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1、 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/第8卷 第11期2008年 11月 科 技 和 产 业Science Technology and Industry Vol18,No111Nov.,2008文章编号:1671-1807(2008)11-0009-05优化开发区基础设施建设PFI融资模式分析曲 丹,张少华(同济大学 经济与管理学院,上海201804)摘要:针对优化开发区基础设施建设长期由政府主导,融资模式单一、结构不合理等问题。分析优化开发区实现PFI融
2、资模式的可行性,提出完善PFI模式实施环境的措施与保障。拟促进优化开发区率先突破传统的融资模式,为其他主体功能区基础设施建设提供指导与借鉴。关键词:基础设施建设融资模式;PFI;优化开发区中图分类号:F06115 文献标志码:A收稿日期:2008-09-04作者简介:曲丹(1970),女,吉林磐石人,同济大学经济与管理学院副教授,研究方向:区域经济。基础设施建设是区域发展的物质基础,区域基础设施建设的统一规划和实施为区域经济的协调发展和一体化提供重要的前提条件。国家“十一五”规划纲要 提出把国土划分为重点开发区域、优化开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四大主体功能区1。主体功能区的提出,目标
3、于缩小区域差异,推动区域经济发展。优化开发区经济发展较快、基础设施建设相对完善,然而其基础设施建设在结构、融资模式等方面仍存在一些亟待解决的问题。为适应经济社会的快速发展,优化开发区应注重自身基础设施建设融资模式创新,改变滞后的传统政府主导融资模式,实现率先发展2。因此,优化开发区应突破传统融资模式的束缚,大力引入民间资本,改变融资模式的单一、基础设施结构不合理、基础设施建设效率低下等现象,从而带动我国经济社会的发展。PFI模式作为一种新的公私合资模式,是优化开发区较好的选择。1PFI融资模式及相关研究111PFI融资模式分析PFI英文原意是“私人融资活动”,我国译为“民间主动融资”,是英国1
4、992年提出的一种公私相互合作提供基础设施服务的方式,政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC以公共项目的特许开发权,由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务,政府购买SPC提供的产品或服务,或给予SPC以收费特许权,或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式,来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化,效率和产出的最大化,在特许期结束时将项目移交给政府3。其结构如图1所示,图1PFI融资模式结构图112PFI融资模式的特点PFI的主要特点有:1)适用领域广泛。PFI模式不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施,还可以用于非营利性的城市基础设施。2)融资渠道拓宽。建设资金的投入不足,已经
5、成为困扰政府的严重问题,PFI模式可以拓宽基础设施投融资渠道,实现投融资方式的多元化,加快基础设施建设步伐。3)建设效率提高。根据世界银行的有关统计,政府投资基础设施的低效率是一个普遍问题。在PFI模式下,通过引入私营企业,将市场中的竞争机制引入基础设施建设,能极大地提高建设效率。采用PFI模式可以学习并采用私人部门的管理、技术和知识优势,节约建设成本,提高效率和降低产出成本,使社会资源的配置更优化。4)转移项目风险。在PFI模式下,私营企业和私有机构组建的项目公司负责基础设施建设项目的各项工作,项目进行过程中各环节所产生的一系列风9 1994-2010 China Academic Jour
6、nal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/险,有相当大的一部分,如经济风险、建设和运营风险,转移给了私人企业,同时私人企业还要承担部分法律政策风险、社会风险,这在很大程度上降低公共部门的投资风险4。113PFI融资模式的相关研究综述孙丰旋、吴贤国5针对政府财政资金在公共基础设施建设上的不足,从任务目标、组织机构、运作程序、适应范围等方面对BOT和PFI两种模式进行比较,指出PFI在我国运用的可行性,并提出几点建议。屈哲6针对我国基础设施建设出现的资金短缺问题,阐述了PFI融资模式的内涵并在此基础上论述了在我国实施PFI模
7、式的优越性和存在的问题。杜静、成虎、仲伟俊7借鉴国外成功推行PFI所颁布的法律,设立的组织机构以及有益的经验和争议。在分析我国目前的经济形式基础上,探讨与研究我国在公共项目开发运营中推行PFI模式的可能性和必要性,并提出了积极的建设性建议。金娜、杨乃定、高婧8通过运用基于小波网络的多属性综合评价方法,对公共基础设施建设采用PFI的可行性进行定量分析,得出在项目区域投资中主要风险因素的重要排序。胡振,朱金弟9分析了我国公共项目开发引进PFI模式的必要性,探讨了PFI模式的运作模型以及PFI的风险管理问题,指出我国公共项目引入PFI模式的过程中应做好有关法律、法规的完善工作。Ed2die W1L1
8、Cheng,Yat Hung Chiang,Bo Sin Tang10针对PFI模式中信用评估的重要性,采用DEA(数据包络分析)法,通过实例证明DEA能够自动生成分解因子的权重,是评估银行贷款申请人信用的有效途径。Jane Broadbent,Jas Gill,Richard Laughlin11选取了英国17个通过PFI模式融资建设的公共医疗服务,分析定性分析与定量分析方法在17个项目风险评估中的应用比例,指出只有去除“会计逻辑”主导思想,重视定性分析,才能合理的预测项目风险。由上可知,国内外关于PFI融资模式创新的探讨主要针对整个国家或具体的某个项目,而研究具体的某个区域实施PFI融资模
9、式创新的较少。优化开发区是国家“十一五”纲要提出的新的区域划分概念,其经济社会发展水平较高、基础设施建设相对完善,具备了实施PFI的条件;应在不断完善PFI模式推广环境的过程中,大力吸收民间资本,改变单一的融资模式,推进我国基础设施建设发展。2 优化开发区基础设施建设现状目前,国家发展与改革委员会初步把长三角地区、珠三角、京津冀地区、胶济沿线和福建沿海等地区划为优化开发区12。本文选取2006年各地区城市建设情况作为参考指标,其中西部12省包括:四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。中部8省包括:山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。东部11省包
10、括:北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南。如表1所示,表1 东、中、西地区基础设施比较名称单位西部12省平均中部8省平均东部11省年末供水管道长度km/万人117211844175年末实有道路长度km/万人110811412195年末实有道路面积m2/人117721234165城市排水管道长度km/万人11111212198城市污水日处理能力万立方米/日118199245149418城市路灯盏/万人7814767123127127桥梁座2 823 1832 806 1396 440 873 数据来源:由 中国统计年鉴2006 计算而得,从上述数据可得,西部地区与中部
11、地区每万人拥有的供 水 管 道 长 度 仅 为 东 部 地 区 的3612%和3817%;每万人拥有的道路长度为东部地区的3616%和4718%。西部地区每人实有道路面积是中部地区的7914%,是东部地区的3811%。每万人拥有的排水管道长度,西部地区和中部地区分别为东部地区的3619%和4016%。城市污水日处理能力,西部地区为中部地区的4815%,是东部地区的2815%。城市路灯盏数西部地区和中部地区相当,然而仅占东部地区的6117%和5218%。西部地区、中部地区拥有的桥梁数分别为东部地区的4318%和4316%。优化开发区与其他区域纵向比较时可见:基础设施建设成就显著,基础设施总量明显
12、高于其他地区,并日趋完善。然而,横向比较优化开发区基础设施建设,却能得出一些明显的问题。主要表现在:1)重视生产性基础设施投资,生活性基础设施投资不足;而在生活性基础设施中重适用性基础设施,01 科技和产业 第8卷 第11期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/轻保护性基础设施,如道路、供水、供电、供热等基础设施投资多、发展快,在改善城市生产与生活环境方面发挥了重要作用;但另一方面,在污水处理、垃圾处理、防灾基础设施、环境与生态基础设施上投入则严重不足,导致
13、部分地区或城市生态环境恶化、污染严重。2)投资不均衡造成基础设施类型结构不完善。从整体上看,交通基础设施、信息基础设施、能源基础设施正从严重“瓶颈”制约走向逐步缓解;而水利基础设施、生态基础设施、防灾基础设施的短缺日益显现并严重,沙尘暴、洪灾、水污染等严重影响了人们的生产、生活和出行质量。3)基础设施远远未形成综合协同能力。一方面,防灾、生态环境保护、城市公用基础设施建设落后于社会发展的需求。另一方面,同类性基础设施如铁路、公路、水运、航空相互的配合服务不协调。经济发展较好的地方出现投资浪费,如珠江三角洲地区的空港、长三角机场。4)基础设施网络建设滞后。沿江铁路、沿海铁路以及大范围的水利基础设
14、施短缺,高速公路段与段之间不能贯通。另外,城市基础设施建设在效率上普遍存在着问题。导致优化开发区基础设施建设将结构不合理的因素是多方面的,包括城市政府及其他目标的影响,整体规划效率低下,长期忽视环境保护而引起的恶性循环,政府机构设置不合理以及政府部门常年存在的一些问题等。相应的解决措施也不是单一的,相应的逐步改革和重组政府机构、大力吸引民间资本与外来资本、合理引进竞争机制、加大环境治理和保护力度等。优化开发区积聚了丰厚的民间资本,先进的管理理念与良好的竞争机制等为PFI融资模式的成功实施奠定了基础。3 优化开发区基础设施建设融资模式分析 优化开发区经过多年改革的推进,并结合其自身的优势与发展需
15、求,基础设施投融资体制正在发生深刻的变化。民间投资规模不断扩大,企业投资领域不断拓展,原有的传统计划经济体制下的政府主导型融资模式正在被打破,初步形成了投资主体多元化、资金来源社会化、投资方式多样化、投资管理和决策分层化、投资建设市场化的投资运行机制和管理制度的新格局。首先,优化开发区基础设施建设融资模式仍呈现单一模式。优化开发区基础设施需求量随着城市的发展日益增大,然而相关的确保投资主体权利和地区的法律法规不够健全,投资主体的具体利益得不到保障等,致使民间资本的介入还存在一定的阻碍,基础设施建设融资模式仍以政府主导为主,政府正面临着巨大的财政压力。其次,优化开发区已尝试通过BOT、TOT等融
16、资模式来吸引民间资本,改善传统的融资模式,进行基础设施建设,并取得了一些成就。如自1985年以来,在深圳沙头角火力发电厂、成都水厂、北京京通高速公路、上海延安东路隧道复线工程等大型基础设施建设中运用BOT方式并取得成功。BOT、TOT等融资模式的成功应用为PFI在优化开发区的运用提供了宝贵的经验与理论实践指导。然而当前广泛利用BOT方式仍存在一些法律和政策的障碍。如有关公司法的规定与BOT方式的矛盾,现行外资立法对采用BOT方式的适用范围限制过严,外汇管理法规阻碍着BOT方式的顺利实施。加上审批程序过于繁琐,严重挫伤了投资者的积极性。再次,优化开发区针对基础设施建设融资模式存在的问题,积极采取
17、相应措施,完善相关法律法规,促使其融资模式改革创新。优化开发区针对民间资本引入难、投资主体利益保障体系不完善、相应的法律法规不健全等问题,相应的改革优化开发区的投融资体制与机制,为民间力量的介入铺平道路,从而促使优化开发区基础设施建设融资模式的创新。4 优化开发区实行PFI的可行性分析1)良好的项目运作基础。首先,优化开发区借助其独特的地理位置和雄厚的资金实力,在近十年内,在基础设施建设中成功运用了BOT、TOT等方式,从深圳沙角B火力发电厂的建设到后来的广西来宾B电厂、泉州刺桐大桥项目,人们已经能从观念上接受大型基础设施在一定期限内民营化的做法。其次,参与各方对其运作方法已不陌生。北京市首次
18、推出CBD土地开发项目信托计划,突破了信托业传统的经营模式。上海市为了加快城市基础设施建设,推出高速公路建设投融资体制改革方案,向全社会招商引资,并出台一系列优惠政策等,为PFI在优化开发区的运用奠定了良好的基础。第三,优化开发区内已有少数公益性基础设施建设项目尝试了这种融资方式。例如,北京市四环路建设项目,是通过“收益权”质押方式获得国家开发银行贷款来建设的。2)相对充足的资金来源。从银行资本来看,PFI11 优化开发区基础设施建设PFI融资模式分析 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights
19、 reserved.http:/方式通过“收益权”质押贷款方式,由私人部门以政府提供的“收益权”作为质押向银行贷款,可以较好地解决这一问题。1998年1月1日,国内银行贷款限额的取消表明政府鼓励国内银行按照商业银行模式经营业务,为用PFI方式进行基础设施项目融资提供了良好的制度条件。中国已经于2001年11月加入世界贸易组织,我国金融业逐步对外资开放,国际商业银行已开始大举进入中国金融市场,他们可以为PFI项目提供专业化的金融服务13。从民间资本看,在我国,浙江、江苏、山东、上海是我国民营企业较集中的地区,选取工业总产值、资产总计、利润总额为参考指标。对西部地区、中部地区、东部地区的民营企业实
20、力进行比较。并作折线图如表2、图2,(其中西部地区、中部地区、东部地区的划分同上)表2 东中西企业实力比较图地区工业总产值(亿元)资产总计(亿元)利润总值(亿元)西部地区4 2841233 359127154155中部地区7 6541074 630133371108东部地区35 83919322 3351521 595102 数据来源:由 中国统计年鉴2006 计算而得,图2 东中西企业实力比较曲线图 由上图可得:东部地区民营企业集中了丰富的资本实力,较西部地区、中部地区具有实施PFI模式的明显的资金优势。3)能够引进先进的管理经验和管理机制,提高基础设施建设项目的效率,减少资源的浪费,降低成
21、本。优化开发区内大部分的民营企业在管理上都有一套先进的模式和经验,并且能够吸收国外的管理机制,应用于基础设施建设,不仅可以降低财政风险、信用风险等;也能够促进优化开发区参与国际化竞争行列,不断完善和提高自身的综合实力。4)丰富的理论借鉴与指导。自1992年英国政府提出PFI的概念后,PFI在英国基础设施领域的建设项目中迅速得到了广泛的应用。如北威尔士道路(A55)的建设。威尔士省基于DBFO方针,将项目的设计、建设、资金筹措、运营委托给私营企业。私营企业进行道路的建设,并对建成后的道路进行长期的管理。在合约期间(30年),根据预计的通行车辆数(影子通行费用)向政府收取费用,回收投入的资金。合约
22、期满后,将道路引渡给道路厅14。A55道路是威尔士省初期的PFI项目,到目前为止,在英国已经有资本总成本超过100多亿美元的约250个项目使用这种方式融资。为优化开发区实施PFI提供了丰富的经验与理论指导。5 完善实行PFI的条件优化开发区在实施PFI融资模式上具有明显的优势条件,然而成功的运用并不是简单的经验积累与借鉴,优化开发区在自身基础设施建设的过程中,应根据我国经济、社会发展的现状与特点,不断完善PFI在优化开发区实施的条件。1)消除观念上的障碍。大力宣传民间资本进行基础设施工程的必要性,努力营造推进PFI模式的良好氛围;同时在优化开发区这样的民营资本发达地区,进行PFI模式的一些试点
23、工程,增强人们对于PFI概念、核心思想、实施程序的了解,对各方面利益和风险分摊等,进行深入研究和广泛普及,引导民营资本流向这类项目。2)继续完善法律体系。由于PFI模式是国际上一种较新的融资模式,所以对于法律、法规的要求比较高,政府需要建立一个旨在推进PFI的法律体系,包括积极推进法案、推进指南、标准合同条款、担保的方式与担保合同文本等相关内容。3)加强对PFI的监管。通过PFI模式,政府的职责也由原来的基础设施公共服务的提供者转而成为了公共服务的购买者。然而,政府职能的改变并不意味着政府可以放松对SPC的监管。好的监管可以引导SPC按照合同的规定来提供服务,从而保证了公众的利益。当然,政府的
24、这种监管是宏观的监管,主要是从服务的价格、服务的数量、服务的质量进行监督。4)加强合同管理。PFI模式中由于项目的参与主体较多,存在着大量的代理合同,这是PFI模式较为薄弱的环节。加强代理合同的管理,制定和完善合同条款,尽力减少合同执行过程中的矛盾。各参与方在互相理解彼此职责的基础上,本着共赢的合作目标,不断完善和发展合同,以利于PFI项目的顺利实施。21 科技和产业 第8卷 第11期 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http:/5)加强对PFI中破产的处理。由于P
25、FI模式中私营企业的破产会给公众的生产生活带来重大的影响。因此,考虑到PFI项目的特殊性,对于PFI模式中的私营企业,不能按一般民营企业的破产程序来进行,而应该制定一套可靠的程序。这样,保证政府在寻找到合适的替代者之前居民公共服务的稳定提供。6)构建科学的PFI组织模式。发达国家的PFI实践证明,设置专门的指导性机构或组织,是促进PFI发展的重要途径。发挥政府的指导功能,采用从上到下的促进方式,是促进PFI推广和应用的重要措施15。推动地方政府、行业组织在PFI推行中的重要作用。形成中央、地方、行业组织进行指导的分层次、多方位的PFI促进体系。6 结论PFI是一种新的公私合营的融资模式,民间资
26、本的介入不仅弥补了政府财政力量的不足,还能改善基础设施建设中长期存在的问题。优化开发区具备实施PFI模式的资金实力、技术支持,能够引进先进的管理理念与竞争机制。优化开发区应首先引入PFI模式,完善其实施条件,确保其成功运用,并带动我国基础设施建设融资模式改革。参考文献1刘传明,李伯华,曾菊新1 主体功能区划若干问题探讨J 1 华中师范大学学报:自然科学版,2007,41(4):627-63112孟召宜,朱传耿,渠爱雪1 主体功能区管治思路研究J 1 经济问题探索,2007(9):9-1413韦海民,胡振1 我国基础设施建设推行PFI的战略思考J 1职业时空:研究版,2006(2):18-201
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31、evelopment Zone s infrastructure construction,such as long-term govern2ment-led,single financial model,irrational structure and so on;analyze the possibility of realizing PFIfinancial model in Optimizing DevelopmentZone;advance the countermeasures and safeguards to consummate the environment of PFI
32、s implement1To promote the Optimizing DevelopmentZones innovation in infrastructure construction financial models,and provide guidance and reference for other zones infrastructure construction1Key words:infrastructure construction;financial model;PFI;optimizing development zone31 优化开发区基础设施建设PFI融资模式分析