的问卷调查。在每次调查开始前，带队教师均要召开一次
32、简单的培训会。每次调查都考虑了 调查员的新 老搭配、性别搭配，以便相互交流学习调查经 验。据笔者了解，目 前 国内学术机构和学者实施的全 国性 大规模问卷调查，研究者作为调查员亲 自参与并且全程陪 同和跟踪整个调查的情况是非常少见的。尽管已经采取了 很多控制措施来保证调查的可信度，但我们仍然不能宣称 此次调查数据百分之百客观、真实和可信。但是，我们可以 保证此次调查至少是最接近现实情况的调查之一。四、分 析结 果 因子分析是社会科学定量研究 中经常使用 的方法之 一。通过因子分析，研究者可 以把用来测量 同一概念的多 个指标简化为较少的公共因子，在简化分析的同时尽可能 减少原有信息的损失。本研
33、究 中，我们将用于评估政府治 理绩效的 2 6 个指标通过 因子分析方法，提取 出了一个公 共因子，我们将其命名为“乡镇政府治理绩效因子”。各指 标的因子负荷量如表 4 所示。K MO和 B a r t l e t t 检验结果 表明，我们选取的 2 6 个指标适合作为因子分析的因子(参 数见表 4 注)。表 4 2 0乡镇治理指标的因子分析 指 标 因子荷栽量 1 总体来讲，您认 为本地 乡或镇 政府 和老 百姓 6 3 2 的关 系怎么样7 2 您认为本地的地痞流氓、黑恶势 力、偷 盗等扰 民事件严 不严重?一 2 7 4 3 如您和别人 发 生 了矛盾和 纠纷，需要公 安机 关来解决。如
34、果 不找 关系，您 觉得 警察会公平的 5 4 1 对待你吗7 4 您觉得现在去 乡或镇政府 办事(如 办手续、开 6 5 5 证 明)方便 吗 7 5 您觉得现在去 乡或镇政府 办事(如 办手续、开 6 4 8 证明)，政府干部 的态度 怎么样7 6 和 l 0年前相 比，您觉得现在 去 乡或镇政府 办 5 6 4 事(如办手续、开证 明)是 不是更方便 了7 7 和 1 O年前相 比，您觉得现 在去 乡或镇政府 干 部在工作 中的态度和作 风是不是 变好 了7 6 3 8 8 总体 来讲，您觉得本地 的乡镇干部称职吗7 6 6 9 9 总体 来讲，您对 目前 本地 乡或镇 政府 的 工作
35、满意吗7 7 2 9 1 O 您认为下列各 级政 府或 村 民 自治组 织 中贪 污情况普遍吗?一 一 乡镇政府 5 4 6 1 1 在关 系到老百姓 的生产生 活的重大事情 上，比如征地、调整 土地，您认 为您 们政府 重视村 民 5 4 9 的意见吗7 1 2 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做得 好 吗?发 5 8 4 展本地方的经济 1 3 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做得 好 吗?维 5 8 0 持 治安，打击违 法犯 罪活动 1 4 您认为 本 乡镇 政府 此项 工作做 得好 吗?改 5 0 0 善 乡村道路、供水等基础设施建设 1 5 您认为 本 乡镇 政府 此项 工作做 得
36、好 吗?对 6 1 6 乡村老弱孤 残的救助 工作 1 6 您认 为本 乡镇政府 此项 工作做 得好 吗?解 5 7 0 决村民看病 难等 医疗卫 生问题 1 7 您认 为本 乡镇政府 此项 工作做 得好 吗?提 5 7 0 供农产品相关信 息、种植、养殖技 术指导等 l 0 2 2 0 1 3年第 1期 总第 3 3 1期 学 术论坛 国 篱 指 标 因子荷栽量 1 8 您认为 本 乡镇政 府此 项 工作 做得 好 吗?办 事时政府工作人员的服务态度和工作态度 7 4 7 1 9 您认为 本 乡镇政 府此 项 工作做 得好 吗?政 6 7 0 府 财政、发放救 济、计划生育等方面的透明度 2
37、 O 您认为 本 乡镇 政府 此 项工作 做得 好 吗?政 7 2 4 府对老 百姓 的困难、要 求、意见 的处理 和答复 2 1 您认为 本 乡镇 政府 此项 工作做 得 好吗?改 5 1 5 善本地方教 育条件 2 2 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做 得 好 吗?治 5 8 8 理和 防止环境 污染 2 3 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做 得好 吗?落 实和执行上级 政府 的政 策，比如 发放救 济金、农 5 8 9 业补贴等 2 4 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做 得好 吗?调 6 1 1 解 家庭、邻里纠纷 2 5 您认为本 乡镇 政府 此项 工作做 得好 吗?村 委会 工
38、作的指导 7 0 5 2 6 您认 为本 乡镇 政府此 项工作做得 好吗?乡、7 1 5 镇政府民主建设 注：样本 数：2 2 2 1。提 取 方 法：主 成 份 分 析 法，共 提 取 了 1个公 共 因子。KMO 和 r t l e t t检 验：0 9 5 9，P 0 0 0 1。方 差 贡 献 率：37 48 5 。我们再以乡镇为单位，将提取 的公共 因子取平均值，作为各乡镇治理水平 的指标，这样就获得 了 2 O个乡镇 治 理绩效的测评结果。如图 1 所示，因子值越大表示乡镇治 理绩效水平越高(图中排在上部)，值越小则表示治理水平 越低(图中排在下部)。排在最上面的乡镇依次为云南 红
39、 河卅 l 的 Y L镇、天津的 Z B镇、北京 的 Z S Y镇、成都 的 L Q 镇和河北 I J镇。YI 镇和 I Q镇分别为“公推直选”乡镇 领导的试点乡镇，Z B镇和 Z S Y镇显 著特征是这两个乡镇 在村 民福利上是 2 O个乡镇 中最好 的。L J镇 属于一般 乡 镇。治理水平最低的是河南社旗县的 QT镇。在我们的实 地调研 中也了解到，这里 的官一民关系是我们调查过的 2 4 个 乡镇里最差的。对官一民关系影响最大的事件是 Q T镇 政府在 1 9 9 0年代曾经以高额利息为 回报向当地村民非法 集资搞开发，后来经营不善，大批资金无法收回。至今，镇 政府仍然每年在偿还欠债。治
40、理水平 比较低 的乡镇还有 雅安市下属的两个 乡镇：B J 乡和 C B镇。而据笔者的田野 调查，雅安虽然在 2 0 0 0年代初推行过公 推公选 乡镇领导 的试验，但是这一制度并没有坚持下来。在对村民的采访 中我们 了解到，B J 乡的村民对政府征地补偿过低的意见 比 较大，这可能是导致其治理水平较低 的重要原 因。而同一 辖区下的 C B镇也 同样存在拆迁补偿过低、政府态度强硬 的问题。不仅如此，C B镇 不少村 民反 映村委会选举贿 选 现象严重，民众已对村委会选举失去信息。有关其他乡镇 的情况限于篇幅这里不再一一介绍。在获得各乡镇治理测量结果后，我们对可能影响乡镇 治理 的三个主要的宏
41、 观因素：经济发展水平、民主发展程 度和社会福利水平与乡镇 治理 的关 系进行 了分析。通过 回归分析我们发现，社会福利水平和 民主发展程度均对 乡 镇治理水平产生显著 的正面的影响(P 0 1)。这一结果也佐证 了我 们的观点：经济发展与乡镇治理不仅在逻辑上不存在 因果 关系，而且在统计上也不存在相关关系。总之，对 2 O 个乡 镇治理水平的测 量结果将 为今后探讨 乡镇治理 的影响因 素、乡镇治理与政治信任、乡镇治理与制度创新等研究课 题的奠定了基础。图 1 2 0乡镇 治理水 平 表 5 乡镇治理绩效 的回归分析 回归 系数 标 准化 回归系数(常量)一 7 7 1 社会福利 4 4 7
42、*8 2 2 民主发展 2 5 3*6 7 2 人 均 收 入 一 0 9 0*一 2 6 2 R 0(调整后 R 2 I 5 4 4(4 5 9)样本数 l 2 o 注：*：P 0 1。已通过 多重共线性诊 断。社会 福利：按村民享受的福利待 遇分 为“高”、“中”、“低”三个 等级。民主 发展：2 O个 乡镇 分为三个等级：3 一高(实施过“公推直 选”乡镇长或 书 记)；2 一 中(其他推行过公推 公选等改革的 乡镇)；1 一低(未推 行过任 何体制改革)。人 均收入：3 一“8 0 0 0元 以上”；2 一“4 0 0 0 7 9 9 9元”；1 ：“4 0 0 0元 以 下”。五、结
43、语 哈佛大学政治学教授罗伯特 普特南的 使民主运转 起来 之所以成为 1 9 9 0 年代之后政治学、公共管理学乃至整 个社会科学领域 的经典之作，其学术贡献并不仅仅是设计 出了一套完善 的测量意大利地方民主制度绩效的指标体 系，更重要 的在于他 发现 了影响这一制度绩 效的重要 因 素社会资本，从而构建出了影响整个社会科学界的社 会资本理论。在社会科学研究 中，研究者的最终 目的就是 要像普特南那样去发现现象背后隐藏的规律。这些规律在 社会科学方法论上称之为理论。理论的本质是因果关系，而构建因果关系首先必须 确定两个概念(自变量 和因变 量)，明确界定他们的合理内涵和边界。如果要在现实中去
44、检验某一种理论，那么首要 的任务就是对概念(或变量)进 行观察和测定。一个概念未必在现实中能够直接观察到，比如治理、社会资本、信任等等，这就需要研究者开发一套 能够科学测量这些概念 的指标。然而遗憾 的是，治理在 国 内学术界广泛使用，但是很少有学者去探讨这一概念的含 义以及在实证研究中如何观察和测量它。作为一个学术性 概念，学术界有必要对治理的内涵、以及如何在现实中去观 察和测量进行分析研究，而不是作为一个标签随意乱贴。本文在简要分析了治理的内涵之后，对 国内外有关测 2 0 1 3年第 1期 总第 3 3 1期 1 0 3 慧 穗 学 术 论 坛 量治理的现有研究成果整理分析之后，研究者根
45、据乡镇政 府治理 的自身特点和田野调查 中收集 的资料和数据，设计 出了一套测量乡镇治理的指标体系。运用这些指标体系，我们对全国 1 0个省市 2 0个 乡镇的治理水平进行了测量。这一量化测评在 国内乡镇 治理研究 中尚属首次。运用测 量结果，我们简要分析了影响乡镇治理水平 的三个宏观因 素，发现社会福利和民主发展水平对 乡镇治理水平具有显 著的正面的影 响，而经济发展对乡镇治理没有显著影响。应该说，对乡镇治理的测量仅仅是我们研究的第一步，对 这一测量结果，还可 以用于 乡镇治理与政治信任、社会资 本、民主化等相关理论的研究，但这 已经超出本文的范围。当然，由于对治理的定量化测量的研究成果在
46、国内还很少 见，也由于研究者在经费、人力等各方面的限制，本研究在 指标设计上仍然有待完善和改进，特别是需要开发出一套 主观和客观指标相结合 的测量体系。但笔者希望此文能 够抛砖引玉，期待更多的学者能够对乡镇治理乃至更高层 次的地方治理及其测量展开更为系统的研究。参考文献 R e f e r e n c e s l 1 J Ka u f ma n n，D-，Aa r t Kr a a y，P a b l o Z o i d o L o b a t o n Go v e r n a nc e M a t t e r s Th e W o r l d Ba n k(Po l i c y Re s e
47、 a r c h W o r k i n g P a p e r 2 1 9 6)，1 9 9 9 p 1 2 俞可平治理与善治 M 北京：社会科 学文献 出版 社，2 0 0 0 Yu Ke p i n g Ed s Go v e r n a n c e a n d Go o d Go v e r n a n c e B e i j i n g：S o c i a l S c i e n c e Ac a d e mi c P r e s s，2 0 0 0 3 包国宪，曹西安我国地方政府绩效评价的回顾与模式 分析 J 兰州 I 大学学报(社科版)，2 0 0 7(1)Ba o Gu o x
48、 i a n a n d Ca o Xi a n M o d e l s f o r Pe r f o r ma n c e Ev a l u a t i o n o f L o c a l Go v e r n me n t J o u r n a l 0 厂L a n z h o u Un i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)，2 0 0 7(1)4 郑方辉，段静省级“政府绩效评价”及比较 J 中国行 政 管理，2 0 1 2(3)Z h e n g F a n g h u i a n d Du a n J i n g P r o v i
49、 n c i a l Go v e r n me n t Pe r f o r ma n c e Ev a l u a t i o n M o d e l s a n d Th e i r Co mp a r i s o n C hi n e s e Pu b l i c Admi n i s t a t i o n，2 0 1 2(3)5 E 1 1 1 2 马得勇，张蕾测量治理：国外的研究及其对 中国的启示 J 公共管理学报，2 0 0 8(4)M a De y o n g a n d Zh a n g Le i M e a s u r i n g Go v e r n a n c e：O
50、 v e r s e a s S t u d i e s a n d Th e i r I mp l i c a t i o n f o r C h i n a J o u r-n a l o f Pu b l i c Ma n a g e me n t，2 0 0 8(4)6 7 桑助来中国政府绩效评估报告 M 中共 中央党 校 出版社，2 0 0 9 2 9 7 3 2 7 S a n g Z h u l a i，E d s Ev a l u a t i o n R e p o r t o f t h e Ad mi n i s t r a t i v e Pe r f o r ma n