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1、!理论月刊#年第$期$陈伟东 武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究城市基层社会管理体制变迁：单位管理模式转向社区治理模式%华中师范大学城市社区建设研究中心，湖北武汉&!#()摘要：社区建设的根本问题是体制创新，是探索一种全新的城市基层社会管理体制，以替代已经失效的单位管理模式。武汉市江汉区利用国家民政部社区建设实验的机遇，探索出一种社区治理模式，并取得了初步的社会效益。关键词：社区建设；体制变迁；社区治理模式中图分类号：*+!#,$文献标识码：-文章编号：$#&#.&%#)$#!#特稿在计划经济体制下，城市社会的治理体系是单位管理模式，即通过各种各样的单位，来履行资源配置、社会动
2、员、人的需求的满足等多种功能，以实现社会的稳定；也就是说，管好每一个单位，就等于管好了城市社会。由于政企不分、政事不分，各种企事业单位和社会团体均成为行政附属物或准行政组织，因而单位管理模式的显著特征，就是行政主导和条块分割，在社会管理过程中，存在明显的单一性，即在运行机制上是单一的行政机制，在资源利用上是单一的行政资源，在力量配置上是单一的政府力量。这种单位管理模式是与计划经济体制相均衡的，因而能运作并发挥作用。随着社会主义市场经济体制对计划经济体制的替代，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。“单位人”转向社会人，需要有一种新的组织形态来承担社会动员和社会整合功能；政府社会性职能、企业社
3、会性职能等向社会转移，需要一种新的组织形态来承接；各种社会问题和社会矛盾都集中在城市社会的基层 居住区，需要建立一种新的城市基层社会管理体系，来缓解社会矛盾。“法轮功”组织的巨大破坏性表明，构建一种全新的城市基层社会管理体制已刻不容缓。社区建设的首要问题和根本问题是体制创新，是要探寻一种新型的城市基层社会管理体制已刻不容缓。社区建设的首要问题和根本问题是体制创新，是要探寻一种新型的城市基层社会管理体制，替代传统的城市基层社会管理体制，并通过这一新管理体制的有效运作，来动员社会，解决城市人迫切需要解决的各种社会问题，实现社会政治的稳定与政权的巩固。一、武汉市江汉区社区建设目标模式：社区治理模式江
4、汉区委、区政府利用国家民政部社区建设实验区这一难得机遇，在武汉市委、市政府的领导和支持下，通过反复调研、深入学习，以体制创新为重点，选择了一种具有武汉特色的社区建设目标模式，就是坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式，以替代失效的单位管理模式。社区治理模式在构想上突出了如下特征：%$)以体制创新为重点，体现“小政府、大社会”的制度理念，在城区范围内进行整体性制度创新，包括转变区、街政府部门职能和再造行政运行机制、重构社区微观组织体系及其运行机制
5、。%)坚持以人为本、社区依法自治原则，以新建社区为平台，建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，从制度上保证社区自治组织不再是政府行政系统中的一个子系统。%!)从性质上看，它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的单位管理模式，也不同于西方国家的社区自治模式；而是与社会主义市场经济体制相适应的、具有中国特色的、符合武汉实际的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式。!理论月刊#年第$期二、社区治理模式中的制度创新根据江汉区社区建设目标模式的战略需要，江汉区选择了立足自治，上下联动，配套改革，整体推进的制度创新之路。$、重新定位社区，选择社区治理模式的运作平台重新
6、定位社区，既不是居委会数量的简单增减、居民户数的简单扩大，也不是一项简单的技术性工作；而是根据目标模式的需要，选择城市基层社会管理体制的平台。上海的“两级政府、三级管理”的城市管理体制本身就要求将社区定位于街道，并以此为平台，构建一种社区行政管理系统。江汉区选择的社区治理模式本身也需要根据有利于两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动的，有利于培育社区自治意识和参与意识的，有利于界定社区地域边界的原则，按照户数在$#%#户之间的规模，将体制的平台定位于“小于街道、大于居委会”之间的新社区。全区将&个居委会调整为$个新社区。、重构社区微观组织机构，创建社区自治的组织基础与动作机制江
7、汉区着眼于构建社区自治运行机制 即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制(，根据 中华人民共和国居民委员会组织法 的精神，参照人民代表大会选举法的程序，学习借鉴沈阳模式的经验并加以创新，经过民主协商和依法选举，分别构建了社区自治组织即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会(，并同步构建了社区党组织。同时通过制度建设，基本理顺!个组织机构之间的关系，明确界定社区党组织的领导核心地位以及职责和新的领导方式，明确界定社区成员代表大会属于社区自治权力机构及其职责和工作方式，明确界定社区居委会属于社区自治工作机构及其职责和工作方式，明确界定社区协商议事会属于社区自治议事机构和经常性的监督
8、机构以及工作职责和工作方式。其实质是要通过自治权利的相互制约，来规范社区组织行为。%、理顺社区内在关系，建立社区网络，动员社会力量，整合社会资源一方面，新当选的社区工作者在政府的指导和支持下，通过 社区自治章程 和 居民公约，把社区与居民之间的关系界定为“社区以人为本、民以社区为家”，把社区与辖区单位的关系界定为“共驻共建、资源共享”，使社区组织与居民的关系由“我管你”变为“共同管好社区公益事务”。其实质是要通过社区“宪法”来保证社区人自然人 居民，法人 单位(在社区治理中的主人翁地位。另一方面，社区工作者创立社区网络，包括社区党建工作网络 居民中的党小组、辖区单位的党建联系会、暂住人口中的党
9、员流动站等，社区信息网络 社区中人口构成状况、资源构成状况以及人才状况等网络，社区服务网络 从居民小组长到门栋长再到关照员，与区街社区服务中心相配套的社区服务站和志愿者服务队等。再一方面，社区工作者开展特色文体活动，培育社区意识。笔者应邀参加了湖北省第一个新社区 长堤社区举行的“长堤社区 武汉之夏)*比赛”，整个院落座无虚席，居民踊跃参加。笔者就地采访了部分居民，了解到过去从未开展过这种由社区居委会组织的活动，感觉良好；值得一提的是，整治院落环境时的“钉子户”成为本次活动的积极分子。!、理顺社区居委会与街道办事处的关系，保障社区居委会的自治性历史经验表明，作为法定的群众性自治组织的居委会之所以
10、长期不能体现其自治性，一个重要原因就是街道办事处与居委会关系不顺，居委会成为街道办事处的一只“腿”。建立以社区自治为基础的社区治理模式，必须理顺两者之间的权利关系。江汉区在这一方面作了大胆的探索。如满春街办事处转变职能的方案既有效、又可行。$(指导思想是适应社区自治需要，逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。(重点是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。一方面，街道行政部门独立承担与社区无关的各种行政管理工作特别是税收工作，不再给社区下派任务。另一方面将有关社区管理和社区服务的!#项工作逐条进行分解，明确界定行政部门
11、与社区组织的职责。其中街行政部门独立承担$项，街行政部门与社区组织共同承担&项，街行政部门承担、社区组织协助的$%项，社区组织承担、街行政部门指导的+项。这既改变了过去街道办事处“大包大揽”和随意转嫁任务的做法，又为社区组织“松绑”和扩大了社区组织的自主管理权利，基本上实现了街道办事处职责到位和社区组织职责归位见下表一(。%(实质是放权让利。一方面，街道办事处把本来属于社区自治权利的社区“人事权”如居民小组长的推选等(、社区资金支配权和社区资产管理权归还社区组织。另一方面为保证社区组织的协助行为有力、有效，街道办事处向社区下放了$#项初审权如低保申办初审权等。!(关键是建立了每年由社区评议考核
12、街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。特稿!理论月刊#年第$期表一：满春街办事处行政部门与社区工作职能界定一览表!职能内容部门承担社区承担部门指导社区协助$行政目标的编制及考核%行政执法%优化投资环境%&扶贫工作%!信访工作%综合治理%(民事调解纠纷%)普法教育%*+法律服务%$#国策宣传%$编制人口计划%$流动人口计生管理%$%育龄妇女日常管理%$&计划生育报表填表%$!社区计生协会工作%$“门前三包”工作%$(“三禁止执法”%$)爱卫工作%$+防病治病除“四害”%#健康教育%$市容环卫管理%初级保健%公民义务献血%&双拥优抚%!低保及社会救济%婚况证明%(殡葬管理%)社团登记%+
13、义务兵优待金征收%#残联工作%$居务公开%社区服务站工作%求助热线的接待与管理%&社区服务队伍建设与管理%#%!社区便民服务网点管理%社区成员的扶贫帮困%(扫黄打非及文化市场管理%)社区体育活动%+社区文化活动及阵地建设%&#家庭文化及特色培育%*文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，政府与社区组织同样具有教育功能，但两者之间应作适当划分，政府教育功能主要在于通过政治理论和法律、法规等的宣传教育，培养公民的主流政治文化，这是社会政治稳定必不可少的政治心理基础，因与规范居民行为密切有关，社区组织应协助。但任何社会政治的稳定，除需要培育主流政治文化外，还需要多种多样的良性亚文化。社区
14、组织的教育功能主要还在于利用各种教育形式，培育“社区以人为本、民以社区为家”的社区认同感和归属感，塑造“社区是我家、建设靠大家”的社区责任感，营造“我为人人、人人为我”的社区精神，这是保证社区自治所必须的社会心理基础。#文件的初稿是“部门承担、社区承担”，这种分解不科学，因为社区服务队伍建设与管理属于社区内部自治事务，政府不应干预或包办；正式文件的修改不是社区组织任务的加重，而体现了“自己的事务自己管”的自治原则，是社区组织自治权利的制度保证。特稿!理论月刊#年第$期%、理顺社区居委会与区政府职能部门的关系，创设社区治理模式的具体形式区政府职能部门服从于建立社区治理模式的战略需要，主动适应社区
15、自治的要求，转变政府职能。转变政府职能的基本原则包括：第一，立足社区、重心下沉的原则。所谓立足社区、重心下移，是指区街政府部门转变职能的首要任务是必须把自己的承担的行政事务做好、做足，做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区，根本改变过去那种工作只停留在嘴上、纸上、面上，而不真正落实在行动上的工作机制。第二，权随责走、费随事转原则。所谓权随责走、费随事转，包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要
16、的经费，不得借协助之口行下派任务之实，只交任务而不交权利；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，根本改变过去那种“权利在上、责任在下”，“看见问题的管不了、管得了的看不见”等现象，保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。民政部副部长李宝库指出：“社区组织成立了，有了工作内容，但要把工作做起来，而且要做好，社区组织就必须有职、有权、有钱，这就需要区、街政府部门放权让利，这是保证社区自治的关键。”!第三，责任到人、监督到人的原则。所谓责任到人、监督到人，是指为保证区街政府部门职
17、能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任 踢皮球”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制&见表二。特稿!理论月刊#年第$期诺斯认为，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它包括三个部分，即正式约束、非正式约束和实施机制，其中实施机制最为关键。六个试点部门通过制度创新，创立了各具特色、行之有效的运行机制。区计生委通过制度创新，创立了具有社区工作者职业化雏形的社区计生工作运行机制!，即区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干具体负责，社区计生协会予以协助的运作机制。区街计生部门社区居委会领导监督&领导监督&支持与配合社区计生专干指导
18、与协助(社区计生专干其特点在于：%$&任务“下沉”。区街计生部门承担的计生工作直接“下沉”到社区，完成自己本职工作。%&人员“下沉”。计生专干由街道计生科从机关分流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作；%&经费“下沉”。计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担!#(，街计生科承担#(。%)&目标管理“下沉”。区街计生部门承担政府目标任务，计生专干负责实施。%*&双重领导。社区计生专干既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。%+&双重监督。社区专干既接受街计生科的监督，又接受社区组织和成员的监督。%!&指导与协助。计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计生专干
19、作好计生工作。%,&支持与配合。计生协会包括社区居委会成员、居民代表、辖区单位代表甚至暂住人口代表，它与社区居委会之间在计生工作上互相支持、互相配合，是共驻共建的一种体现。契约型的社区环卫运作机制，即区、街环卫部门规划管理，社区环卫站自主选择，作业单位竞争上岗的运作机制。区环卫局街环卫所政事分离关系&)&)管干分离关系社区环卫站契约关系(作业单位或保洁公司其特点包括：%$&区街环卫部门与社区环卫站之间的政事分离关系。按“政事分开、费随事转”原则，区街环卫部门向社区环卫站下放决定权，由社区环卫站自主决定环卫作业形式和环卫作业单位。区街环卫部门享有“三权”：一是核定权，按国家路段等级标准，丈量社区
20、清扫面积，核算社区垃圾产量，核定作业经费；二是收费权，区市容环卫局统一收取卫生费，社区环卫站予以协助；三是服务指导权，区街环卫部门指导和帮助社区成立环卫站。%&街环卫所与作业单位或保洁公司之间的管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。街环卫所行使政府管理职能，审查和确定各环卫作业单位的资质等级，具备一定资质等级的作业单位由工商部门登记注册。%&社区环卫站与作业单位之间的契约关系。社区环卫站通过招投标方式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自的权利义务，规定环卫作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。功能互补型的社区治安运作机制，
21、即政府行政调控机制与社区自治机制结合，专业防范功能为主，自我防范功能为辅的运作形式&专业防范功能系统社区自我防范功能系统&区公安分局 街道派出所(社区居委会&指导与协调&一个警区社区自保会、居民自保小组&$个或多个警务室社区专职治安保卫队&服务与监督&$名警长和若干民警义务巡逻队特稿!理论月刊#年第$期其特点包括：%$&两种机制共存和两种功能互补，即在社区内部，公安控制机制与自我防范机制并存，专业防范功能和自我防范功能互补。%&两种功能网络健全，即专业防范功能网络由区公安分局和街道派出所、警区、警务室、警长和民警组成，自我防范功能系统由社区居委会、社区自保会和居民自保小组、专职安保队、义务巡逻
22、队组成。%&权利关系明确，即专业防范功能系统内部坚持高度集中统一指挥原则；自我防范功能系统内部实行自主管理和自愿服务相结合，专职安保队员实行招聘制，居民自保小组和义务巡逻队履行“我为人人、人人为我”的义务；区街公安部门、警长和民警与社区组织、社区成员之间是指导与协助、服务与监督的关系。上述三种机制，是以社区自治为基础的社区治理模式的初步体现，开始找到了一种行政调控机制与社区自治机制结合、政府行政功能与社区自治功能互补、行政资源与社区资源整合、政府力量与社会力量互动的具体运作形式。(、建立社区自治的财力支撑体系目前江汉区社区自治的财力支撑主要来源于以下部分：%$&以区街两级的财政投入为主，如果按
23、全区$个社区、每个社区)人职数以及主任和书记)#元*月、副主任+#*月、委员)#*月计，需要区街每年投入人头经费!,+万元；按每个社区配备$名计生专干和每人)#*月计，区街每年需投入+-,#+万元；按每个社区办公经费(#元计，按市、区、街分别承担+#.、+#.和#.计，市区街需投入!#,(+万元。三项相加，财政投入总额为+#/,/万元。另外，按“费随事转”的改革思路，区政府有关部门的部分工作经费下拨到社区。%&原居委会的现金积累和经营性资产的收益。如满春街办事处将原居委会的资金、资产分配到!个社区，其中长堤社区分配到现金#,万元，分配到的经营性房产$间，面积+),!平方米，年收入可达!,/!万
24、元!。%&通过共驻共建，获得辖区单位的财力支持。如汉兴街，针对村居民混居、村居民利益共存的实际，建立村民自治与社区自治的共生机制，形成“以村带居、村居互动”的资源共享机制，两个村委会拟为辖区范围的(个社区无偿提供资金+#万元，以加强社区的硬、软条件建设。%+&按“谁收益谁出钱”原则，在社区范围内筹集资金。如玉兰里社区成立“社区自保队”，收益的$个辖区单位分别捐款$#$#元不等。三、社区治理模式的可行性如果从城市基层社会管理体制改革的方向和制度变迁的途径看，社区治理模式的可行性集中表现在以下几个方面：$、它是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下，探索有中国特色的“小政府、大社会”治理体系
25、的一种有益尝试。形成“小政府、大社会”的治理体系，必须从制度上解决三个问题：首先，需要社会自治机制、公民自治意识、民间力量等的培育。其次，需要跳出政府职能在市、区、街等政府部门之间转移的路径。再次，更重要的是在初始制度的选择上，就应把上述两个方面结合起来。这是因为，受制度报酬递增机制和自我强化功能的作用。初始制度安排在很大程度上决定着制度变迁的路径，并形成制度变迁的路径依赖。如果初始制度选择正确，制度变迁会进入一种良性循环；如果初始制度选择失误，制度变迁会被“锁定”在某种低效率甚至无效率之中。上海等地探索出了一种“两级政府、三级管理”的城市管理体制，其核心是把社区定位于街道，是以社区%街道&行
26、政管理系统替代单位管理模式。具体说，是以强化街道党工委和办事处的行政功能为基础，构建了社区%街道&行政领导系统、行政执行系统和行政支持系统，其中居委会仅仅是行政支持系统中的一个因素，属于社区行政系统中一个地位有限、功能有限的子系统。其结果：“大量的是政府在做社会公共事务，而且它是用行政性资源、行政性方式在做，当然做了很多为老百姓服务的事情。但是，很简单化、形式化，而且还有可能为将来进一步的民间自治发育设置某种程度的障碍。”#武汉探索出的“两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动”的社区治理模式，力图在初始制度安排上，就把培育公民自治意识、民间力量、社会自治机制与向社会转变政府社会
27、职能以及再造行政运行机制结合起来，体现了“小政府、大社会”的制度理念，也探索出了具体的运作形式，如社区环卫运作机制。、它落实了 居组法 的精神，实现了政府管理效用与社区自治效用的“双赢”。新的社区治理模式从制度上明确界定社区居委会不是行政系统中的子系统，与政府部门没有行政隶属关系，而是两种不同的、共生系统。这从根本改变了居委会“准行政组织”的地位和“上面千条线，下面一口针”的处境，保证了社区组织的自治性。据 江汉区 00 街居委会工作统计，过去居委会日常工作多达$+-项，名目之多，项目之杂，几乎涵盖了区政府有关部门方方面面的工作，有悖于群众性自治组织的性质。其中最突出特稿!理论月刊#年第$期特
28、稿问题是承担$%项收费：治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、军人抚恤费、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费、有线电视费、防“四害”费等。在新的制度框架下，原居委会承担的不合理的行政事务全部回归各行政部门。从江汉区的实际看，社区治理模式是有效的。据对满春街、水塔街和汉兴街&个社区的不完全统计，#年&、%、月的可防性案件发案率与去年同期相比下降了#(以上，其中满春街下降了)#(，过去满春街小夹社区楼道卫生靠居委会花钱雇人打扫，前边扫后边扔，卫生保洁成了老大难问题；新社区成立后，组织志愿者义务清扫半月，感动了楼内居民，他们主动
29、出资支持社区居委会聘请)名下岗职工负责楼道卫生的清扫保洁。实践表明：社区治理模式既强化了政府的行政功能，又通过为社区“松绑”、减负，增强了社区自治功能，既提高了政府管理效用，又提升了社区自治效用。*、它选择了一条渐进式的制度变迁之路。从制度变迁的进程看，汉江区社区建设选择了从易到难!、合理确定改革秩序和分步实施的改革途径。社区建设的规划分为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。具体操作上采取先试点，后推广的办法。先在满春街、水塔街和汉兴街进行社区组织体系构建的试点，同时又在这*条街进行区街政府部门职能转变的试点，待取得经验后，不失时机地向其他街道推广。这种
30、循序渐进的制度变迁之路，既可以增加对制度变迁各阶段的可控性，又可将制度变迁的成本分摊到几个阶段上，从而有效地克服了制度变迁的阻力。这里需要指出的是，社区治理模式的创设及初步形成并不等于它的成熟，必然有一个从形成到完善的过程。材料来源：满春街工委、满春街办事处关于转变街道职能，理顺街道与社区关系的暂行意见 中的附件$。#笔者参加了工作汇报，李宝库副部长的讲话来自于笔者的原始记录，未经本人审定。$根据各自实施方案和实地考察情况清理出来的。%民政部基层政权和社区建设司戚锦方副司长在听取江汉区政府汇报工作时认为，“江汉区实行的计生专干招聘制具有国际上社区工作者职业化的雏形，应进一步大胆实验。”&资料由长堤社区居委会提供，分别见 长堤社区现金帐户登记表 和 长堤社区房产情况登记表。资料来源：江汉政务通报#年第$)期，第*页。(引自于江汉区委宣传部根据录音整理的、徐中振教授在武汉市江汉区“社区建设与体制创新研讨会”上的发言。!如区市容办 关于转变职能 强化市容管理的实施方案 已经在民族街进行了*年试点，并取得了成功因而可以向*条实验街道推广；又如之所以要求区计生办先行试点，就在于计生工作既与社区密切相关，而且也是原居委会群干负担最重的一项工作。责任编辑宋敬华