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1、城市化滞后于经济发展的制度化因素分析 蔡军【摘要】分析 了我国 当前 的城市建设监管、政绩考 核、城 市财政、土地使用制度 对城 市政府执政行 为的影响。这种影响使城市政府 的执政行 为与中 央统筹城 乡发展,借助城市化扩 大内需、解决“三 捉”问题、促进城市集 约化发展 的初衷 发生 了一 定程度 的背离,使城市倾向于集聚生产,城市的 人 12 集聚功 能相对弱化,从而在制度层 面上造成 城市化滞后 于经济 发展。建 议通过科 学的政绩考 核以及合理 的城市规划监管、城 市用地、财政收 支制度使政府平 等对待城 市的生产 与生活功 能,使城 市政府有 动力、有能力、有效地提供公共物 品,这样
2、 才能合理降低城 市化门槛,从而促进城 乡协调发展和城 市的集约发展。【关键词】城市化;经 济发展;制度 因素 I NSTI TU TI ONAL ANAL YSI S F OR THE L AG OF URBANI ZATI ON BEHI ND THE ECONOMI C DE VEL OPMENT CAI J un ABSTRACT:Th i s p a p e r a n a l y z e s t h e i n flu e n c e o f u r b a n co ns t r u c t i on s u pe r vi s i on,p e r f or man c e e
3、 v a l u a t i o n of t h e o ffi c i a l s,c i t y fin a n c e,a n d l a n d us e s y s t e m on go v e r n me n t a d mi n i s t r a t i on,wh i c h t o s o me e xt e nt d ev i at e s f r o m t h e p ol i c i e s of c e n t r a l g ov e rn men t i n c l ud i n g u r ba n r u r a l i nt e g r a t e
4、 d d ev e l op me nt,e xp a nd i ng t he do m es t i c d em a nd and c ons umpt i on by u r b ani z a t i o n,s e t t l e me n t o f I ACF(i s s u e s c o n c e rni n g a g ric u l t u r e,c o u n t r y s i d e a n d f a r me r s)i e s,i mp r o v i n g t he i nt e ns i v e u r b a ni z a t i o n e t
5、 c Th i s ma k es t he i n dus t ries a r e mo r e c e nt r a l i z e d t h a n t he p op ul a t i o n i n c i t y,whi c h l e a ds t o t he l a g of u r ba n i z a t i o n b e hi n d the e c o n omi c d ev e l op men t Th e a u t ho r s ug ges t s t h at t h e g ov e rn me n t s h oul d d e a l i m
6、p a r t i a l l y wi t h the ma n u f a c t u r e an d l i v i n g f un c t i o ns of t h e c i t y t h r o ug h s c i e n t i fic e va l u a t i on of t he o ffi c i a l s a n d r e a s on a bl e s u pe r vi s i on on ur b an pl a nn i ng,l a n d us e a nd fina nc i a l s ys t e m,whi c h wi l l dr
7、iv e t h e g ov e r nme n t t o p r ov i d e p ub l i c go od s e ffi c i e n t l y,t he r e f o r e r e du c e t h e t hres h o l d o f t h e u r ba n i z a t i o n KEY W ORDS u r b a n i z a t i o n;e c o n o mi c d e v e l o p me n t;i n s t i t u t i on a l f a c t or s 1 引言 决策者和学者们一般 都坚信联合国人居中心
8、 在全球人 类住区报告 中提 出的论 断:当经济发 展可 以导致城市化水 平增长时 城市化的更 高水 平也能反过来促进更 多的经济增长。”城 乡的统 筹发展”三农”问题的解决与城市化息息相关 因此,城市 化成 为我 国当今社会经济发展 的关键 与核心。不少学者认为我国的城市化水平滞后于经济 发展。固然种种客观原 因造成 了这一问题,比如 我国的工业化发展水平,二元制社 会结构,以往 发展政策的遗留问题等等,但有一点似 乎很少讨 论 那就是地方政府对提高城 市化水平,促进经 济发展是否倾注了同样的精力。笔者认为在现有 的城市建设监 管,政绩考核,城市财政 土地使 用制度下 地方政府发展经济的动力
9、远远大于促 进城市化水平提高 的动力。这给城 乡统筹发展,构建和谐社会带来 了一定的阻力 2 政府官员的执政 目的分析 从政治学角度来 看 人民主权原则 固然是现 代 民主政 治的基 石 但一个非常现实的问题是 无论是在 理论 上还是 在实践 中 在任何 一个 国 家要让其人 民都来 直接 行使他们应该拥有的国 家权 力在操作层面上是 不可能 的。于是,解决 这一政治问题的普遍 主张就是:国家通过 一定的 制度规则 按照人民的意志(不同性质的国家具 有不同的理解)产生出能够代表人民意志的国 I 文章编号】1 00 2 1 3 2 9 (20 06)01-00 67-06 【中图分类 号】TU
10、9 8 4 【文献标 识码 l A 【作 者 简 介】蔡军(1 9 7 0一)男 大连 理 工 大 学 讲 师 同 济 大 学 城 市规 划博 士。【收稿 日期l 2 0 0 5 0 7 3 1 7 6 一 蒜 吾 宝 圣 莉 壁 园 维普资讯 http:/ 3 r d UPSC Awa r d t o r Exc el l ent P。“家权 力主体 来管理 国家、管理社会 的公 共事务。政府就是 这种权力主体 的一个非常重要 的部分。政府接受人民的委托 行使管理社会公共事务的 权力。正是存在着这样一个基本关系 即权力的 本源在于人民 所 以作 为受托人 的政府在行使权 力过程中 必须对作
11、为委托人的人 民负责,成为 一个对人 民负责任的政府。政府职能是 由具体 的人执行 的 政府官员的 个人发展前途(升迁、奖惩)与其政绩相关,所 以使当地 人民满意 上级满意(上级政府在一定 程度上代 表更 大范 围内的人 民的整体利益 因此 下级政府应对 其负责)成为地方官员施政 的目的 之一(即为公 的前提下 政府官员也需要考虑个 人得 失)。因此如果从具体 的人的角度,而不是抽 象的毫无个人利益追求的人的角度考察政府 的某 些决策 将有助于分析某些制度的期望效果与具 体 实效的 差异。下文将从现 有的城 市建设监管 城市 财政 土地使用制度方面进行分析。3 从城市建设的垂直监管模式到城市化
12、 水 平 的虚 增 我国的城市建设垂直监管表现 为上级或国家 的城市规划主管部门对地方城市总体规划的监督 与管理。其中重要的一种管理模式就是对地方总 体规划的审批与实施监督。但现有 的管理模式是 重审批内容(城市性质 规模布局),轻城市建 设过程的管理。3 1 在 当前情况 下,地 方政 府倾 向于外 延 式扩 张 和外部 投 资 的引 入 国际经济发展 比较表明,发达国家与发展中 国家在经济增长 方面 的一个主要区别在于后者 的 经济增长主要依靠生产要素的高投入而不是综 合要素生产率 的提高。城市发展的结果总是把效 益较低 的行业转移到合适 的区位或其他城市,腾 出空问与精 力发展效益较高的
13、产业。但高效产业 往往依靠科技创新、制度创新,依靠高素质 的劳 动力、发达 的信息系统 这需要大量的高科技人 才、先进 的科研设施和通讯设施。城市综合能 力 越 强 越有可能具备上述条件。所以般来讲 规 模 小,综合能 力低的城市 其创新能力低 而城 市 的创新能力很难在短期内培育 出来,政府的政 绩考核又往往重视任期内的发展 这就形成 了目 前我国城市之问以争 取外 部投入为主的城市发展 竞争。而我国将吸引外资(本地 以外投资、国外 投 资)的数量作为政 绩考 核指标 的做法,更强化 了这种行为(当然合理引进投资具有积 极作 用)3 2 倾销廉价 用地成 为重 要的发展手段 投资者在选取投
14、资区位时 需要考虑产品的 运输成本、交易成本、创新成本 劳动力成本,土 地与生产设备成本 而商品的大量外销 信息化 使产 品交易成本 创新成本 下降 一体化市场使 生产设备成本差异 减少 所 以土地、劳动力成 本、劳动力素质成 为厂 商选取投 资区位的主要考虑因 素。但现 代工业 对劳 动技能 的要 求并不十 分苛 刻 对于很多产业来讲 一般教育水平就可以满 足基本技能素质的要求,所 以对于政府来讲 降 低土地出让费用、让利 减税就成为主要竞争手 段之一。在现有 的用地带 度下,城市政府很容易 通过 土地 出让换取城市建设资金 同时吸引更多 的外来投 资 这成为城市经 营的主要 内容之一 在我
15、国的政绩考核 中 G D P 是一个很 重要 的数字,因此 城市建设 用地的增幅也就成为政府 调控本 地经 济发展 的主要 手段 之 并 由此造成 城市 土地短缺“现象。3 3 提 高城市 化水平成 为通过合 法手段 获得 可供 批租 土 地 的途径 在我国 规范规定的人均城市建设 用地标准 被限定在很小的变动范围内 因此 合法增加城市 建设 用地的办法就是在总体规 划时增加规划期末 的城市人 口数量。规划期末的城市 化水平直接关 系到上级批准的未来用地规模 牵涉到地方政府 的财政收入 和 G D P的增长速度。这就造成 了总体 规划 中人为增加城市化 水平与人 口基数 的做 法 造成城市化水
16、平在远 期的虚增和近期城市建设用 地的过量供应 也容易产生城市土地的粗放利用。目前 重规 划审批、尤其是规模 审批 轻建设 过程管理 轻城 市发展质 量管理的城市建设监管 模式,使通 过虚增城市人 口套取城市建设用地的 目的得以实现 在这种情况下 地方政府很难会 自发从客观实际 出发科学地编制城市规 划。4 从城市财政体系到促进城市化水平提 高措 施 的实效 分 析 财政支 出的本质其实就 是政 府活动 的成本,它是构建 中国公共财政框架的重心应放 在规 范政 府 职能上的理 由。公共财政 是指为市场或私人 部 门提供公共产品或公共服务的政府财政。公共 财政 的职能范围是以满足社会 公共 需要
17、 为口径界 定 的,它以追求公共利益为己任。建 立公共财政 要求政府应有所为有所不为。”有所为 指的是政 府要着眼于满足 公共 需要和用科学的方法管理财 政,即不缺位。各级财政和政府部门都应意识到,o o 一 蔫 潜壁 o lT 口 L z 兰z 0卫 m、,lE 6|_ ,l 2 o o 0*艟u o 艟J 益 0 广 u o z 0J L z o 0 6 维普资讯 http:/ 财 政花 的钱 是 老百姓 的钱,必须 采取和 运 用公 正 公开、公平的运行机 制,将有限的资源更多 地投放到公共事 业领域 做到 取之于 民 用之 于 民。”有所不为 则指 的是政府必须从竞争性 领域 和行 业
18、逐步 退 出,从 对经济社 会 的全面 干 预 逐步转变为只对 市场 失效部分进行修正和补 充,进而在财政资金 的统筹安排上不越位。城市 交通设施及其他 基础设施 社会需要的公共服务 领域(比如社会保障、义务教育、科学技术研究 等)无不需要财政支持。而这些正是城 市承 载人 口 发展经济的基本条件 因此城 市化 需要 地方 财政的支持。但我 国地方政府财政收支存在 的如 下 问题,不利于促进城市化水平 的合理提高。41 地 方财 政收入不 稳定,支出 的范 围 广,缺 口较 大 计划经济体制下 地方财政要管的事情 不仅 包括些公共产品的领域,还涉及私人产品领 域。地方办企业、企 业办社会的现象
19、司空见惯。在 之后的财税体制改革如包干体 制中,中央放权让 利给地方 地方的收入有所 增加。但 1 9 9 4 年分税 制改革 后,仅 仅考 虑 了如何提 高 中央 的财政 收 入,而很少顾及地方税的有效性,中央集 中的财 力比重有所上升,地方财政收入 占总财政收入的 比重下 降,而相应的支出范围却没有缩小 导致 地 方财政收支缺 口大。l:L n 我 国目前 的分税制 只规定 了中央政府对省级政府 的分税办法 省级 以下各级政府的收入分配 关系还 比较混乱,再加 上 各级政府事权划分不清,转移支 付制度不规范 等,造成 了地方财政体 系面临的问题。上下级政 府之间如何划分财政 收支职责不仅影
20、响到各级政 府之间的收入利益分配 关系 也影 响中央财政为 社会提供公共产品的能力和 国家对经济的宏观调 控 能力。l 3 l 4 2 财政收入构成存在 较大的 问题 我国城市的财政收入 中存在较高比例的非政 府预算收入【4 ,据推 算约 占财政收入的 1 3 左右。这带来如下问题:(1)分散 了政府财力 削弱 了 财政的宏观 调控 能力和 中央政府的经济调控能力(相 当 部分 非预 算政 府收入 的取 得并不能代表 中央政府的利益取 向和收入愿望)。(2)缺乏有效 的管理引导和监督 使 用比较混乱,资金使用效 率不高,滋 生了腐败现象。非预算政府收入的挪 用和挥霍浪 费现象 比较严重 用于奖
21、金 福利和 其它消费以及兴建楼堂馆所的较多,即使是用在 生产上也是进行 了过 多的低水平重复建设,巨额 的资金没有发挥其应 有的效率。(3)加重 了企业 和 个人的负担,腐蚀 了税基,影响 了经济增长。发达国家的地方税收入主要由个人所得税和 财产税构成 一些国家的财产税甚 至成 了地税 的 唯一税源,汽车税等也是 重要税种。而我 国这些 重要的地方税种所 占比重却非常低。地 方政府大 量依靠增值税(增值税是我国现行税制结构中最 主要 的一个税种,作为一种中央地 方共 享税 其 财政贡献超过 了税收收入 的 5 0 )、营业税及企 业所得税,不仅挤 占了中央政府 的财政 资源,而 且助长 了地方
22、政府的企业家行 为,这反过来 又强 化 了地方政府扩张制度外 收入 的动机。所 以地方 政府更期望发展有利 于增加增值税、营 业税及 业所得税 的项 目,即生产性的项 目。4 3 财政 支出方面存在 的问题 我 国地方政府的财政支出无论是范围还是结 构上都存在不合理 的一 面 5】。例 如,财政部财 科 所的研究报 告显示 一方 面,地方财政支 出的范 围不清 主要体 现在企 业亏损补贴及价格补贴 比 重过大,另一方 面 地方财政支 出的结构也不合 理,主要表现在建设性支 出比重逐年降低,非公 益性事业单位及 公益性事 业单位与行政机构的非 公益性 支出挤 占财政 资源,而社会性支 出比重过
23、低。据称西方 国家社会 性财政 支 出比重 一般为 5 0 一 6 0 而我 国 1 9 9 6 年该 比重仅为 2 6 9 4 。过低的公益性投入、建设性投入会造成城市公共 物品的缺乏。公共物 品的缺乏则会造成城市可容 纳 人 口数 量的降低 即抬 高 了城市生 活的 门槛 对城市化水平提高构成 了一定程度 的制约。4 4 个人所得税、消费税征收的缴税方 式 与 缴税 环节 带 来 的 问题 4 4 1 个人所得税征 收存 在的问题 现行个人所得税制已显现诸多缺陷。(1)起 征 点太低。现行 的个人所得税是从 1 9 9 4 年 1 月开 始执行 的 但对 工薪收入规定的起征点 8 0 0元
24、实 际上是 1 9 8 0 年制定 的个人所得税的起征标准,目 前 8 0 0元的起征点不再是调节 个人收入,而是普 遍征税 个人税负 因此加重。(2)现行的征管制 度使 个人所得税 实际 上主要面 向工薪阶层征收 工薪阶层收入形式单,工资津贴等都 由所 在单 位造表发放 几乎所有的收入都在税 务部门的掌 握之 中,没有任何逃税 的可能。这 种极 其严格 的 征管进一步加重 了个人的税负 出现了大量的工 薪阶层消费欲望与消费能力不匹配的现象。(3)对 真正需要调节其个人收入 的一部分先 富起来的人 由于其收入形式的隐蔽性 难 以稽核性,征管难 度大,使得掌握在小部分 人手 中的大部分金融资 9
25、 6 一 薄 舔 J吾 圭 圣 沸 痢 s 壁 团 维普资讯 http:/ 3r d UPSC Awar d f or Ex c el l en t P a P e r O f Y O L I t h 7 O 譬 l 簿 昌 l l 潜 艟l 壁 8 l Q 沸 l 艟 l r 13 蓝 l 主 舌I 蚕 广I卫 8 j 罢 弓 l 雪 晷l 产不可能变为消费购买 力。(4)我国现行的个 人 所得税一般 由所在企业代税务部门扣除应缴税额 再 由企业上缴给企业所 在地税局。这样的体制导 致政 府认为这部分税 收是征收于企业而 非居 民 相应地认为把这部分收入 用于企业、为企业服务 比用于居 民、
26、为居 民服 务更 为在理 从而使政府 偏 向促进产业聚集 企业聚集而非人 口聚集。4 4 2消 费税征 收存在 的问题 消费税 是针对特定的消费物 品和消费行为支 付的种 间接税 是组 织国家财政收入的重要手 段 也是国家奖限政策的重要体现。但我国消费 税征 收还存在不少缺 陷 在消 费税 的征收范围 征收环节、征收形式、地方与 中央税收划分方面 还存在不合理成分。(1)我 国的消费税往往采用 消费价格 内计税的方式 降低 了消费税对消费者 消费倾 向的引导能力。(2)消费税 的征税范围不 合理。普通的消费者在购买润肤油,花露水 洗 发水 时还得承担原本针对奢 侈品课征的 消费税 而富人在购买
27、豪宅、私 人游艇 时却不缴纳任何 消 费税。(3)现在主要在生产 环节征收消费税(其 中存在严重的逃税、漏税现 象 Is L t n 烟酒行业的 生产企业以低价将产品卖给 自己成立的独立核算 的销售公司,这样就逃避 了生产 制造环节的消费 税),在商 品流通环节不征消费税 造成 了国9 1、品 牌在国内赚钱 不支付消 费税 的现象。此外 未对 占居 民消费比例较 大的房地产征收消费税会造成 有限的土地资源流入少数人手里。(4)在生产环 节征收消费税 税 收归产地 i流通环节征收消费 税 税收归流通 环节所在地。如果将消费税过多 地放 在生产 环节 征收,政府 就会 倾 向于 增加 生 产 如果
28、在零售 环节征收消费税 政府就有促 进 本地消费的倾 向。促进本地消费可以采用增加人 均消费数量的办 法 也可 以采用增加消费者的办 法。Na n,J 费者,也就意味着使城市聚集更 多的 人 口。(5)我 国的现行 消费税属于中央财政固定 收入 但 消费税税 源是 中央政府与地方政 府共 同 培植起来 的,应将 消费税改为共享税 既有利 于 增加地方财力 又有利于增强地方政府开辟税 源 的积 极性。以汽车产业为例 汽车生产集 中在较 少的城市 与地 区 汽车消费税属于价内税,在 生 产环节征 收 由汽车生产企业代缴。这部分税收 归国家支配 但汽车却大量在其他不生产 汽车 的 城市行驶 由此带来
29、的基础设施 建设 需求、环境 污染 则需要地方财政予以解决。不少学者认为应 减免汽车消费税 认为这样有利于促 进汽车产业 的发展。笔者认为应 当减征汽车增值税 增加汽 车消 费税 并将消费税的相当部分 用于城市道路 设施 建设 这样才能促进汽车产业的 良性发展。个人所得税 消费税 是减少 收入过度两极分 化 促进公平,构建和谐社会 的有效手段。政府 可 以运用二次分配 通 过 转移支付”促进消费 需求 的增加(高收入群体 的消费边际效用低于低 收入群体 因此二次分 配的合理转移有助于增加 有效需求 但这种转移 支付并不是简单地将收入 转移给低收入者 而是可以通过其他方式转移支 付 Is L t
30、 n 增加医疗保险 社会保险,减少个人教 育投 资 就可 以使低 收入 者有更 多的收入 用于其 他消 费)。个人所得税、消费税 占税收的 I:L f 0 偏 低、征税环节的不合理、地 方与 中央 的税收划分 所存在的 问题共同造成 了政府调节居 民收入能力 的降低和 对生产行为 的过 度重视 降低 了内需 抬高 了城市 生活门槛。4 5 财 政收入考核 制度 的不合理成分 带 来 的问题 财政 收入是地方政府政绩考核的重要指标 之 一。有些地方为了应付 评比、达标、升级 考核 等的需要 采取些做假行为 加上监督机制的 不完善 往往是”报喜者得喜 报忧者得忧 助 长 了财政收入信息失真 的歪风
31、:有些地方的税收 计划不切实际,依法纳税 与完成税收任务之间存 在较大的矛盾。导致财政 收入信息失真通常的方 式有:虚报瞒报、政策规定之9 1、的列收列支 先 借后还,贷款充收、凭空运转、混库 串库 欠账 挂账 乱收费税等。这 使得财政收入数量 中存在 不少的“水分”甚至 出现“泡沫”财政 财政收 入质量难 以保证。4 6 社会 保障、医疗、教 育体系不 足所 带 来 的 问题 在政府财政支 出不足范围太大、侧重点不 当的情况下 城市 的社 会保障、医疗、教育体系 也会产生相应 的问题。在计 划经济模式下 农转 非 人员可 以得到 良好 的生活 保障。而 现在则 不 同 虽然非农人 口的保 障
32、还存在 但已经不足以 吸引农 民改变户籍转化为市 民。我 国政府预算卫 生支 出占卫生总费用的比重长期下降 而居 民个 人卫 生支 出占卫 生总费用的比重却 由 1 9 8 0年的 2 3 上升到 2 0 0 1 年的 6 0 4 居民医疗负担 明 显加重。而农村医疗设施 的缺乏与政府财政的关 系更大。我国在教育方面的投资 占G D P 的比例偏低(世 界平均为 5 2 第三世界国家平均为 4 我国 一直在 3 以下)教 育费用也是家庭支出的主要 费用 但 大学 以前 的大 量应试教育并没有给职业 教育提供所需的知识结构 这部分投资显然存在 维普资讯 http:/ 浪 费现象。在 我国 的义务
33、教 育投入 中 乡镇 占 7 8 ,县财政 占9 0 省地财政 占 1 1 中央只 负担 2 0。这就客观造成城乡义务教育 的差异 不 利于城 乡协 调发展。在国际上 无论发展 中国家 还是发达国家 省与 中央财政都承 担着义务教育 的主要责任。比如 1 9 8 0 年 日本中央财政承 担了 2 5 4 县(相 当于我 国的省)承担 了6 7 s E 社会保 障体 系的不健全、医疗 费用的偏高、教 育体 系的公共投入不足 使 居民在消费时有所 顾忌,这是造成内需不足 的重要原 因之一 另外 以家庭为主体的教育高投入造成儿童受教育权力 的不平等(这一 问题在农村更为普遍)不利于和 谐社会构建,不
34、利于统筹城 乡发展,同时降低 了 农村劳动力的平均素质,使其在城市中的生活能 力降低 也不利于农业生产效率的提高。社会保 障、医疗、基础教育不可能依靠市场提供 这应 当成 为地方政府着重考虑的问题,需要一 系列 的 政 策与制度 支持,需要合 理的财政体 制的支持。5 城市土地使用制度造成的问题 5 1 土地有偿使用与土地市场垄断机制 下 的城市 的结构 性 问题 根 据我 国的 用地 制度 城市 政府 是一 级土 地市场 的唯 一供 应者。现在不少城 市把 经营城 市”作 为基本策略,把土地变 成一项最低成本 的 资源 甚至视 为 第 二财 政 。另外 由于 国 家和 省级(直辖市)政府在土
35、地“招 拍 挂 中对于成 交价 与起始价 的价 差没有 明确统 一 的 规定,地 方政府 对这部分 收益 具有 非常灵 活的 处置权,因而有抬高成交价 的冲动。在土地公 开拍卖之 前,城市 的地价并不 高 存 在使用价值 低于 出让价值 的 问题 这是 因为这种 情况 有利 于政府 官 员进 行土地 寻租(或者 促使 开发 商提 供某 些公共物 品,比如 道路建设)。在土地 公开 拍卖之后,地方政府 尝到 了土地收益 的甜头,可 能运 用调控供需 的办 法取得”垄 断利润。但 这 种现 象并 不普遍 存在 于城 市 的各类 用地 中。生 产性土地的大量出让更有利于增加政府的财政 收入 与城 市
36、的 G D P 而住 宅、公益项 目用地 的增 加在短期内不利于增加城市政府的财政收入与 城 市 的 G DP(反 而可能通 过适 度缩小供 应而增 收),因此政府更倾向于增加生产性用地,减少 住 宅 公益 项 目用地 的供 应。可能会 出现 因住宅 用地 供应 不足导 致的房价 高、购 房难与 工业 用 地供 应过 量导致 的工业 用地利 用率偏 低(比如 开发 区建设 的过多 过滥)并 存的现象 使城市 用地 供应 出现 结构性 问题 5 2 农 民弱势群体 的利益 损失与城市 化 发展 剪刀 差的 形成 失地农 民问题实际上暴露的是 中国的土地制 度问题。国家发改委 中国小城 镇改革发展
37、 中心副 主任袁崇法指出 土地对农 民来说就是贝 才 产,但 现行的征地补偿方法并不把它当财产来看待。在 农 用地转为建设用地的过程中 农 民希望更 多地 用市场机制来解决,这样他对 土地 的所有权、使 用权、处置权等财产权能够得 到充分 的尊重,利 益能够得到保障。但是现行的征地办法仍沿用计 划经济时代的行政 占用方式 具有强制性、垄断 1 生把农民排 斥在 土地利益分配体系之外,失地 农 民的利益 受损、失去保障等 问题 由此产生。农 村 用地 被征 的 同时 农 民并 没有获得 应得 的补 偿 抬高 的房价与城市生活门槛 将大量的农 民排 斥在城外。农 民被排斥在土地利益分配体 系之外
38、与城市土地制度形成 了城市用地供应 的软约束机 制,造成城市的粗放发展和耕地 的锐减 危及 国 家粮食安全。5 3 土地 出让金 的一次缴纳带 来的问题 我 国城市土地 出让往往 采用 5 0年或 7 0 年 出 让金一次缴清 的办法。这无疑加大 了承租 人的负 担。据有关部 门统计,1 9 9 2-2 0 0 3年 全国土地 出让金收入 累计达 1 万 多亿元,其 中近 3 年 累计 达 9 1 0 0多亿元,扣除成 本后的纯收入 约有 1 4。土地 出让金的纯收入并未纳入本级财政预算,而 是成为一些地方盲 目扩大城 市建设规模和搞政绩 工程 形象工程的主要 资金来源】。如果土地 出 让金没
39、有花到该 花的地方,或现任政府花 了后任 政府的钱 其结果可想而知。6 结语 中共十六届三中全会通过的 中共 中央关 于 完善社会主义市场经济体 制若干问题 的决定 中 提到如下 内容:(1)完善农 村土地 制度 改革征 地制度,征 地程序:(2)健全农业社会 化服 务,国 家新增教 育、卫生、文化等公共事业支出主要用 于农村,(3)转变政府经济管理职能,推动财政 管理体 制改革,健全公共财政体制,分步实施税 收制度改革,(4)推进就业和分配体 制改革,完 善社会保障体制,加快城 镇化进程。城市化 已成 为政治话语,是各级政府公共政策的重 点领域之 一 J。我国具有生产中低档产 品的能 力,城
40、市化 会增加大量的中低 收入者 的有效需求,这是巩固 国内生产与市场的有效手段。而且在这种供需相 对平衡 的发展 中,可以提高国民与产业素质。同 一 瓣 惆 1 _ 7 一 莲 fI二 舔 J 舌 皇 圣 辩 痢 壁 fI二 团 _;_ 析 维普资讯 http:/ 3 f d UPSCwa r d 1 0 r Ex c e en 1 P a P 0 r 0 f Y 0 r h 图 1 城市 化与经济发展脱节的制度化因素分析 Fi g I I I l us【r i on(1 I l i t Mi l u L I(_ n l I:l ct or 1 h at m a kc c c o i oI F
41、 I i c dev eI opm e i 1【7 2 时垂l 国外较大 拘青场乜可以碧高端产品 发 展苗出空闰 傩制厚 固却使中是豹决策 目 与 地 政府 扣发屣动机措施能 力不能完全1 力 调 蒜市颂 向于囊聚兰产 而城市 囊聚功能则 硐对 化 台分析见图 1 可 说这是兰前 瞎 况下韵新 重生产 轻 舌 但却是隐仨表选 出哭靛:声面吁 握高城市化水平 面却 五高 了碱市 生活 f槛 一万 面大力但圭三产 万 面封存效需承不昱 城市拦放发展贪 忽 略 公共物 忽 视坍 调发 展 做法,1、会 苣发转 受 只焉通过日学的 绩考核【这需要进 步完 善 民兰与管理蚀翻】体现杜学发展观逞过台理 的
42、城 建设监管碱 月地时最收支削度甓政 产立等对噜城市豹三户与消费 能把 主要丰 舌 力 放 合理 供五蛰共物品而 不是直接参 与经 济发 展隽面才毹台 降低城 市化 _ 槛促进城市 健康发辰促过城乡协调 发展促进城市集约发 展构建相谐 会(本文获第三届中国城市规划 学会 青年诗文 竞 赛三手 装)参考 文献 l Re f e,e th,e$J 1 嵯 蕾 国人居 中一 城 下 t口 世 羊奎球 人 类住 区 报 告 I【】沌堤 围 羊译北 京巾国垦 荒 工 业 出 版 社 I 9 9 q 2 4 王 卸 住桑 玉 氟论 青 任政 府【K1 祥被 日报 2005 05 1 3fi 2 董 嘉,酋
43、妾对札 雌 对 城 市也 进程 的 鼍 j 响 J 城 市 道 2 0 0 2 l 4 1 2 3j 4 张青对J 吐段 1 与政J 畸收 凡曲差异 厦调 整【J】湖北 财缝高等 专科 学校 学挂 2 0 0 0 I 2 1 5I O 21 5 周业安地 方肘 政牧 史的 国 比 鞋f 一 财经 科 学 200 0i 51 554 6 王 国星试论 地 方 时 t杜 1首量 Jl 当代 封经 200 2 CI 2】4I 42 李 锦 顺 我 国 平 旱 发展 价 段建 立 和 谐 牡 鲁的 选 择【J J 经 济撤辅 0 ,L)j 8 我 国现 行域 下也方奄 睡藏 巨走风 隆【J 领导 决 策信 息2 0 0 4 f gl:i 9 黄 石松 土地 拈拍 鞋。中的 题 与对 策 J 1 中圈 房地产 2 0 0 5,2】8 0 奎 国溢占滥 吗土地 相 熹投据 葭氍2 0 0 4 i 9):3 】1 孙拖 支中国的城市 化之路 誊上走 J j城市蝇 划学 刊!u 0 5,I 5)9 一 善 0 一:z z z 0 n c n 百 8*8#0 r 。z 0 J z 维普资讯 http:/