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1、中国的分权为何不同:一个考虑政治激励与财政激励的分析框架傅?勇*?内容提要?地方政府行为的模式决定大国的分权绩效。本文在同一个框架下考察增长型地方政府的形成机制,并探讨了与此伴随的扭曲成本。本文发现,中央政府以政绩考核为核心的政治激励将地方政府的注意力集中到增长而不是租金上,有效的财政激励保证了地方政府能稳定地分享增长果实;同时,对外资的竞争使得地方政府不能囿于本地既得利益。本文证明了为增长而竞争是财政支出结构扭曲的激励来源:降低对基础设施的投入而增加对公共物品的投入将提升社会福利。关 键 词?地方政府行为?政治激励?财政激励?财政支出结构一?引言中国的经济增长在很大程度上是分权体制下政府推动
2、的增长(Jin et a.l,2005;张军,2005)。然而,问题在于,分权是一个世界现象,但增长却不是。就引致增长而言,分权对一个国家可能是灵丹,对另一个却可能是毒药。?中国的地方政府历来拥有很大的自主权,尤其是在财政收支上,经济的快速增长也没有因此而发生(黄仁宇,1997)。因此,我们还需要认真解释为增长(而不是为寻租)进行的竞赛在中国地方间是如何开展起来的。中国地方政府为增长而竞争的成本受到越来越多的关注。?在财权和经济决策权下放的同时,医疗、教育、卫生、社会保障等重要公共物品的供给责任也同时下移至地方。长期以来,地方政府将其在文教科卫项目上的支出一再压缩,其后果是公共物品供给的不足和
3、过度市场化。地方政府在推动经济增长上不遗余力,而在公共物品供给上却难尽如人意。本文试图从财政支出结构角度考察地方政府的行为模式及其结果。?16?期11年第2008?*世界经济?*?傅勇:中国人民银行上海总部?200120电子信箱:fuyong214 。本文据作者博士论文的一部分改写而成。感谢复旦大学中国经济研究中心张军的指导,以及张晏的指点。本研究得到了?复旦大学985中国经济国际竞争力创新基地?、上海市社会科学规划青年课题(KBH3246523)和复旦大学研究生创新基金优秀论文(EYH3246037)的慷慨资助,在此表示感谢。文责自负。分权使中国拥有了良好的基础设施(张军等,2007),而印
4、度和拉美的实践表明,分权体制分散了政府发展经济的精力,并阻碍了基础设施的建设和更新。中国分权的成本近来被许多研究关注。不过,研究主要分散在地方保护、地区差距和城乡分割等方面,鲜有从理论上探讨分权对政府支出结构和政府公共品供给的负面影响的文献。二?文献述评与本文视角有关分权何以促使中国地方政府向增长型政府转变的文献存在两种视角:一种视角强调了财政激励的有效性。研究发现,中国改革开放以来的分权体制建立了有效的财政激励,地方政府推动经济增长的努力能够获得地方财税同步增加的收益,进而有积极性放松管制、支持民营经济,推动国有企业的战略重组(Montinola et a.l,1994;Jin et a.l
5、,2005)。与中国形成对照的是,俄罗斯分权体制的财政激励十分微弱,地方政府自有收入的增加几乎完全被其与中央分享收入的下降所抵消,致使其推动改革发展的动力不足(Zhuravskaya,2000)。另一种视角则强调了中国政治激励的有效性。Huang(1998)指出,通过任职、任命、干部交流、晋升等手段,中央政府得以对地方官员掌握较充分的信息,有助于克服监督中的信息不对称,把合适的人选拔上来,并保证官员目标的相对统一。Blanchard和 Shleifer(2001)进一步指出,中国较俄罗斯的成功之处在于在转型和经济分权的同时,维持了政治上的集中和奖惩地方官员的能力。他们指出,所谓?市场支持型的财
6、政联邦主义?强调的财政激励上的差异还不足以解释中俄两国地方政府行为模式上的区别,对?不称职?官员的惩罚能力才是更为关键的因素。?本文强调政治激励的理由和依据有三个方面:?首先,分析中国经济增长中的政治激励因素是近年国内外文献的重要发现。自 20世纪 80年代初以来,中国地方官员激励方式发生重大变化,官员升迁的考核标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主,形成了今天流行的基于地方经济发展的可度量的政绩观;为追求晋升最大化,地方政府官员尽可能促进本地区的经济增长(徐现祥等,2007)。周黎安(2007a、b)认为,地方官员之间围绕 GDP增长而进行的?政治锦标赛?是理解政府激励与增长的关键线索。
7、其次,分析干部政绩考核的政治激励具备充分的现实依据。从制度背景上看,周黎安(2007a、b)指出,改革开放以来政治晋升的最实质性的变化是考核标准的变化,地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。M askin等人(2000)的研究发现省级官员在中央委员会席位与该省经济排名之间存在正相关关系。Huang(2002)对 1978年以来中国官员治理体制的研究发现,中央对地方官员的治理通常包含着显性和隐性两个方面。显性治理往往通过可度量的经济发展指标来实现,而防止官员腐败和不忠等难以监控的事项则更多地依赖隐性治理。Li和 Zhou(2005)利用经验数据(1979 1995年期间)显示各
8、省主要领导职位升迁与地方经济增长率正相关。在中国这种威权体系下,假设地方官员追求地方经济增长而不是税收最大化可能具有更加坚实的微观基础,并且该假设已得到许多经验研究的支持。最后,直接从政治激励立论是当前构造模型的通行做法。皮建才(2008)直接将中央政府考核地方政府的方式假设为两种形式,总量相对绩效考核,即谁的 GDP总量相对绩效更好就可以获得晋升,以及增长率相对绩效考核,即谁的经济增长率高就可以获得更大的晋升机会。关于政治集中还需要说明两点。第一,中国政府的转型首先是在中央层面上发生的。中国政府向增长型政府的转型是自上而下的,并通过集中的政治体制将经济增长与晋升联系起来。正因如此,要说明中国
9、的地方政府为何明显比其他各国的地方政府更看重经济增长,来自政治层面上的解释至关重要。第二,本文不讨论政治体制的各层面及其影响,而是考察政府治理对地方政府经济行为的激励和扭曲。中央会从很多方面考核地方政府,比如干部的忠诚,但地方政府发展经济的能力是一个重要层面。?17?期11年第2008?*世界经济?傅?勇?Blanchard和 Shleifer(2001)认为:?联邦制分权的效果必须依赖于政治上的某种集中,缺乏政治集中,地方政府追求区域性政策的激励会十分强大,而这不是单纯通过经济或社会上的巧妙安排就能解决的。?感谢匿名审稿人的提问。Keen和 Maurice(1997)指出,虽有大量的研究投向
10、了公共支出的整体水平,但是对公共支出结构的研究尚不充分。少数文献注意到,诱发财政支出结构扭曲的一个机制是地方政府对资本的竞争。Q ian和Roland(1998)已经指出在分权体制下,地方政府竞争资本虽然硬化了预算约束,但财政支出结构却偏离了社会最优解;在部分财政分权的体制下,地方政府对中央转移支付的竞争会保证预算的硬化,但会导致支出结构的更大扭曲。虽然 Zhuravskaya(2000)同 Q ian和 Roland(1998)一样强调了中俄两国分权体制中财政激励的差异,但前者认为财政激励的提高能够促使地方政府有效地供给基础教育卫生等公共物品。这意味着财政支出结构的扭曲不会发生。造成此区别的
11、原因是 Zhuravskaya研究的是公共支出的整体而不是结构,他认为教育卫生等公共物品供给的增加会增加税基。这对于研究中国地方官员在任期内的行为并不合适。为考察地方政府的行为取向,本文将地方政府的财政支出分为基础设施支出和公共物品支出。前者包括交通、能源、通讯等方面的投入,后者包括环保设施、卫生保健、文化教育、社会福利等方面的投入。这种区分的标准是,基础设施投资直接进入当期的生产函数,而公共物品支出则直接进入居民的效用函数。?从地方政府竞争的角度,基础设施和公共物品的区别不仅在于生产性和消费性的不同,而且还在于对资本流动而言,公共物品的外部性要小于基础设施投资的外部性。对公共支出作此区分是公
12、共经济学文献的通行做法(Zodrow andM ieszkowsk,i 1986;Keen andM aurice,1997;Q ian and Roland,1998)。略有不同的是,Cai和 Treisman(2005)把基础设施投资定义为,能够提升资本生产力的所有政府支出,不仅包括交通、电信等物质资本投资,而且还包括教育卫生等人力资本投资,甚至包括法律产权等制度基础设施。本文认为,后两类支出主要是满足居民而不是生产的需要,对地方官员任期内的经济增长帮助不大。文献通常假定,地方政府最大化代表性消费者(投票人)的福利(Zodrow,1986;Keen and Maurice,1997),这与
13、强调政绩考核的中国现实有出入。在政治集中下,为保证考核的有效性,中央只能依赖少数指标,GDP就成了首选。然而,GDP并不是一个?最优统计量?。在中央-地方分权中,地方政府承担的是多项任务(multitask),H ol mstrom和 M ilgrom(1991)的多任务委托代理分析揭示,委托人提高对代理人任一任务的激励强度将引发代理人努力的重新分配,从而影响其他纬度任务的完成。在考核地方官员的问题上,中央政府正面临这样的悖论:必须依赖 GDP考核官员的政绩,而这样做又会损害其他目标的实现。在政府目标函数中强调政绩考核是本文模型的一个特点。除支出结构之外,分权还会带来地方税收竞争。在公共经济学
14、的文献中,一个持久的关注点是税制设定可否导致公共物品供给的扭曲。早在 60多年前英国经济学家 P igou(1947)就给出一个直觉:当政府开征具有扭曲(指会引起商品和要素流动)效应的税种时,公共物品的供给不足。这一论点受到 Stiglitz和 Dasgupta(1971)的挑战。此后,Zodrow和 M ieszkowski(1986)又支持了 P igou的论断。本文的一个工作就是在中国的背景下探讨税制设定和财政支出结构之间的联动。三?模型假定政府分中央-地方两级,1个中央政府,n个地方政府。地方政府(官员)的效用来自两个方面。?18?期11年第2008?*世界经济?中国的分权为何不同:一
15、个考虑政治激励与财政激励的分析框架?虽然按标准的定义,道路通讯等基础设施属于公共物品或俱乐部物品之列,但在研究基础设施的文献中,常常将基础设施区分为经济性公共基础设施,即狭义的基础设施;以及社会性公共基础设施(李伯溪和刘德顺,1995)。本文的基础设施和公共物品分类分别类同于经济性基础设施和社会性基础设施。其一,GDP增长。中央被证实以相对 GDP增长率?为核心考核地方的政绩(Li and Zhou,2005),因而,促进地区 GDP的增长是地方政府的主导性目标。其二,公共物品供给(Qian and Roland,1998;Cai and Tre-isman,2005)。在中国的分权体制下,为
16、辖区居民提供基本的公共物品被界定为地方政府的重要职责,同时也决定着居民对官员的满意度,从而会影响官员的仕途。基于如上考虑,这里把地方政府的目标函数设定为:Wi=?Yi+U(Ci)(1)?其中,Wi代表第 i个地区政府的效用,Yi表示第 i个地区的 GDP,Ci表示第 i个地区居民所享受的公共物品。U(?)满足公共物品 C为正常物品的基本假定,即 U?(?)0,且 U(?)1。这样,(1)式可以看作是扭曲了的代表性居民福利函数。假设投资者共有总量为K 的资本需要在 n个地区投资,ki是第 i个地区所吸引到的资本。地区的生产函数为:Y=Y(ki,Ii,Ai)(2)?其中,K=?ki;Ii,Ai分别
17、表示地方政府的基础设施存量?和技术。这里我们假定地区是同质的,即地区之间的技术 A 没有差别,因而略去。生产函数满足如下合理假定:Ykk(ki,Ii)0(4)?(3)式表明资本的边际生产力递减,(4)式表明公共基础设施和私人资本之间存在互补关系,前者能够提高后者的生产力。因而,地方政府投资基础设施能够吸引资本流入,这构成了地方支出竞争的基础。地方政府的财政支出分为两个部分:一部分是直接进入当地居民效用函数的 C,另一部分是直接进入生产函数的 I。财政收入一端,假定一部分财政收入是固定的(T,后文把它理解成人头税),另一部分则随着税基的增加而增加。同时,考虑到改革开放以来的税收分享和分税制,假定
18、地方按中央规定的某一比例分享总的税收收入。这样,地方政府的预算约束为:Ii+Ci=T+?e(Yi)(5)?其中,e(Yi)表示 GDP和税收间的正向关系,为简便起见,令其为线性关系 eYi,e 0。?表示在总的税收 eYi中地方所占的比重,?0。(5)式即为:Ii+Ci=T+?eYi(6)?(1)、(2)、(6)式共同构成了地方政府的最优化问题。?19?期11年第2008?*世界经济?傅?勇?具体而言,一是中央可以把在任官员的绩效与他们前任的绩效进行比较,以剔除那些省份的相对稳定特征因素的影响(比如经济基础较好或落后的地区);二是中央可以把各省官员的绩效与同年周边省份的经济绩效相比较,以剔除那
19、些在局部范围内发生的共同冲击;三是中央可以考察官员任期内的经济增长并与该省多年的经济增长相比较(L i and Zhou,2005)。假定经济增长是地方政府的目标之一与周黎安(2007a、b)、皮建才(2008)等文献的处理是一致的。分权文献认为,中央政府集中供给公共物品存在效率优势,因而支持分权的论者必须找到一些机制以弥补这种效率损失。从T iebout(1956)开始,能够更加准确地了解居民的真实偏好就成了分权的最根本优势,参见 Bardhan(2001)和 Faguet(2004)的相关讨论。这里 I指的是基础设施的存量,而在后面的讨论中,I实际上是流量意义上的基础设施投资,这样处理使得
20、分析更加简便,同时也是文献的通行处理方法(Cai and Treisman,2005;Q ian and Roland,1998)。在中央-地方分权框架中,中央政府的问题是确定 GDP在地方政府效用函数中的权重(?),以及中央和地方政府的税收分成比例(?);地方政府面临的问题是确定本地方的税率组织收入,并将财政收入在公共物品和基础设施之间进行配置。本质上,这是一个斯塔克尔伯格(Stackelberg)模型,即中央政府先决定?和?,地方政府再决定 e和 C、I。此外,假定居民不能流动,而资本可以流动,投资者决定将总资金 K 投资到 n个地区,所有的外溢都通过资本流动产生。在支出竞争中,考察政绩考
21、核、财政分权和政府竞争对财政支出结构的影响,此时资本不流动是一个参照;在税收竞争中,考察不同的税制设定对财政支出结构的影响,此时人头税是一个参照。在此基础上,我们分析财政支出结构偏向的福利含义。四?分析(一)资本不流动资本不流动是指初始属于 i地区的资本 ki只能投资于该地区,不能在地区间随回报率的高低流动。由(6)式得:Ci=T+?eYi-Ii(7)?将(7)式代入(1)式,并考虑(2)式,得到:Wi=?Y(ki,Ii)+U(T+?eYi-Ii)(8)?将(8)式对 Ii求最优化,经过必要的整理,可得:?Yi/?Ii=U?(Ci)/?+?eU?(Ci)=?/U?(Ci)+?e-1=?1(9)
22、?(9)式是地方政府决定其财政支出结构的规则,即边际收益=边际成本。左边是投资于基础设施的边际收益,即基础设施的边际生产力;右边是投资于基础设施的边际成本或机会成本,即向居民提供的公共物品的下降而导致的效用下降。命题 1:当?1时,地方政府所进行的基础设施投资将超过社会最优量(the first best);并且,随着财政激励和政府整体征税强度的增强,地方政府在基础设施上的投入将增加。证明:当居民的真实偏好为?=1时,社会最优的地方财政支出结构的规则是?Yi/?I*i=1/U?(C*i)+?e-1?1,同时,YII 0意味着 I*i 0,?1/?e 0,这表示当地方政府的财政激励增强时,或者当
23、经济增长能带来更多的税收收入时,地方政府进行基础设施投资的激励越强。命题 1表明了决定地方政府看待增长态度的几个关键因素:即中央政府对经济增长的强调力度、财政激励的强度以及税收增加的预期。中国地方政府之所以对经济增长如此关心在这几个因素上都有所体现。政治上的集中使得中央政府可以依 GDP来考核地方政府的政绩,?1/?0表明,中央政府越是强调经济增长,地方政府就越倾向于基础设施投资而忽视居民对公共物品的需求。另外,中国有效的财政激励和税基的增长在促使地方政府转为发展型政府方面也起到了重要作用。陈抗等人(2002)认为,分税制以后,由于中央降低了对地方政府的财政激励,导致了地方政府行为取向的改变:
24、由?援助之手?变为?攫取之手?;他们发现,分税制后的?财政集权?降低了固定资产投资和经济增长。这里部分验证了他们的观点,即当财政激励下降后,地方政府的行为模式可能改变。?(二)资本流动、分权竞争与财政支出结构偏向假定利润率是资本落户的惟一考虑,那么资本的自由流动要求资本回报率在各地区间是一致的。这?20?期11年第2008?*世界经济?中国的分权为何不同:一个考虑政治激励与财政激励的分析框架?需要指出的是,傅勇和张晏(2007)表明,分税制改革强化了而不是弱化了财政激励;另外,如考察包括税收返还的地方财政收入或地方财政支出,地方所占比重在分税制前后并没有明显下降。里假定资本的回报率为?,并为简
25、单计,假定?是给定的,?即资本流动遵循:(1-e)(?Yi/?ki)?,i=1,2,?,n(10)?对投资者而言,资本的边际税率为 e,而与中央和地方政府的分成比例?无关。(10)式和 K=?ki一起决定了外商直接投资的在各个地区间的配置。这里各地区是同质的,因而可以得到对称解。由(4)式,地方政府的基础设施投资能够提升资本的回报率,此时一个地区最终拥有的资本是政府基础设施投资的函数。考虑到这一点,求解地方政府的最优化问题得到如下一阶条件:?Yi/?Ii+(?Yi/?ki)(?ki/?Ii)=U?(Ci)/?+?eU?(Ci)=?/U?(Ci)+?e-1=?2(11)?(11)式表明当资本可以
26、自由流动并存在外溢的情况下,地方政府决定支出结构的原则,即投资基础设施的边际收益等于其边际成本。与资本不流动情况下的(9)式比较,可以发现(11)式左边多出了(?Yi/?ki)(?ki/?Ii)式,这代表了在资本流动情况下,地方政府投资于基础设施不仅有直接效应,而且还有一个间接效应,即能够吸引资本流入,促进 GDP增长。(9)式和(11)式的右边是一样的,都是公共物品供给的减少所导致的居民效用下降。为明确竞争资本对地方政府财政支出结构的影响,我们需要进一步明确投资基础设施对其他地区所造成的外溢性的性质。前述(3)式和(4)式实际上暗含了?ki/?Ii 0,并且,?kj/?Ii 0,?对于所有
27、i?j。这意味着在资本总量一定的情况下,一地区进行基础设施投资对其他地区具有负的外部性。当资本可流动时,地方政府进行基础设施投资,一定比在资本不流动的情况下有更大的边际收益。因而,虽然(9)式和(11)式的边际成本形式是一样的,但实际上?1?2。为方便起见,将资本不流动和流动时的 Ci和 Ii分别记为 C1、I1和 C2、I2。由?1?2,得:?/U?(C1)+?e-1?/U?(C2)+?e-1(12)?容易看出,U?(C1)U?(C2),而根据边际效用递减的假定,U(?)C2,即公共物品供给的相对不足。由于资本流动为地方政府提供了竞争经济增长的机制,地区的 GDP会得到更快的增长,税基随之增
28、长,从而财政收入也会增加,意味着 C1+I1 C2+I2。这进一步意味着 I1 I2。因而,相比资本不流动的情形,当存在分权竞争时,每个地区都增加了基础设施投资,同时削减了公共物品供给的投入。这意味着:I1/C1 C2,同时形成偏向基础设施投资的财政支出结构,即 I1/C1 0和 Fkk 0。当全国总资本量不变时,可以方便地得到?kj/?Ii 0。Q ian和 Roland(1998)讨论分权提供了一种硬化预算约束的机制,他们同时还分析了分权竞争可能引发的地方政府支出结构偏向。然而,这一部分贡献很少被提及。的全微分,得 dW=WIdI+WCdC=0,即?dY+UCdC=0。资本不流动时,dY=
29、YIdI=?1dI,从而:dI1/dC1=-UC/(?YI)=-UC/(?1)(14)?同时,地方政府的预算线(6)式表明,在最优决策处,有:dI1/dC1=-UC/(?1)=-1(15)?资本流动时,dY=(YI+YkkI)dI=?2dI,从而:dI2/dC2=-UC/?(YI+YkkI)=-UC/?2(16)?由?1?2,得:|dI2/dC2|dI1/dC1|=1(17)?(17)式表明,在分权竞争的条件下,社会服务对基础设施具有较小的边际替代率(MRS),也就是说增加 1单位基础设施投资具有更大的边际收益,减少 1单位基础设施投资就会带来更大的损失。同时也表明,由于基础设施投资存在外部性
30、,地方政府的决定偏离了最优化点。这意味着支出结构的调整能够在现有的预算约束下提升福利水平。由 Wi=?Yi+U(Ci),则地方政府财政支出结构变化(指财政支出在基础设施和公共物品之间转换)对效用的影响可以表达为:dWi=?dYi(ki,Ii)+dU(Ci)?=?(?Yi/?Ii)dI+?(?Yi/?ki)(?ki/?Ii)dI+?U(Ci)/?Ci dC=?Yi/?Ii+?(?Yi/?ki)(?ki/?Ii)dI+?U(Ci)/?Ci dC(18)?同样,在财政收入一定的情况下,地方政府在 Ci和 Ii上的支出是此消彼长的关系,即 dI=-dC,同时将(11)式代入(18)式,得到 dWi=?
31、U?(Ci)/?+?e U?(Ci)-U?(Ci)dI。整理可得:dWi=-?e U?(Ci)2/?+?eU?(Ci)dI(19)?观察上式,?e U?(Ci)2/?+?e U?(Ci)中分母各项均大于 0,分子也大于 0,因而:-?e U?(Ci)2/?+?e U?(Ci)0(20)?(19)与(20)式意味着地方政府减少基础设施投资,增加在公共服务上的支出比重必将提高居民福利水平。这实际上类似于一种非合作博弈下的困境,只要每个地区能减少基础设施投资量,增加公共服务供给,每个地区的境况就都会得到改善,但是由于缺少协调各地区统一行动的机制,导致了各个地区都会出现财政支出结构的扭曲。由此,我们得
32、到命题 3。命题 3:分权竞争使得地方政府决策偏离了最优点:如果地方政府减少在基础设施上的投入,同时增加公共物品的供给,居民福利将得到改进。图 1?分权竞争与财政支出结构扭曲图 1展示在分权竞争情况下,地方财政支出结构的扭曲和福利损失。在资本流动的情况下,地方政府将有更大的积极性新建基础设施,推动经济增长,这样做的结果是每个地区的财政预算线都外移。假设在资本不流动的情况下,地方政府的预算线为 AB,资本流动时,预算线外移至 A?B?;资本不流动时地方政府的效用最大化点为 M,资本流动时地方政府的效用最大化点为 E。这意味着改进的出现。(17)式表明,在资本自由流动时,地方政府的决策偏离了最优化
33、点E,处于偏向基础设施投资的 EB?段;而(19)、(20)式进一步表明,减少基础设施投资,增加社会服务支出,即沿图中箭头所示方向向 E 逼近将能提高福利水平。?22?期11年第2008?*世界经济?中国的分权为何不同:一个考虑政治激励与财政激励的分析框架?这意味着扭曲的存在。值得注意的是,此时地方政府预算线的外移并不是因为基础设施投资吸引到了更多的资本,而仅仅是因为财政支出结构更多地偏向了基础设施投资。也就是说是基础设施投资增加的直接效用所致,而增加基础设施投资的间接效用为零。这是因为在全国资本存量 K=?ki一定的假定下,dK=0。?至于在资本流动的情况下,地方政府的决策处于 EB?上的哪
34、一点,则由资本流动对基础设施投资的敏感性以及资本的产出弹性等因素决定。这里可能出现两种可能性。一是在资本流动和分权竞争的情况下,居民福利水平高于资本不流动的最好状态M,即地方政府的决策点处于 EN 段,此时地方政府竞争虽然导致了扭曲,但还是提升了居民福利。当然也存在一种极端情况,即分权竞争虽然推动 GDP和地方财政收入的增加,但是由于造成了严重的支出结构扭曲,社会福利反而因此下降。在图中表示为,地方政府的决策点位于 N 点之外,比如 D 点,从而达不到M 点所代表的效用水平。(四)税制设置与财政收支模式的联动中国社会经济的一个重要特征是,农村劳动力虽然可以流动务工,但是户籍制度严格限制人口迁移
35、。与此相连的一个课题是,分权竞争条件下,T iebout意义上的人口迁移机制丧失后,地方政府的行为会发生怎样的改变?在中国,资本地区间流动在一定程度上代替劳动力流动充当地区竞争的 T iebout机制(傅勇和张晏,2007)。然而,尚未得到回答的是,要素流动性上的差异会对地方政府行为产生怎样的影响?下面考察资本流动、人口不流动对税收结构的影响。假定地方政府的财政收入来源于两种:一是人头税(head tax),另一类是商品税(commodity tax)。?假定每个地区拥有相等数量的人口 P,地方政府对每人征收 t的税收,T=Pt,则(6)式中的 T 就可看成是人头税。这里把商品税的税基简化为
36、GDP,(6)式中的 e就是商品税的税率。在 Pigou(1947)的意义上,人头税是总量税(lump sum taxation),不可转嫁。由于人口不流动,人头税没有外部性和扭曲。而对 GDP按照税率 e征收比例税,由于减少了资本的净回报,则存在外部性和扭曲,并可能影响到财政支出的结构和公共物品的供给。图 2?税制设定、分权竞争与财政支出结构扭曲命题 4:当人口不流动而资本流动时,地方政府税收结构将偏向人头税,降低商品税的税率,甚至只征人头税。证明:由(10)式得:?Yi/?ki=?/(1-ei)(21)?显然,税率越高,资本的净回报率越低。其中,Yi是 k和 I的函数,即 Yi(k,I)。
37、将(21)式两边对 e求导,得 Ykk(?ki/?ei)=?/(1-ei)2,经整理可得:?ki/?ei=?/Ykk(1-ei)2=?(22)?由于 Ykk 0,因而,?ki/?ei 0时,可以得到公共服务和基础设施间新的边际替代率:WI/WC=?(YI+YkkI)/U?(C)=-dC/dI=1-?e(YI+YkkI)1(26)?这意味着商品税的开征扭曲了财政支出结构,使得地方政府更加偏向于基础设施的投资,而忽视公共物品的供给。(26)式表明商品税的开征导致了公共物品供给的相对不足,但这是否在绝对量上使得公共物品供给降到只征人头税时的水平之下呢?由约束条件(23)式和一阶条件(25)式可以解出
38、只征人头税时公共品和基础设施的供给水平,同样,由(6)式和(26)式可解出同时开征商品税时公共物品和基础设施的供给水平。但要得到解析解,还需要进一步具体化函数形式。这一点并不关键,这里不做深究。?在图 2中,商品税的扭曲效用一方面会导致地方政府面临的预算约束线内移,使得公共物品供给和基础设施供给同时下降(从 E 点到 M 点),此时地方政府可以达到的效用随之下降,这正是 P igou(1947)所关心的效应;另一方面会导致(28)式揭示的支出结构被扭曲,使得地方政府的最优决策处于MB?段,从而地方政府的效用水平进一步下降。地方政府最终的决策点 D 可能处于 IMIE段,也可能处于 IEB?段,
39、这两种情况决定了开征商品税以后地方政府在基础设施投资总量上的比较静态结果:是下降了或是增加了。无论发生哪个,财政支出结构都必然发生扭曲。总之,从地方政府的角度,总是偏向没有扭曲效应的人头税,而这将进一步导致财政支出结构的扭曲。五?结论中国地方政府对经济增长表现出极大的热情,并可能因此而造成扭曲。本文从地方财政支出结构的视角同时考察了这两个问题。初步结论是,中央政府对经济增长的强调,并长期用增长绩效考核地方政府政绩是一个重要解释维度,从这个意义上说,中国政府向增长型政府的转变首先是在中央层面上发生的。另外,在国内要素流动性不高、市场分割严重的背景下,对外开放所引入的外资为中国地方政府开展竞争提供
40、了舞台;同时,有效的财政激励也提高了地方政府发展经济的积极性;要素积累和追赶效应推动下的高增长大大提高地方政府努力的边际回报。本文的研究还表明,应当辩证地看待地方政府为增长而进行的努力。在一定意义上,增长和扭曲是一个问题的两个方面。研究发现,加大基础设施投资的力度可以做大蛋糕,将政府和居民的预算线外移,?24?期11年第2008?*世界经济?中国的分权为何不同:一个考虑政治激励与财政激励的分析框架?但这并不意味着社会福利必然得以提升,财政支出结构的过度扭曲完全可能抵消预算增大所带来的改进。而在要素流动性不对称的情况下,针对人头的税费居高不下,这已经引发很多社会问题。当税收负担向不能流动的要素倾
41、斜时,财政支出向基础设施投资的偏向将变得更加严重。本文的模型设置具有较强的一般性,相关问题有待进一步探究。特别是本文没有讨论地方政府的异质性和出现多重均衡的情况。考虑到中国幅员辽阔,各地区的经济发展条件迥异,并且俱乐部趋同的特征十分明显,这一点可能较为重要。参考文献:陈抗、H ill man、顾清扬(2002):?财政集权与地方政府行为变化?从援助之手到攫取之手?,?经济学(季刊)?第 2卷第 1期。傅勇、张晏(2007):?中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价?,?管理世界?第 3期。黄仁宇(1997):?万历十五年?,上海三联书店。李伯溪、刘德顺(1995):?中国基础设施水平
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