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1、中国行政法学学术体系的构造-The Construction of an Academic System for Administrative Law in China作者：周佑勇作者简介：周佑勇，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部 教授（北京100091） o原发信息：中国社会科学（京）2022年第20225期 第103T21页内容提要：深入研究我国行政法学学术体系的基本构造，明确其发展 方向，是加快构建中国特色行政法学的一项基础工作。从 原理上分析，中国行政法学学术体系的内在结构性元素可 分为实定法体系、理论体系和方法体系三部分。实定法体 系是学术体系的基础，主要包括行政法规范体
2、系和制度体 系；理论体系是学术体系的核心，主要由行政法理论基 础、基本原则体系及范畴体系构成；方法体系则是连接实 定法体系和理论体系的纽带和转化器，涵盖政法法学、法 教义学和社科法学三种研究方法。伴随着行政诉讼法 颁行30余年来的制度实践与学理深化，中国行政法学学术 体系已日趋成熟，但仍然存在不少问题。进一步创新的基 本路径在于以法典化推进行政基本法建设，以法理思维提 升学术品质，以法治实践形塑中国特质，以完备的形态承 载整个学术体系。The Construction of an Academic System for Administrative Law in China关键词: 宏观上的行
3、政法理论基础、中观上的基本原则体系及微观上的范畴体系展 开。（一）行政法理论基础的纷争及其价值行政法理论基础是指能够深刻揭示行政法赖以存在的客观基础，并用 以解释各种行政法现象，指导行政法学研究和行政法治实践的最基本理 论，是行政法学理论体系的逻辑起点。在行政诉讼法颁布前后，尤其是该法凸显的“民告官色彩，关 于官与民两造法律关系的设计，引发了行政法理论基础的大讨论，提出了 多种学说。其中，管理论认为行政法是国家管理法；控权论认为 行政法是控制政府权力的法；平衡论认为行政法是平衡行政权和公民 权的法；服务论认为行政法是政府对公民提供服务的法；公共利益 本位论认为行政法是调整一定层次的公共利益与个
4、人利益之间关系的 法。一直以来，以上诸说存在较大分歧。从形式上看，主要缘于探讨的层 面和角度不同，但从根本上讲，则是对行政法理论基础的理解不同所致。管理论和控权论都是单向度地阐释行政法之于行政相对人或者行 政主体的制度功能；平衡论虽然规避了这种单向度缺憾，但也只限于 价值功能上理解；服务论则是从根本政治宗旨的角度阐明政府的职能 定位。与上述诸说不同，公共利益本位论则从利益关系这一法的基础 切入，认为行政法的基础是一定层次公共利益与个人利益之间的关系，进 而指出行政法学体系及其基本范畴和原理都应建立在公共利益本位之上。尽管以上诸说仍有讨论空间，但其贡献有三：其一，行政法理论基础作为行政法学必须首
5、先回答的行政法哲学最核心问题被纳入研究视野，标志着我国学者开始从深层次和本源上探究行政法学理论体系生成的基点和归 宿。其二，在行政法理论基础辨识的过程中，逐步达成了一项基本共识， 即我国早期承继苏联和东欧各国的管理论基本被超越和舍弃，开始从 法学角度思考和定位行政法的价值选择和价值判断。其三，在争辩的过程 中，平衡保权控权服务与合作”等成为行政法学理论体系 的关键词，引导和推动了行政法学理论体系研究走向多元化。上述诸说中 所蕴含的利益均衡、控权与保权、服务与合作、信任与沟通等思想，作为 行政法的基本观念，不断运用于行政法某一层面的理论概括，发挥了各自 应有的理论价值和实践功效，共同推动中国行政
6、法学理论体系的完善。（二）行政法基本原则的体系化构建行政法基本原则是贯穿于整个行政法规范和行政法制度始终的基础性 原理，承载着行政法的根本价值、理念和精神，是行政法学理论体系的核 心内容。如前所述，中国行政法制度体系已明确确立了依法行政理念及其 基本要求，这为行政法基本原则的体系化构建提供了基础和条件。但因我 国行政法没有形成统一法典，行政法基本原则分散体现在众多的行政法规 范、行政法制度、行政法实践、司法判例以及各种行政法学说和法理之 中，由此，对其体系化构建，需进一步从理论上加以概括和提炼。行政诉讼法颁布前，行政法基本原则基本上等同于行政管理的基 本原则。（11）该法出台后，由于作出了合法
7、性审查为主、合理性审查为辅 的原则性规定，将行政法基本原则概括为行政法治原则，并具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则，一度成为行政法基本原则的通说。Q2）但自20世纪90年代末，有学者开始对这两个原则提出质疑，并从不同维 度尝试构建更为精细化和系统化的行政法基本原则体系。例如，有学者主 张自由和权利保障、依法行政、行政效益三原则说。（13）直至新近出版的 两本统编教材，其中一本将行政法基本原则概括为实体性原则（包括依法行 政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护和比例原则）和程序性原则（包 括正当程序、行政公开、行政公正和行政公平原则）；（14）另一本则概括为 依法行政原则、行政合理性原则、
8、程序正当原则、诚信原则、高效便民原 则、监督和救济原则。（15）可见，我国学者对行政法基本原则的认识经历 了从行政管理原则论到行政法治原则论这样一个发展和成熟过 程，且逐步形成了一整套较为系统化的原则体系。然而，上述行政法基本原则学术史也从另一个侧面反映出，我国行政 法学者对行政法基本原则的构建尚未在逻辑起点和逻辑结构上达成共识。 而没有逻辑起点的依托，行政法基本原则将是无源之水、无本之木；没有 逻辑结构的规范，行政法基本原则必然是信手拈来，可多可少的遣词造 句。Q6）事实上，这里的逻辑起点即为行政法应当承载的法正义价值 及其所要解决的行政与法的关系”这一对基本矛盾问题。援用将法正义 区分为形
9、式正义、实质正义和程序正义这一逻辑结构，行政法基本原则应 包括行政法定原则、行政均衡原则和行政正当原则。Q7）其中，行政法定 原则包括职权法定、法律优先、法律保留，行政均衡原则包括平等、比 例、诚信，行政正当原则包括避免偏私、公平听证、行政公开等。这些细 分的下位原则不但从根本上集中反映了行政法治的根本价值，有机协调了 行政与法的关系，而且体现了我国行政法治的本土特色。（三）行政法学范畴体系的逻辑结构及要素确立范畴及其体系是人类在一定历史阶段理论思维发展水平的指示器，也 是各门科学成熟程度的标志。Q8）行政法学范畴体系是对行政实定法体系 的进一步学理化提升，即在以行政机关、行政行为、行政责任为
10、支点的制 度框架基础上提炼归纳的基本范畴及其内在逻辑体系。与这三项制度支点 相对应，在理论体系上，我国行政法学逐步形成了以行政主体一行政行 为一行政救济为基本逻辑结构的范畴体系。但在建构范畴体系的逻辑进 路及基本范畴的选择等方面，仍存争议。1 .逻辑结构：单线型抑或双线型整体而言，建构行政法学范畴体系的逻辑进路主要有单线型结构和双 线型结构两种形式。前者主要从行政主体这一单线出发，围绕行政主体、 行政行为与行政救济构建体系；后者则主要从行政法律关系的双方主体（包 括行政主体和相对人）双线出发，除了涵盖单线型内容之外，还要研究相对 人、相对人的法律行为、相对人的法律责任等。Q9）对此，笔者认为，
11、宜 采单线型结构。这既有利于对我国当前行政法学范畴体系构建思路精准定 位，也可对我国行政实定法体系高度总结。事实上，无论我国行政法学实 定法体系，还是行政法学理论体系，基本上都是遵循单线型结构思路。即便采取双线型结构思路，借助行政法律关系理论工具，也不难发现，由于行政主体恒定性和双方主体权利义务的不对等性，行政主体也应当被作为主线置于主要地位，给予倾斜性关注。当然，随着相对人主体性日益增强，尤其是相对人权益保障问题越发 凸显，行政主体和相对人日益被置于同等重要地位，不应因遵循传统而不 顾相对人权利保障的时代需要。一方面，从根本上讲，单线型结构以行政 主体为起点的研究，可以达到双线型结构下同步推
12、进行政主体和相对人研 究的最终效果，亦即公共利益和社会福祉；另一方面，单线型结构并不局 限于仅仅关注行政主体，行政主体只是研究的出发点，也需延伸到对相对 人问题的研究，完全可以在行政过程理论中对相对人权利义务展开系统研 究。2 .要素确立：革新或调整的必要性观察我国行政法学范畴体系演进脉络发现，学界对于如何选择行政主 体和行政行为这两大要素，以及对其内在范畴之间的逻辑关系是否需要革 新或调整的问题，仍存争议。第一，我国行政主体理论的提出和发展。我国行政主体概念发端于行 政诉讼司法实践中认定适格被告的现实需要。反观行政诉讼法表述行 政诉讼被告的行政机关”用语，存在较为明显问题。一是行政诉讼 被告
13、类型具有多样性，除行政机关外，还包括法律法规规章授权的组织； 二是行政机关除了有作为管理者的行政主体身份外，还有可能作为民事主 体和行政相对人的身份；三是行政机关的内部机构较为复杂，且存在能否对外发生法律效力的差异，难以有效识别。以行政主体一词替代行政机关，则可有效化解上述问题。可以说，我国行政主体理论更多是基于解决行政诉讼被告问题而发展起来的，行政诉讼被告与行政主体有一 一对应关系。（20）从理论渊源上看，本土化的中国行政主体理论一定程 度上也继受了域外有关行政主体理论。但不同于后者的最大优势是，其不 仅有力回应了我国行政诉讼实践发展的迫切需要，也有效提供了一套富有 解释力的包括行政授权行政
14、委托”在内的范畴，一定程度上打造了 具有中国标识的行政法学学科体系、学术体系和话语体系。当然，我国行政主体理论自引入之初便遭到质疑，被认为存在过分实 用主义倾向，被称为诉讼主体模式，并由此导致了概念的不确定性， 时代性和回应性不足，被告确认上的负面性凸显等问题。对此，学界提出 引入西方主体论扩大内涵外延论渐进方式重构论”等理论重构 模式。（21）根据我国行政主体理论的演化规律，未来发展应立基于现有制 度和理论，坚持本土化和正当性。第二，行政行为理论的中国化及其表征。我国行政行为理论的构建主 要受到法、德等大陆法系国家行政法学的影响。尤其在德国，行政行为在 行政法学理论体系中被认为“是行政活动方
15、式类型化的基石。（22）奥 托迈耶以行政行为概念为基轴成功地建构起行政法学的基本逻辑体系，不 仅完成了从国家学向法学方式研究的转变，（23）而且形成了 大陆法系行政法学的基本框架，即法律保留一行政处分一行政救济”， 行政法学从而取得了与民法学相并列的独立学科地位。在我国，行政行为 这一术语最先并非立法术语，而是一个学理概念，在引入和借鉴大陆法系 国家行政行为理论的过程中逐步获得共识，并建构起中国的行政行为理论 体系。1989年行政诉讼法首次使用具体行政行为一词，2014年 行政诉讼法进一步将其变更为行政行为，使得行政行为完成 了从一个学术概念到法律概念身份的转型。应当承认，行政行为范畴对于我国
16、行政实定法体系的构建功能以 及我国行政行为体系化的形塑功能，已基本达成共识且实现模型化构建。 然而，面对社会发展和行政执法新情势，作为通说的公法行为说仍然 需要赋予新的内涵。该说不但在应对行政协议、行政指导、行政规划等传 统行政活动时难以自圆其说，而且在需要有效解释私人行政、失信惩戒、 行政约谈等新的执法方式时难以释放解释力。因此，改良公法行为说 抑或选择行政作用说，是应对当下新情势挑战的可选路径。（24）同 时，虽然我国在借鉴大陆法系国家行政行为形式论基础上，已基本形 成了行政立法、行政决定、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等 行政行为体系，并已同步对行政行为的相关概念及内容、形式、程
17、序、效 力、构成要件、合法要件、瑕疵行政行为等核心问题展开深入研究，但也 仍有争议。如关于行政行为效力的公定力，就存在有限公定力说和”完全公定力说两种观点。（25）这些争议的存在，既是行政实践面临挑 战的展现，更是理论发展的动力。三、中国行政法学方法体系的构造及其展开成熟的方法体系是一门学科成熟度的重要标志。行政法学方法体系，是指推动行政法学生成、发展及成熟的各种研究方法，进行类型化划分而形成的内在逻辑统一的整体。异于概念分析、结构分析、价值分析、历史分析等传统研究方法的碎片化和单一性，中国行政法学方法具有体系性特 质，主要包括政法法学、法教义学和社科法学三种研究方法。其中，政法 法学侧重政治
18、因素对行政法学术研究的影响和价值偏好；法教义学侧重行 政实定法体系内在运行的融贯性和统一性；而社科法学则面向于丰富的实 践，重视行政法个案正义，侧重在实践中发展行政法学术体系。此三种研 究方法只有相互补充、一体合作，通过合力方可共同组成逻辑周延、视角 多元的中国行政法学方法体系。（一）政法法学具有支撑实定法体系和理论体系的政治托底功能政法法学作为一种方法，注重法学的政治品质，强调从政治视角论证 法学的正当性和合法性。在我国，政法法学研究方法一度因其所蕴含的 高度政治性特征易妨碍法学研究的发展而不被看好，（26）以至于有学者 作出政法法学应被其他研究方法接管”的判断。（27）但更有学者认为，在当
19、下中国，许多法律问题必须先转化政治问题才可能进入司法。（28）政法法学方法在行政法学上尤为重要，发挥着支撑实定法体系和理论 体系的政治托底功能。仅就当前行政法学主张从单向度管理变革为多元治 理的背景而言，体现重大政治目标追求的治理以此弥合了政治一行政或 者政策一行政之间的差异。（29）而在一国法律体系中，行政法以宪法为 基础，与宪法的联系最为密切，”因为都直接关心公共机构与权力，即具 有很强的政治性。（30）在政法法学看来，宪法以根本大法的形式把已争 得的民主事实确定下来，并以巩固和发展民主为使命，是民主政治的根本 制度安排和理想形态。宪法所确立的人民主权、人权保障、权力监督和制 约等原则，为
20、行政法规范政府公权力合法运行提供了合宪性政治保障。宪 法要求依法行政不仅是一项法治原则，还必须追求民主行政，符合人 民参与行政、监督行政、获得公开信息、公平对待等民主政治的要求。同 时，行政法的核心任务是“依法行政，所要解决的核心问题是政府与公 民之间的官民关系。这就要求我国行政实定法体系必须全面贯彻宪法 规定的一切权力属于人民理念，坚持以人民为中心政治原则，建设人民满意”的法治政府。通过政法法学方法，我国行政法理论体系也可从政治上获得充分的正 当性和合法性论证。每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论， (31)国家政治属性决定了政法法学方法的必然性。根植于行政实定法体系 的行政法学理论体
21、系同样离不开政法法学方法。比如，行政法基本原则的 体系化构建，在制度层面以依法行政原则”为基础，但在正当性上则蕴 藏着一种国家政治理论支撑，需置于宪法确立的政治框架中，体现宪法所 包含的民主、法治、人权等原则。同时，中国行政实定法体系向理论体系 的转化，不应仅限于政治态度的宣示，它必须是学术的，而不是只有姿 态。(32)这就要求行政法理论基础、基本原则及范畴体系的理论再造， 除了承继实定法体系包含的立法宗旨和制度功能外，应将国家的政治属性融入行政法学理论体系中。比如，有学者提出在行政法基本原则中应确立 党对行政的全面领导原则，（33）这正是政法法学发挥其方法论功能的适 例。（二）法教义学是贯通
22、实定法体系和理论体系的规范遵循所谓法教义学，是围绕着现行实定法而进行体系化与解释作业的一种 思维方法，其根本任务在于对所运用的制定法前提进行阐释并加以体系 化。（34）我国行政实定法体系为法教义学提供了源泉，法教义学也体系化 地诠释了行政实定法体系，赋予其更大活力。从根本上讲，行政法学之所 以能够作为一门独立的法学学科而存在，正是基于法教义学对行政实定法 体系解释的结果。在此意义上，行政法教义学是贯通实定法体系和理论体 系的规范遵循。这具体可以在行政法教义学的作业中得以体现。与一般法 教义学一样，行政法教义学的作业过程主要包括对现行有效法律的描述、 对这种法律的概念一体系的研究，以及提出解决疑
23、难法律案件的建议。 （35）以行政诉讼法为样本来分析，依托该法对行政实定法体系的描 述，学界利用法教义学的融贯性方法，开始研究行政法理论基础、基本原 则、范畴体系等，致力于形成系统的行政法学理论体系。例如，在诉讼主 体模式下，虽然行政主体概念饱受诟病，但并未影响行政主体概念的生成 和发展，学说纷呈。我国行政诉讼法明定行政行为一词，推动了 行政法学独立于民法学，从而形成一套系统、专门、独具特质的学术体 系。此外，如何通过审判妥善解决纠纷作为法解释学的核心目标之一，也 是行政法教义学发挥功能所在。在行政诉讼法制定中，”有些问题因中国行政法学学术体系/实定法体系/理论体系/方法体系期刊名称：宪法学、
24、行政法学复印期号：20印年10期构建和完善中国行政法学学术体系，是我国行政法学研究的基本任 务。围绕该论题，我国行政法学界已展开研究，但既有成果表明，中国行 政法学尚未完成学术体系的建构，更遑论对其内部构造及其原理展开系 统研究。有学者意识到这一问题的重要性，明确提出“现阶段对业已成型 的中国行政法进行系统整理，就已成为当务之急。为此，对中国行政 法学学术体系进行深入研究刻不容缓。与学术体系的知识、理论、方法等结构性元素类似，可以将中国行 政法学学术体系的内部构造区分为实定法体系、理论体系和方法体系三部 分。其中，实定法体系是学术体系的基础，理论体系是学术体系的核心， 而方法体系则是连接实定法
25、体系和理论体系的纽带和转化器。这三大内部 构造总体上与学科体系、话语体系之间并非相互割裂，而是彼此融贯。中 国行政法学学术体系是学科体系、话语体系的内核和支撑，如果对其内容 类型化并按照学科属性加以体系化建构，便可演化出行政法学学科体系； 若进一步对其中具有中国特色、中国标识的规范、制度、理论基础、原 贝人概念范畴等予以体系化提炼，即可演化出具有中国特色的话语体系。 本文拟系统研究中国行政法学学术体系内含的实定法体系、理论体系和方 法体系，揭示其内部构造，阐释其背后原理，进而明确其发展方向。一、中国行政法学实定法体系的构造及其意涵为争议较大、需要进一步论证、受到篇幅结构限制或者存在其他因素等，
26、 没有被立法所规定。(36)面对行政诉讼法适用难题，来自司法实践 的“法官造法、最高法院的司法解释、指导性案例制度及其创设的行政 法规则，都不可避免地运用法教义学方法，成为推进行政诉讼制度完善的 重要方式。(三)社科法学是激活实定法体系和理论体系的实践进路社科法学是被作为一种方法纳入学术视野的，是指针对一切与法律有 关现象和问题的研究，主张运用一切有解释力且简明的经验研究方法。 (37)其主要特点是将经验”运用到对事实的判断和法律规范的适用之 中。这些经验主要是指那些法律规范之外的各种事实和现象积累而成 的更加鲜活的非制度因素，庞德将其称为行动中的法(the law in action) ,
27、(38)这种行动中的法由于一直处在不断变化和发展的社会生活实 际之中，因而又称活法(living law)。(39)无论实定法体系的适用还是 理论体系的发展，都需要结合法律的实际运作状况及累积的经验，发挥活法的作用。在此意义上，社科法学方法对行政法学学术体系具有更 强的现实解释力和实践建构性，从而有力因应行政实践的需要。社科法学方法在行政法学中运用广泛，这源于行政法的精髓在于裁 量，如果政府不能行使裁量的权力，那么政府就将无法运作。(40)行 政裁量广泛存在于行政权行使全过程，于政府实现行政的能动性和个案正 义必不可少。而任何裁量决定，都必然涉及对各种影响因素的综合考量，是一个复杂的利益衡量过
28、程。这些影响因素可能是针对类似情况已有制度 安排的，也有可能是作为制度因素有益补充的非制度因素”，在正式制 度缺失或存在漏洞情况下，裁量者就有必要充分考虑这些非制度因 素。这些非制度因素，在社会学上主要指各种社会关系网络即社会 资本。社会结构的一些最基本的实体要素（如家庭、企业组织、非正规制 度）是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式，是调整社会运行 的另一只看不见的手”。（41）社会资本有利于形成一种良善的非 制度因素，对裁量者产生约束力，但如果暗箱运作，则成为影响行 政裁量正义的一项消极因素。（42）因此，裁量中需坚持社科法学方法和法 教义学方法并重适用、相互补充。对此，根植于我国行
29、政执法实践而推出 的裁量基准，在某种意义上就是综合运用这两种方法的产物。裁量基准即 在法律授权范围内通过对裁量权予以情节细化和效果格化而形成的具体化 规则。从本质上说，裁量基准是大量行政案例上升为部门惯例、专业经 验的过程，因此，规律只能在具体的行政生态中寻找，应当充分重视裁量 基准形成过程中的实践素材和底层经验。（43）此外，将个案适用法律后，进一步从事法之续造，乃是法院之任务。（44）实证表明，尽管行政诉讼法规定法院只能对行政行为是否合 法”进行审查，但司法实践中法院并未完全放弃对行政裁量的合理性审 查。对滥用职权显失公正等不确定性审查标准，法官往往运用平 等、比例、信赖保护、程序正当等原
30、则，创造性地去发现作为当前案件裁 判的适用规则。例如，最高人民法院在汇丰实业公司诉哈尔滨市规划局案”中，经过充分的利益衡量，将比例原则定义为行政机关所作的处罚决 定应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小 的侵害，（45）较好地发挥了行政法基本原则指引司法的职能。正是借助 行政裁量、比例原则、信赖保护、程序正当等这些源自域外国家行政法学 的核心范畴，通过社科法学方法的运用，不断融入中国经验，予以高度抽 象和概括，形成了具有中国特色又易于国际沟通的行政法学范畴体系。社 科法学作为激活实定法体系和理论体系的思维方法，不仅可以在法律没有 覆盖的领域通过将人们的经验变成活法而对现有
31、制度进行有益补充， 也可以增强理论体系中原则”的创造力，使范畴更加精准。四、中国行政法学学术体系的创新路径新中国成立以来，中国行政法治建设实践，特别是行政诉讼法及 其相关法律规范和制度实践，推动了中国行政法学学术体系实现从无到 有、从萌芽到逐步成熟的重大发展，构建了相对完备的行政法学实定法体 系、行政法学理论体系和行政法学方法体系。在加快发展中国哲学社会科 学的时代背景下，中国行政法学学术体系建设仍任重道远。（一）以法典化推动行政基本法建设相较于我国行政法学理论体系和行政法学方法体系，行政实定法体系 更具基础性地位。当前，行政实定法体系功能最大化的制度建设莫过于行 政法法典化。2020年出台的
32、民法典堪称典范。中国行政实定法体系的完善步伐虽然提速于行政诉讼法，但该法 基于化解行政审判难题、进一步扩大受案范围、改革审判体制等层面的创新发展，于建设完备的中国行政实定法体系的宏大目标而言，是远远不够 的。如果说30多年前行政诉讼法的出台因应了国家全局性发展的需 要，那么，同时提出而尚未完成的行政基本法”对我国行政法治的整体 架构设计以及对我国行政实定法体系的完备化意义尚未得到制度上的彰 显，这不能不说是一大立法缺憾。而弥补这一缺憾的最有效、最快捷方法 则是制定统一的行政基本法典。（46）通过努力，作为未来可期待结果的中 国行政法法典，必因其内在的体系化功能及其典范性、通则性、良善性气 质，
33、推动我国行政实定法体系更加适应人民不断增长的行政法治需求，更 加适应国家治理体系和治理能力现代化需要。至于其采取何种立法模式， 究竟是借鉴民法典两步走的立法进路，抑或采取“一步到位或 其他立法模式，都将是亟待研究的课题。（二）以法理思维提升学术品质长期以来，行政法学者运用法理思维融贯性解释并模式化构建中国行 政法学理论体系，以法理思维提升其学术品质并有效化解行政法治实践中 的新情势和新问题，充分展现了法理思维方式的积极功能，也是未来值得 深耕的方向。其一，内在规范性功能。法理思维的参照系首先是法律规范以及建立 在其上的基本法律概念和赋予其规范性意义的因素，需始终将我们心中的 法律看成我们生存的
34、重力，做到不把目光偏离于实定法体系。（47）如 何以中国行政法规范体系为基础和依据，深度思考新情势和新问题关涉的 法律关系、法律行为、法律责任等基本范畴，挖掘内含于制度规范之中又 发挥本源性指导作用的诸如正义、秩序、效益等统摄元素，都需要启动法 理思维的规范性功能。基于学术史和法律关系等复杂性原因，相较于民法 学和刑法学，行政法学在基本范畴深化研究上有较大的提升空间。例如， 行政协议的独立性及其可仲裁性、行政处罚中责令行为等，尚缺乏富有说 服力的理论解释。而统摄元素适用场域及其适用规则的差异也有待系统关 注。例如，效益元素对应高效便民原则和服务型政府，秩序元素回应行政 法定和管制型政府，如将两
35、种元素混淆或者分离，则存在严重的法治风 险。如运用法理思维将效益和秩序置于正义元素之下，则可达致和谐统-,这是因为，正义元素”始终是良法的最高价值形态。（48）其二，反思性重构功能。反思是法理思维的核心要义，其对象主要有 理念、原则、制度、方法。在理念层面，有关行政法制度功能和指导思想 的学术提炼，必因社会发展变化而需要更新。譬如从管理论”发展至平衡论，即为反思和重构不同时代背景下行政法价值理念的学术表 达。在原则层面，同样需要对其表达的时代性和科学性加以重新审视。例 如，曾一度被推弃的行政效能原则，在“放管服背景下，仍有可能超越 行政学与行政法学的学科鸿沟而在行政法基本原则中占有一席之地。在
36、制 度层面，既要考量现有法律规范及制度实践的正当性与合理性，又要考量 其本土化需求以及理论重构和制度重建问题。例如，对饱受诟病的行政主 体理论的制度化如何实现反思中超越，是以本土化、正当化及功能化为逻 辑起点，（49）还是以面向整体政府改革趋势为逻辑起点，（50）亟待深入研 究。在研究方法层面，在承继中外比较研究、法史研究、法哲学研究等传统研究方法基础上，是否应强化案例实证研究以及着眼于与行政学、公共 管理学等学科的跨学科研究，甚至是新文科方法，都应进行全面的方法论 清理。无论上述反思的着力点如何各有侧重，服务于当下中国不断深化改 革发展的时代潮流，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，都是
37、万 变不离其宗的根本。其三，体系整合性功能。法理思维作为一种以法律思维和法治思维为 基础的法学思维范式，既包容了法律思维和法治思维，又对蕴含其中的各 种价值元素加以体系化整合，”是借助综合性因素的整合性思维。（51） 法律思维作为一种法律人的规则思维，特别强调法制资源的完备程度和极 高的立法供给能力，其对行政法规范体系的必然要求就是推动行政法法典 化建设。法治思维作为一种社会治理思维，注重将法作为思维模式和行为 方式，强调立法、执法、司法、守法全过程运行周期，由此在规范体系的 基础上进一步推动制度体系的形成和完善。与法律思维和法治思维不同， 法理思维则是将自由、正义、法治、秩序等价值理念作为衡
38、量标准和逻辑 起点，并将其融入法律思维和法治思维之中的更高维度、更高视野以及更 具有解释力的思维范式，是一种兼容法解释功能与承担政策目的的制度 设计功能”的中国行政法学理论体系的建构方法。（52）通过运用法理思维 方式，可以对行政立法、执法、司法实践中的法律、法治元素综合融入法 理的原则、价值和精神，进而上升为行政法学理论体系，推进中国行政法 学学术体系学术品质提升。（三）以法治实践形塑中国特质实践是理论创新的源泉。推动中国行政法学学术体系的创新，既需要 从立法和法理思维层面系统性地对行政法理念、制度、规则和方法展开体 系化构造，更应当将目光关注于我国行政法的生成土壤尤其是行政诉讼 法以来的本
39、土行政法治实践。回溯30多年来中国行政法治实践，无论 行政执法还是司法审判实践，都在立足本土法治资源和挖掘中国法治元素 方面积累了宝贵经验。如何继续坚持以中国问题为导向，多元方法论并 举，通过执法司法实践创新，形塑中国行政法学学术体系的中国特质，应 付出艰辛探索。在执法实践中，具有中国特质的制度创新不断推动形成中国标识性法 学范畴。近年来全国各地行政机关纷纷推出的各种裁量基准，就是一种自下而上源自中国基层社会治理中的典型经验和实践创造，旨在通过 设定一种规则化的具体裁量标准来实现对裁量权的自我规制。作为一种执 法实践创新，裁量基准植根于中国本土实践，凝聚了地方基层执法者的智 慧，迅速成为中国法
40、治推进中最具价值和生命力的一种新型裁量治理模 式，并由此进入中国行政法治的视野，成为包括行政处罚在内的行政法制 度体系的重要组成部分。再如，同样作为行政机关自我规制的权责清单制 度，缘起于党和国家政务公开的晒权”需要，被运用于机构编制法定 化、营商环境优化、廉政建设等诸多领域。尽管权责清单在性质上与德日 行政法学中的行政规则具有一致性，但是根植于中国法治实践的权责清单具有与之不同的制度功能和法律效力，彰显出鲜明的中国特质。(53)在司法实践中，针对滥用职权显失公正等不确定性审查标 准，我国法院通过个案中的“法官造法，综合运用多种法学方法论不断 创造性地适用法律原则判案。在此基础上，最高人民法院
41、通过发布行政指 导性案例，以裁判要点将其提炼为具有法律效力的一般规范，由此推动这 些原则获得制度化的发展。这其实表明我国法院也在参与立法实践， 以此确立了一系列具有中国特质的依法行政原则和制度，如职权法定、诚 信平等、公正公开、行政效能、行政应急等，极大推动我国行政实定法体 系和行政法学理论体系的发展。当然，推进建基于中国行政法治经验基础上的理论创新，还必须将立 足本土实践与汲取域外经验相结合。纵观学术史，我国行政法学演绎至 今，已经形成了一个基本格局以大陆法传统为骨架、注入英美法元 素，并不断走向本土化。（54）不可否认，法律移植、法治经验及理论方法 的借鉴在一国法治建设初步发展之时在所难免
42、，但是，不能采取机械的 拿来主义，不能随心所欲，而是要立足中国实际，要把民族语言与时 代精神有机结合起来，（5 5）特别是在法治建设和法学研究渐次进入成熟期 之后，应当打造具有中国元素、中国智慧和中国经验的基本范畴和话语表 达。例如，相较于域外的信赖保护、合法预期保护原则而言，诚信原则是 中华民族在法治实践中的自我理解和经验提炼，更宜作为中国行政法的基 本原则。（四）以完备的形态承载整个学术体系在学术体系内部构造中，学术体系的学术性品质决定了必须以理论体 系为中心，通过科学的研究予以达成；而实定法体系作为基础和前提，确 保了学术体系言之有物、言之有据，始终植根于本土实践，彰显中国特 质；方法体
43、系作为纽带和转化器，肩负连接实定法体系和理论体系使命， 为学术体系的不断创新发展提供方法资源。三者相互贯通、互为依存、不 可分割，构成形态完备的统一整体。考虑行政法法典化建设的体系化构建 及学术品质的提升，并兼顾多元方法论，除继续深化和充实行政法理论基 础和行政法基本原则内容外，应在坚持行政主体一行政行为一行政救 济”三位一体的整体学术框架基础上，进一步补强中国行政法学学术体系 内在的形态完备性。首先，在行政主体体系中，应当完备对行政组织法等内部行政法的研 究。行政活动是一个复杂的系统，外部的行政活动要求有一定组织机构， 不能不受内部组织关系的支配，因此行政法学不能忽视对行政组织问题的 研究，
44、（56）应当将行政组织及其职能设置、机构编制、公务手段、行政政 策与内部规范、裁量基准、数字政府、监督问责等内容纳入体系中。同 时，立足我国国家治理现代化和党政机构改革实践，（57）亦需以政法法学 等方法着力于行政组织法的制度建构和学术创新，将行政机关、公法人、 独立机构、承担公务的私人和私法形式的公务组织等多元法律形态的公务 主体纳入体系中。其次，关于行政行为体系，应当从多元方法论的角度加以补充完备。 随着现代行政呈现出积极行政的发展趋势，专业技术性、实质法治的要求越来越强，其必然要求进一步更新传统行政行为形式论”的研究方法,更加强调以法教义学的系统思维考察复数行政行为，从法社会学的过程论
45、角度关注行政行为的动态过程及法政策性考量。据此，行政指导、行政监 督、行政规划、行政决策以及行政调查等行政事实行为虽不产生独立的法 效果，但置于行政过程中仍具有法律意义。同时，相对人的行为也对行政 权的过程产生具有法律意义的影响，都应纳入行政行为体系中加以深化研 究。最后，行政救济体系应当被看作一个系统，深度研究行政内救济体系 和行政外救济体系之间及体系内部的独立性和衔接性。例如，信访在我国 是一项特殊的制度存在，其与行政复议、行政诉讼相互之间的关系尚需清 晰界分。再如，关于实质性解决行政争议，不仅是行政诉讼制度设计的核 心要义和制度创新的基本方向，(58)也是行政复议发挥化解行政争议主渠 道
46、作用的根本目的，都需在各自体系中展开个性化研究。中国行政法学学术体系的生成、发展及不断完善，与行政诉讼法 息息相关。行政诉讼法作为中国行政法学发展的基点，在中国行政法 学建构中发挥了统摄性影响，带动了中国行政法学学术体系的基本确立。 确立过程中所体现的继承性和民族性、原创性和时代性、系统性和专业性 (59)高度统合的特点，是构建中国特色行政法学学术体系的宝贵经验。在 当下中国，全面依法治国的制度实践已全方位展开，国家治理体系和治理 能力现代化得以有力推进，这对中国行政法学学术体系的建设提出了更高 要求，从根本上开辟了中国行政法学学术体系建设的可能性空间，同时也法学学术体系的载体主要源自一国制定
47、的实定法。中国行政实定法体 系包括中国行政法规范体系及其运行而形成的行政法制度体系，是中国行 政法学学术体系的基础。（一）中国行政法规范体系的特殊性及其内容中国行政法规范体系起步于1989年行政诉讼法，该法的出台是 中国真正现代意义上行政法的起点，也是中国现代行政法律制度建设的开 端。可以说，中国行政法学的产生，正是以行政诉讼为事实标志。 行政诉讼法出台前，按照1982年民事诉讼法（试行）规定，人 民法院审理行政案件适用民事诉讼法的规定。这种民、行不分或者说 民事、行政合于一法”的诉讼体制，意味着行政法附属于民事法之中， 没有真正成为一个独立的法律部门。同时，虽然名义上有“行政法学 科，但由于
48、当时没有独立的行政法规范体系作为支撑，导致行政法学也缺 乏学科根基，事实上沦为行政（管理）学的附属学科。正如有学者指出，在20世纪80年代形成初期，我国行政法学从理论体系、知识表述到研 究方法上都带有浓厚的行政（管理）学色彩。直至行政诉讼法出 台，才创设出一套独立于民事诉讼的裁判行政争议的法规范体系。自此， 我国行政法学有了研究中国行政法问题的基本规范，也才褪去行政（管理） 学的色彩而成为一门独立的法学学科。从行政法规制的侧重阶段看，我国行政法规范体系可以分为规制行政 机关的上游规范、规制行政行为的中游规范和作为救济规则的下游规范三个层面。不同于刑法、民法等部门法体系中实体法和程序法规范的一体化 为检验中国行政法学学术体系的发达程度提供了现实标准。未来，加快构 建中国行政法学学术体系作为中国行政法学发展的重大命题，必须紧扣新 时代要求，扎根中国行政法治实践，立足中国法治经验，以中国智慧打造 出符合中国实际、具有世界贡献的中国特色行政法学学术体系。注释：代表性研究成果有胡建淼：中国行政法学理论体系的模式及评 判，中