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1、创新驱动的经济发展模式财税政策研究杨东德,滕兴华.在2006年的全国科技大会上,我国首次提出了到2020年把我 国建设成创新型国家的伟大战略。北京市也提 出了到20 20年把北京建设成创新型城市的战略目标,在“第十二个五年规划建议”里,进一步提出了“率先形成创新驱动的发展格局”。竞争战略大师迈克尔.波特(Mi ch ae lPor te r)认为,按照经济发展的不同阶段,经济增长的驱动力有四种,即要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动。随着科学技术的飞速发展,越来越多的国家开始从要素驱动、投资驱动逐渐进入到创新驱动,经济发展不再严重地依赖于自然资源、劳动力和资本的投入,而是更多地依赖于国家和企
2、业的创新。创新驱动 的经济发展模式,越来越受到各国政府的重视,国家的竞争实质上己经转化为创新能力的竞争。企业作为创新的主体,对经济增长以及增长方式的转变都有着十分重要的意义。创新驱动经济发展模式的实质就是要促进企业进行创新,也就是要形成一个鼓励企业创新的环境,从而激发企业创新的热情,加快企业创新的步伐,促进创新型国家的建设。因此,政府应在政策层面给予企业较多的扶持和资助。财税政策作为经济调控的重要工具与手段,对于促进企业 自主创新,无疑具有相当重要的作用。国内外许多学者的研究成果也证明了这一点。A r row(19 6 2)、R omer(l98 6)、L ue a s(19 8 8)开创 的
3、新增长理论将技术视为经济增长的内生量,这就意味着一国政府能够利用财税政策影响本国企业的创新行为,从而推动本国经济增长。程红丹、李敏(20 04)认为我国中小企业的技术创新能力很弱,需政府在财税政策上加强扶持。许洁(20 04)认为市场失灵是政府介入中小企业创新的原因,财税政策是弥补市场失灵的最有效方法。张桂玲、左浩汉(200 5)认为我国税收优惠政策偏重于 生产投入环节,研发环节相对薄弱,不利于我国的 自主创新。郭宏(20 06)总结了技术创新需要政府干预和支持的理论基础,为我国支持创新的税收政策选择提供了参考。朱苇苇(2007)认为,增值税加重 了高新技术产业发展的负担。张巧华(2008).
4、北京市委党校工商管理教研部副教授。.经济日报社财务部高级会计师。中共中央国务院关于实施科技规划刚要,增强自主创新能力的决定M,人民日报出版社2 0 0 6年版。中共北京市委北京市人 民政府关于增强自主创新能力建设创新型城市的意见N,北京日报,2006一0 5一11(1)。中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议【阅,北京日报,20 1 0一12一0 6(l).切1 9 1Pa sin沥,&川c t ur azoa ng姆a nJ五乞o n om 一cGmw t hM,ca m俪dge:ea m俪dg。unive r sit ypr e ss,198 1.程红丹、李敏:
5、进中小企业技术创新的财税支持体系探析)【J,载于武汉科技大学学报(社会科学版),200 4 年第3期。许洁:进科技型中小企业发展的财税政策分析J,载于(中国科技论坛,200 4 年第l期.。张桂玲、左浩泄:对我国现行科技税收激励政策归纳分析J,载于中国科技论坛,200 5年第5期。.郭宏:持创新税收政策的制度基础和路径选择【J,载于税务研究),200 6 第6期。朱苇苇:完善我国高新技术产 业税收优惠政策研究D,南 昌大学出版社,200 7年版。等人认为,现行高新技术产业园区税收政策对高新技术产业化支持缺乏力度。本文旨在通过对国内相关财税政策分析基础上,探讨如何构建促进自主创新的财税政策体系,
6、这对于提高企业竞争力,形成创新驱动的发展新格局,促进国家创新体系建设具有十分重要的理论和现实意义。一、自主创新财税政策的现状20 0 6年以来,为了鼓励企业进行技术创新,国家出台了多项财税政策。20 0 6年2月7日,国务院印发了实施(200620 20年)的若干配套政策,其中包括8条税收激励政策。之后,又下发了关于企业技术创新所得税优惠政策的通知(财税20 0688号)等文件和通知。基本形成了目前我国技术创新财税政策的框架体系,主要有以下几方面:(一)税收优惠政策税收优惠是我国现行激励自主创新的主要财税政策措施。主要包括:1.所得税优惠政策(1)企业所得税减免政策自20 06年1月旧起,国家
7、高新技术开发区内新创办的高新技术企业,自获利年度起2年内免征企业所得税,免税期满后减按15%的税率征收企业所得税。国家需要重点扶持的高新技术企业,按15%的税率征收企业所得税。符合条件的技术转让所得,可 以免征、减征企业所得税。(2)技术开发费扣除政策企业开发新技术、新产品、新工艺的研究开发费用支出,可 以在计算应纳税所得额时加计扣除。研究开发费用的加计扣除,是指企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用,未形成无形资产计入当期损益的,在按照规定据实扣除的基础上,按照研究开发费用的5 0%加计扣除;形成无形资产的,按照无形资产成本的150%摊销。企业年度实际发生的技术开发费当年不足抵扣
8、的部分,可在以后不超过5年的年度企业所得税应税额中税前扣除。(3)职工教育经费扣除政策对企业不超过计税工资总额2.5%以内的当年提取病实际使用的职工教育经费,可在企业所得税税前扣除。软件生产企业职工培训费用,可按实际发生额在计算应纳税所得额时扣除。(4)机器、设备折旧政策张巧华、许敏:促进我国高新技术产业发展的税收优惠政策剖析J,载于财会月刊,200 8年第l期。国家需要重点扶持的高新技术企业,是指拥有核心 自主知识产权,并同时符合高新技术企业认定管理办法(国科发火2008172号)规定条件的企业。对于2006年1月1日以后购进的企业用牙研究开发的机器、设备,单位价值在3 0万 以下的,可一次
9、或分次计入成本费用;单位价值在3 0万以上的,允许采用双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧。(5)投资鼓励政策从事国家重点扶持和鼓励的创业投资,可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。(6)个税优惠政策科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励,经主管税务机关审核后,暂不征收个人所得税。2.营业税优惠政策对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税。3.增值税优惠政策(l)一般纳税人销售其自行开发的计算机软件产品,按法定的17%税率征税后,对实际税负超过6%的部分实行即征即退。(2)直接用于科学研究、科学实验和
10、教学的进口仪器设备免征增值税。4.进出口税收优惠政策企业为生产国家高新技术产品目录的产品而进口所需的自用设备及按照合同随设备进口的技术及配套件、备件,免征关税和进口环节增值税;对企业引进属于国家高新技术产品目录所列的先进技术,按合同规定向境外支付的软件费,免征关税和进口环节增值税;对列入科技部、外经贸部中国高技术产品出口目录的产品,凡出口退税率未达到征税率的,产品出口后,可按征税率及现行出口退税率管理规定办理退税。(二)财政优惠政策财政上,国家主要通过设立创新专项基金支持企业创新,主要有:1、财政部和国家发改委于200 6年7月2 4日下发的关于印发的通知明确了设立专项资金支持符合条件的中小企
11、业发展。2、财政部和科技部于20 0 7年7月6日下发的关于印发的通知设立 了科技型中小企业创业投资引导基金。3、财政部于2008年7月3 0日下发了关于印发的通知,以无偿补助和贴息贷款的方式支持包装行业企业的高新技术研发。4、财政部和农业部于20 0 7年1 2月2 0日下发的关于印发的通知,设立了现代农业产业技术体系建设专项基金。5、财政部和信息产业部于200 7年1 2月1 0日下发的关于印发的通知,设立了电子信息产业发展基金。6、北京市200 6年也下发了北京市科技研究开发机构自主创新专项资金实施办法,设立 了科技研究开发机构 自主创新专项资金。从以上财税优惠政策来看,我国现行税收优惠
12、政策涉及多个税种,己经初步构成了以所得税优惠为主,以流转税优惠、额外费用扣除、加速折旧等为辅的一系列政策。然而长期以来,我国针对企业的财税优惠政策一直较少,尚没有形成高效的制度化、体系化的财税政策体系,笔者认为主要存在以下几个问题。二、自主创新财税政策存在的问题(一)财税优惠政策制订层面偏低,缺乏系统性第一,我国目前对于自主创新的财政优惠政策还没有一部单一的法律,而是存在于多种税法、暂行条例及实施细则中,更多的是存在于各个部门下发的通知、规定等,尚没有上升到法律,缺乏完整性、系统性和权威性。第二,我国目前现行的税收优惠政策,大部分只针对创新结果而不针对创新的过程,没有从创新各个环节的特点出发形
13、成完整的政策体系。我国现行的优惠政策集中在产业链下游即生产销售环节,以免征或减征流转税、所得税的形式给予政策扶持,而对产业链上游即研究开发、试制环节相关的政策扶持却很少,尤其是能够减少和弥补企业研发失败而造成损失的扶持政策、利益保护和补偿政策更少。这样,无疑会抑制企业进行创新的积极性。第三,己有的每一项优惠政策都是针对单一环节、单一问题、单一取向而独立存在的,没有形成环环相扣、相互衔接的优惠机制。虽然每一项优惠政策都是好的,但是彼此之间没有相互联系配合,成效较低。第四,现有的税收优惠政策“特惠多”“普惠少”。目前我国税收优惠政策更主要的是面对高新技术产业或高新技术开发区等特定对象的,同时这些优
14、惠政策大多是临时性、针对性、限制性、特惠性的,重视身份特征,忽视内在属性,不能使所有的创新项目普遍得到扶持,也没有形成长期有效的制度性规定。(二)税收优惠政策对自主创新的导向作用有待进一步加强第一,对自主创新没有明确的税收优惠。目前,我国只有对自主创新产品在政府采购时有优先采购的政策支持,而没有税收方面的优惠政策。现有的税收优惠政策并没有区分是何类性质的创新,当然模仿创新也需要税收政策支持,但要鼓励企业进行 自主创新,就必须有比模仿创新更多的税收优惠。第二,税收优惠的方式不合理。按照税收优惠的方式,可以将支持 自主创新的税收政策划分为直接优惠和间接优惠。直接扰惠有操作简便,易为纳税双方把握等优
15、点,但它属于短期行为,对企业自主创新缺乏有效持续的激励。而且,直接税收优惠作为一种投资后的激励,引导企业自主创新的效果并不显著,且容易引发税收流失。与之相反,国外通行的加速折旧、投资抵免、加大费用列支、风险投资损失补偿和提取投资风险准备金等间接税收优惠有助于政府通过市场正确地引导企业。我国现行税收优惠主要为直接优惠,主要体现在税率优惠和税额的减免上。在企业所得税法和企业财务制度中,虽然也规定企业可以申请实行加速折旧,但有较多限制,且并不直接针对自主创新方面的设备,所以这种优惠方式对企业自主创新的推动作用往往不大。第三,税收优惠政策多而不细。税收优惠政策从表面看优惠力度较大,但部分政策“概念性”
16、大于“操作性”,优惠政策不够详细具体,操作性不强,政策的落实和执行还有待具体化。第四,财税优惠对中小企业缺乏力度。中小企业是创新的生力军,更需要政府财税政策的扶持。但我国现行财税优惠政策多数是面向高新技术企业的,单独针对 中小企业的很少。这与主要工业化国家相比力度显然不够,如日本,2 0 0 420 0 5年,肤D支出税收抵免,大企业为10%一15%,而中小企业为15%;荷兰大企业为14%,中小企业则高达42%。第五,税收优惠对象针对性不强。按照现行税法的规定,税收优惠是 以企业为对象而不是以具体的项目为对象。这种税收优惠规定,一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了税收优惠待遇,造成税收优惠
17、泛滥:另一方面使得一些企业自主创新的项目不能享受税收优惠,造成税收优惠政策缺位。第六,增值税优惠政策的设置缺乏合理性。首先,无形资产购入、专利权和非专利技术购入等费用不属于增值税抵扣范围,增加了这方面投入比例较高的高新技术企业的税负;其次,生产出来的产品 以含税价格进入国际市场,削弱 了国际竞争力;再次,一般纳税人的认定标准过高,使得许多中小型高新技术企业税负过重,而且不能开具增值税专用发票,影响了业务范围。(三)税收政策对 自主创新人力资本缺乏激励第一,对企业职工教育培训激励不够。现行税收优惠政策重视的是对企业创新 的优惠,而忽视了对企业创新能力形成的优惠。企业创新能力的形成有赖于企业强有力
18、的组织学习,这就需要企业加大职工的教育培训力度。虽然新企业所得税 中对职工教育经费支出扣除比例有所加大,但力度仍不够。第二,针对科技人员的财税激励政策缺乏力度。首先,对在创新中做出重大贡献的科技人员奖励力度不够。例如,作为国家最高级别的国家最高科学技术奖,经过多次调整,到目前奖金也只有500万,与获奖科学家对国家做出的贡献相比明显地不相称:其次,现行个人所得李宏勋等:美、日、德发展中小企业的扶持政策、措施及其借鉴)J,载于(经济师,200 2 年。一139一税法对省级 以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖仍然征收个人所得税,这就削弱了科研人员投身科技开发和科技攻关的积极性。(四)财税政策
19、缺乏对创新风险投资的支持风险投资是创新活动重要的资金来源,对企业的技术创新活动意义重大。在欧美发达国家,风险投资己经成为高科技企业获取研发资金从而快速发展的重要途径。我国风险投资由于起步较晚,风险投资总量一直在很低水平徘徊。与此同时,对风险投资的财税优惠却几乎是空白。从而,导致企业即使资金闲置也不愿意进行创新风险投资;银行基于贷款安全考虑,更不愿意为企业创新提供风险资金:虽然政府设立了各种创投基金,但由于 门槛过高,资金总量又小,这类创投基金必然是“特惠”,而不可能是“普惠”。(五)财政对 自主创新投入不足第一,政府财政R&D投入占全社会R&D经费比重在持续下降。虽然政府财政R&D支出呈增长态
20、势,但在全社会服D总经费中所占比重仍然偏低,且持续多年下降,如表1所示。我国政府财政在R&D的投入,不仅低于绝大多数OEc D国家,且低于一些发展中国家,位列全球第3 5位。表1国家财政R&D支出占社会R&D,总经费比重2 2 2 2 200 0 0 0200 5 5 520 0 6 6 620 0 7 7 720 08 8 820 0 9 9 9财财政 R&D支出(亿亿29 9 9 9644.4 4 4742.1 1 1913.5 5 510 8 8.9 9 91358.3 3 3元元)全全社会服D总经经895.7 7 72450.0 0 030 0 3.1 1 137 10.2 2 246
21、 16.0 0 0580 2.1 1 1费费(亿元)财财政所 占比重%33.4 4 426.3 3 324.7 7 724.6 6 623.6 6 623.4 4 4数据来源:财政服D支出和全社会服D经费来 自历年中国科技统计年鉴,比重值是自行计算。第二,政府财政R的投入所占GDP比重偏低,且长期徘徊不前。200 0 年我国政府财政R&D支出占GDP的比重就己经达到0.3 0%,但之后多年一直徘徊在0.4 0%以下,一直到2009年才突破0.40%,如表2所示。发达国家一般都在0.5%以上,如20 0 8年,英国为0.5 6,德国为0.7 0,美国为0.75,法国为0.50。表2国家财政R&D
22、支出占G DP比重2 2 2 2 20 0 0 0 020 0 5 5 5200 6 6 620 07 7 720 08 8 8200 9 9 9财财政R&D D D299 9 9644.4 4 4742.1 1 1913.5 5 510 8 8.9 9 91358.3 3 3支支出(亿亿亿亿亿亿亿亿科学技术部发展计划司.科技统计报告第2 5期(总第49 1期)。ht t p:刀.sts.o rg.en/tjbg/zhqk/do eu me nts/2010/20101228.htm.王利政、高昌林:我 国政府R&D资金来源分析及政策建议,载于中国科技论坛,20 10年第1 0期。元元)国国内
23、生产产99 2 14.6 6 61849 3 7.4 4 42 16 3 14.4 4 42 6 58 10.3 3 33 14 04 5.4 4 43 3 5 352.9 9 9总总值(亿亿亿亿亿亿亿亿元元)所所 占比重%0.3 0 0 00.3 5 5 50.34 4 40.36 6 60.35 5 50.4 1 1 1数据来源:财政既D数据同表1,GDP数据来 自中国统计摘要20 10,比重值是自行计算。三、促进企业自主创新的财税政策建议(一)加大财政R&D投入力度,建立财政R&D投入绩效评价和追踪问效机制政府R&D投入不仅体现了一个国家和地区肤D投入的水平,而 且也是带动社会资金参与R
24、&D投入,增强科技实力和经济竞争力的重要手段。我国财政R&D投入不足,难以带动社会资金介入R&D投入,不利于自主创新的开展。一般而言,一个 国家研发强度较弱、创新低迷、科技相对落后时,政府既D投入力度就该加大。针对我国目前 自主创新的状况,政府R&D投入力度应该加大而不是减弱,至少应该达到国家财政R&D支出占社会R&D总经费比重的3 0%以上,国家财政R&D支出占GDP比重的0.5%以上。财政R&D投入的绩效 问题,一直没有得到应有的重视。随着社会各界对公共财政体系的理解,重视“结果”和“产出”的公共支出绩效管理也开始被提上了公共财政建设的议事日程。财政R&D投入绩效评价是一个系统工程,其指标
25、的设定也应该是多层次、多方位的。通过建立一套科学规范的绩效考评制度,在项口设立之初,就确定项目的绩效目标;项目执行过程中,进行中期评估;项目结束后,进行结果评估。同时,结合外部财政收支审计和绩效审计的环境约束,探索建立相应的追踪问效和奖惩机制。财政部门据此做出拨款、缓拨或停拨的决定,其结果也同时作为今后立项、确定预算及改进管理的重要依据。(二)优化税收政策,建立有利于促进企业自主创新的税收优惠政策体系一是转变税收优惠的重心,从R&D环节下游向R&D环节上游转移。创新能力较强的美国、日本等国的税收优惠是事前优惠和事后优惠相结合,以事前优惠为主。我国应调整现行的事后优惠为主的现状,将优惠政策 向R
26、&D环节上游转移,可以在较大范围内实行加快固定资产折旧,使企业能够尽快收回成本,降低 自主创新投资的风险;对单位和个人向科研项目、科研机构的资助和捐赠应允许在税前全额扣除,以调动更多的民间资金投入 自主创新。二是税收优惠应直接与间接并重,并适当加重间接优惠的比例。许多国家在促进企业创新的税收优惠政策制定上都侧重 于采用加速折旧、税收抵免等税基式减免,实践证明,这些政策更有利于企业创新。为此,我国应更多采用宽税基的方式,以提高税收优惠政策 的实效。如扩大生产设备加速折旧范围,除对现行的软件、集成 电路等企业进行加速折旧外,还应对所有企业进行 自主创新活动的设备给予加速折旧优惠;对企业R&D费用增
27、长达到一定比例 的,加速进行费用 扣除,若当年不足抵扣的,应允许其在以后一定年限内延续抵扣;创新风险投资所获利润再投资实行税收抵免,投资净损失从应纳所得税中扣除,从而形成“政策引导市场,市场引导企业”的有效优惠机制。三是从所得税为主转变为所得税与流转税并重。我国目前促进企业自主创新的税收优惠主要集中在所得税,流转税很少。由于流转税仍是我国现阶段的主要税种,对于进行 自主创新的企业来说,其主要税负来源于流转税而不是所得税,因此仅对所得税实行优惠,并不能激励企业进行自主创新,特别是对一些资金较少,创新能力较弱的企业来说,所得税优惠的作用是微乎其微的。为此,可 以考虑采用流转税与所得税相组合的方式,
28、以促进企业进行自主创新。(三)加大科技奖励力度,建立鼓励人力资本投资的所得税优惠制度一是加大各级科技进步奖的奖励力度。让在科学研究和科技开发中做出突出贡献的科技人员真正享受到国家和社会应给予的待遇,从而,吸引更多的人才参与研究开发。二是实行鼓励人力资本投资的税收优惠政策。在个人所得税基础扣除里,应考虑个人参加继续教育的支出,以调动全社会参加继续教育的积极性;对科技人员从事技术咨询、技术服务取得的收入实行减税或免税,以调动科技人员从事科技活动的积极性;对个人转让技术成果收入实行减税或免税以降低投资风险;对个人投资高科技企业取得的收入免征所得税,以消除对个人投资高科技企业取得的收入既征收企业所得税
29、又征收个人所得税的重复征税;对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校和教育培训机构,可以对其营业收入和所得减免营业税和所得税;对企业、社会团体和个人向教育培训机构和科研机构的捐赠,准许不受最高捐赠限额限制,均税前列支。(四)疏通融资渠道,建立鼓励 自主创新的风险投资和担保机制一是加大风险投资的优惠力度,为企业自主创新提供风险投资。风险投资是中小企业获得创新经费的一个重要来源,是西方大多数国家支持企业创新的一个重要政策工具。我 国风险投资优惠政策较少,风险投资在企业创新 中发挥的作用微乎其微。为此,必须加大风险投资的优惠力度。可以考虑从两方面入手,第一,由政府财政出资,设立自主创新风险投资基金
30、,给自主创新的研发项目予以资金资助;第二,鼓励社会资本进行风险投资,在现有政策基础上,加大对风险投资的优惠力度。除了给予风险投资所得优惠之外,还应该建立风险投资亏损的补偿机制,如采用财政补贴等。这样,才能引导社会资本进行风险投资。二是建立规范担保机构,为企业 自主创新提供融资担保。目前我国担保机构较少,且多数是政府财政支持建立起来的。在实际运作中,存在诸如指令性担保等不规范行为。为此,可以考虑从两方面加强。第一,财政担保从以企业为主转为以项目为主。主要面 向那些真正具有良好发展前景但风险较高,难 以募集到资金的自主创新项目。第二,鼓励各行业建立行业担保机构,由行业 内企业按照资产规模 自愿出资,由行业 内企业成立管理委员会 自主管理,政府在财税上提供一定的政策支持。(五)优化完善现有 自主创新殊科优惠政策,加强自主创新财税政策的制度化、体系化建设在设计自主创新财税政策时,应立足于促进“产学研”创新体系的建立,应从更高的层面来统筹设计 自主创新的财税优惠政策。例如,可以考虑设立一个统筹部门或者在现有部门中选择一个牵头单位,全面统筹考虑促进自主创新体系形成的财税优惠政策,优化完善现有 自主创新财税优惠政策,并尽可能地以法律的形式予 以明确,使 自主创新的财税政策更加规范化、科学化、权威化和系统化。