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1、政府数字化!睡的总体性分析及合作治理之道党的十九届四中全会强调，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进 数字政府建设，加强数据有序共享。党的十九届五中全会进一步对数字社会、数字政府建设提出明确要求。2022年4 月，习近平总书记在中央深化改革委员会第二十五次会议上强调：“把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字 化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”2022年6月，国务院印发的关于加强数字 政府建设的指导意见为数字政府建设绘制了“任务书”和“施工图:数字政府是数字化转型对国家治理的嵌入与赋能，代 表着一种新的治理理念、治理方
2、式和服务模式的变迁，是推进数字中国、网络强国战略的先导性工程，由此数字治理也 迅速成为我国国家治理和城市治理战略。一、政府数字化转型的内涵和基本特征据国家互联网信息办公室发布的数字中国发展报告（2021年）显示，我国电子政务在线服务指数全球排名提 升至第9位，“掌上办”“指尖办”成为各地政务服务标配，昭示着我国政府数字化转型的迅速发展态势。数字技术在新冠肺 炎疫情防控中展现出显著的治理效能，政府数字化转型已成为助推政府治理现代化的必由之路，对于建设法治型、廉洁 型、服务型的现代化政府具有重大意义。（一）政府数字化转型的内涵数字化转型是指组织响应环境变化并通过数字技术改变组织的价值创造，其关涉业
3、务流程的变化、组织结构与战 略模式的变革，是在新一代信息技术背景下经济、社会、政府的变革和重塑过程，数据是其关键驱动要素。1,从“数字政府”建设视角看。数字化战略驱动政府在治理理念、治理结构、政务质量、制度供给等方面实现转型变 革，促进数字政府不断迭代升级。有研究者认为，对数字政府的解读应关注“改革、能力和发展”的三维视角，即“数字政 府为全方位深化改革提供解决方案和基础条件，运用数字技术面向市场、社会和自身发挥数据价值，是一个呈现差异化 发展、无统一模型并持续改进完善的过程”。也有研究者将数字政府看作一个对治理理念、职责边界、组织形态、履职方 式、治理手段等进行系统发展和变革的过程。从技术层
4、面和组织层面界定数字政府，就是政府基于数字技术以更有效率 的方式分配信息，基于数字基础设施的赋能、协同与重构，其核心目标在于依循数据范式推进治理现代化，将“对数据的 治理”纳入政策议题范围，以平台化模式推动技术治理的智能化升级。与之前的电子政府不同，在技术应用上，数字政府 呈现出智能化、网络化、数字化趋势而远超加速信息流动范畴，在组织结构上发生深刻变革而在部门之间形成数据联通 和结果互认以克服“信息孤岛”现象；在职能应用上，由于公共服务和商事服务体系基本成型而形成了良好的政民互动关 系。政府数字化转型是满足人民群众对美好生活的需要和增强社会创制的赋能平台，按发展愿景可分为服务数字化的高 效政府
5、（网上政府）、多部门在线交互的协同政府（整体政府）、基于数据智能的感知政府（智慧政府）三种形态。2,从“数字治理”变革视角看。政府数字化转型是数字技术所创造的政府变革契机，是一种以数字驱动、技术嵌入、 社会协同为关键机制的新型治理能力，是新兴技术革新与治理理论融合的一种新型治理模式，意味着由单一权力中心向 政府、公众与企业良性互动的转变，是以科技支撑的多元主体参与的社会治理体系，是建设服务型政府和实现善治善政 的迫切要求。数字治理将数字技术赋能政府、企业和公众等多元主体并重塑其关系，关涉提升政府效率效能、优化公共 政策制定、提高公共服务水平、扩大公众参与范围、推进制度转型等方面。英国学者帕特里
6、克邓利维将数字治理的核心 内容概括为“重新融合（包括逆部门化、协同式治理、降低行政成本、重新政府化、重塑核心流程、网络简化、采购集中 和专业化、发展混合经济、重构供给链九个方面）、基于需求的整体主义、数字化变革”三个方面。数字技术对公众个人 和组织发挥赋权增权功能，影响以往的社会秩序和不同主体的行动模式，从而驱动综合治理能力提升；数字技术嵌入政 府科层制，既从超越认识论基础、拓展治理领域、丰富治理工具等方面重构了政府治理能力，又能够助推政府自身治理、 经济治理和社会治理。据此可见，政府数字化转型的实质是建构基于城市大脑的数字界面，是政府借助政治势能整合统 筹统辖区域内的技术、组织、权威、公共服
7、务等因素，在工作方式、服务形式、组织机构、制度政策和管理模式等方面 实现变革创新，通过智能化治理的方式重塑自身，从而实现与市场、社会的平衡。（二）政府数字化转型的基本特征有研究者基于“因何、依何、如何”的视角，从治理现代化面向的三个维度对数字政府的基本特征进行了理论概括， 即在治理场域耦合上，是推进政府治理现代化和国家治理现代化的重要依托；在治理平台嵌入上，全面贯通信息技术、 信用契约和公共价值；在治理能力提升上，深化政府机构改革，进一步优化职责体系，推动了政府组织模式的扁平化， 并在协同方式、服务方式、决策方式上促进了政府治理模式转型。除此之外，还需要进一步拓展观瞻视角，厘清政府数 字化转型
8、的演进特征与核心特征的脉络理路。1.政府数字化转型的演进特征。狭义的政府数字化转型是指信息技术发展（包括电子化一网络化一数据化一智能 化）的第三阶段，即在“数据化”阶段通过整合共享与开放政务数据以支撑政务服务流程优化与业务协同；广义的政府数 字化转型则要从整体性角度看其在不同阶段的变化。有研究者从组织变革视角把数字政府建设过程区分为“火炉管式组 织、整合化、全国性入口、组织间整合、需求驱动的协同型政府”五个发展阶段。美国学者达雷尔韦斯特提出数字政府 发展包括“公告板、部分服务供给、门户网站、互动式民主”四阶段论。基于价值焦点、关键指标等六个层面建构的Gartner 数字政府五级成熟度模型，把数
9、字政府成熟度分为电子政务、开放、以数据为中心、完全数字化、智能化五个级别。在 此基础上有研究者从过程视角并结合欧盟委员会关于数字政府转型的基本框架，概括出“电子化政府、开放的政府、数据 中心的政府、转型实现的政府和聪慧的政府五个发展阶段。有研究者认为，政府数字化转型一般必将经历三个阶段：1. 0 阶段是以数字化、网络化为特征的“数字”阶段，这是数字化转型的起点和基础，更加强调政务服务的触达性；2. 0阶段 是以网络化、数据化、平台化、智能化为特征的“智治”阶段，这是数字化转型的关键和重要阶段，推动政务数据开放共 享，让数据定义服务，更加强调数字技术的智慧应用；3. 0阶段是以整体性、生态性、智
10、慧性、包容性为特征的“数治” 阶段，这是数字化转型的长远目标和未来状态，实现众治、共治、智治的统一。也有研究者认为，数字政府建设要经历 “智能政府（利用信息技术增效）、智信政府（利用区块链增信）、智慧政府”三个阶段，作为最高阶段和发展目标的智 慧政府，强调技术与社会、技术与价值的互动融合，体现亲民性、公平性、参与性、责任性、灵活性、信任度等多元智 慧兀素。2.政府数字化转型的核心特征。一是把“政府即平台”视为核心特征。英国政府转型战略（2017-2020）提出 强化“数字政府即平台”的发展理念，坚持瞄准用户需求，持续改善政府与公众的关系。政府即平台与用户驱动、积极主 动、数据驱动、设计数字化、
11、默认开放被OECD （经济合作与发展组织）总结为政府数字化转型的六个特点。以满足公 众需求为核心的标准化、通用共享式“互联网+政务平台”具有整体性、全政府特征，作为政府数字化转型的技术工具、 实现机制和组织结构，相关部门或第三方依托平台开发附加应用，这种以平台为基础的非线性生态思维被用来有效改造 传统科层制组织模式，以跨部门的公共服务模式助推形成一种分权式、扁平化、虚拟性、少管制的政府治理结构，据此 打造提供更高效精准、无缝隙化公共服务的政府治理平台。二是把数据治理体系的形成过程视为核心特征。有研究者认 为，政府数字化转型的核心特征是在社会数据互通、数字化全面协同与跨部门流程再造的基础上形成用
12、数据说话、决策、 管理、创新的治理体系。政府数字化转型的根本目标是捍卫公共价值，其效应最大化的实现需要全方位协同，整合和集 成政府系统的数据共享、采集以及安全技术、数据标准等技术，以高效承接全面数字化转型需求。二、政府数字化转型的结构要素和面临的风险挑战政府数字化转型是一项复杂的“治理变革”整体性工程，涉及结构要素、核心价值、驱动力量、数字领导力、权力边 界划分与重构。数字技术为政府组织提供了新的载体和工具，全面重塑了生产生活方式和治理方式；政府数字化转型依 托其结构要素形成的数字激励结构得以运行开展，但同时，在政府职能转变、组织形态变革和治理工具创新等层面也面 临风险挑战。（一）政府数字化转
13、型的结构要素1 .从公共价值角度解析的结构要素。基于公共价值的数字政府模型从宏观层面解决政府数字化转型问题，侧重国 家和社会的可持续发展，将数据的整合与连接、技术的利用与采纳、服务的灵活性与适应性、人力资源的创造性与自由 度、治理的开放性和参与度等数字政府要素的创新相互融合，提供一种新的参考模型以解决各种新兴的社会问题。2从驱动要素视角解析的结构要素。有研究者从“全链条服务平台、数据中台和业务中台双引擎驱动、全媒体沟通 反馈、多主体协同合作”四个角度分析了数字政府建设的结构要素。其他驱动要素还包括数据及数据权利和安全要素、跨 部门协同的组织要素、首席数据官等人才要素，政府组织的适应程度及其成员
14、的数据管理、分析能力以及服务理念和方 式的转变。有研究者则把数字政府的关键驱动要素概括为六个：战略规划与数字思维、数字服务创新、数字业务的有效 扩展、数据与政策和管理实践的有效融合、公务人员的数字思维和技能、数字资源的市场化等。3 .从复合治理视角解析的结构要素。政府数字化转型包括三个结构要素，即面向数据的治理（建立数据要素治理 的法规制度以确立各种权限边界）、经由数字的治理（以数字技术驱动治理能力提升并构建协同治理结构）、数字空间 的治理（有效治理和规范新生社会或公共问题）。数字政府是集合技术（整合分散信息）、组织（分散运转的形态）、 权威（成为关键节点）、公共服务（治理模式变革）于一身的复
15、合体，蕴含开放活力、整体主义、公众导向三大核心价 值，其治理框架可以从“价值一结构一能力一技术一安全”五个维度对应分解为“战略规划、组织体系、能力和责任、技术 平台、安全和隐私”五个方面。政府数字化转型的核心价值是以人民为中心，核心目标是有效治理新生社会（公共）问题, 重要驱动力是技术创新，治理基石是制度变革。（二）政府数字化转型面临的风险挑战政府数字化转型面临的风险挑战主要在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧，在于数据的整合与共享而非构建 电子政府的技术能力。有研究者认为，数字政府主要在“劳动富余、技术偏差、责任落差、数位独裁、隐私威胁、文化冲 击”六个方面面临风险挑战。还有研究者认为，数字
16、化转型在决策科学化、执行高效化、监督立体化三个维度助推了政府 治理能力现代化水平的提升，但仍存在诸如数字治理地区发展失衡、数字化转型意识观念滞后、服务创新供给和群众需 求抵悟、数据壁垒导致“信息孤岛”现象、体制机制保障不完善、信息安全防护不够强等问题和短板。根据“组织机构、制 度体系、治理能力、治理效果”四个维度构建的指标体系，清华数据治理研究中心发布的2020年数字政府发展指数报 告发现：东部地区数字政府的发展明显领先于中西部地区（西部地区呈现两极分化趋势），沪浙京粤位列全国省级层 面前四名的引领型序列，川闽黔鲁分列五至八名的优质型序列，赣苏津鄂琼位列特色型系列，其余省份仍处于发展型和 追赶
17、型序列，政府数字化转型呈现出发展上的不平衡性。有研究者从“组织流程再造到流程驱动组织再造的变迁进度，各 层级政府及政府部门之间的业务协同度，信息孤岛、数字鸿沟的壁垒硬度，政府数据开放的制度构建和技术支撑力度 场”四个方面，揭示了当前政府数字化转型的阻碍因素与梗阻问题。概言之，当前，政府数字化转型面临“理念不先进、 机制不匹配、需求不对称、建设不充分”等数字协同困境，存在“部门分立、条块分割、权责倒置，数据重复采集、数据 要素价值难发挥”等缺陷以及业务规划不精准、事项标准不统一、数据资源难共享，政企协同不力、数据治理碎片化、公 众参与制度缺失等现实障碍。三、政府数字化转型的典型模式和创新机理（一
18、）政府数字化转型的典型模式近年来，浙江、广东、上海等发达地区陆续发布政府数字化转型规划或数字政府总体规划，以城市大脑、数字政 府、领导驾驶舱、大数据平台、智慧城市等话语叙事，从更宏阔的视角发现、分析和应对城市治理和社会治理问题，优 化政府管理、服务和决策模式，开启了各具特色的政府数字化转型实践。L浙江：城市大脑实践助推数字化转型。2016年，城市大脑理念诞生于杭州；2018年，杭州市政府发布杭州 市城市数据大脑规划，成立杭州城市大脑建设领导小组和国有控股的混合所有制科技企业，城市大脑被建设成为多方 通用的操作平台并广泛应用于治堵、治城、治疫，覆盖了各个领域的11大系统和48个场景，打通了数据和
19、理念壁垒， 破除了部门和层级障碍。“亲清在线”实现了政策和资金在线兑付，“先离场后付费”“先看病后付费”“30秒入住”“20秒入园” 等便民举措不断迭代扩容。2018以来，浙江开始的政府数字化转型经历了“基础建设、体系建设、高水平建设、一体化 标准建设”四个阶段，从“最多跑一次改革”“数字化转型”迈向“数字化改革”。先后实施浙江省深化“最多跑一次”改革推进 政府数字化转型工作总体方案（2018）、浙江省数字化转型标准化建设方案（2018-2020）以及浙江省数字 化改革总体方案（2021）,实施“重点突破、全面普及、深度发展三步走战略，出台全国第一部公共数据和电子政务 政府规章，加快建设“整体
20、智治、唯实惟先、高效协同”的现代政府，明确“智能导服、收办分离、线上线下融合”目标，推 动“业务标准化、数据实时化、系统组件化、体验一致化、管理数字化”，把“浙里力、”“浙政钉”打造成为政民互动、跨部门 协同办公的重要门户，初步构建了“一网通办”浙江模式，平台型政府初具雏形。2020年11月，浙江杭州城市大脑赋 能城市治理促进条例的颁发使杭州市政府的城市大脑实践从整体规划层面上升到法治层面。浙江以“大系统、大平台、 大数据、大支撑”的基本思路建设“四横”（政府数字化转型系统工程的主体框架）和“三纵”（政府数字化转型的机制保障） 七大体系，现代信息技术与体制机制的深度创新融合助推以用户为中心的“
21、企业家型政府”和“无缝隙政府”的全面数字化转 型。2广东：改革创新打造一体化数字政府。广东从体制机制改革入手，率先探索制度创新和技术创新相结合、政务 服务和数据治理相融合的新模式。一是制定数字政府发展总体建设规划，做好数字政府建设的顶层设计；构建“运管分离” 的管理体制，组建政府服务资源管理局，集聚华为、腾讯以及中国移动、中国电信、中国联通三大电信运营商的优势资 源成立数字广东公司；由数字政府建设运营中心承担专业化服务职责，充分发挥国企和私企各自的优势，形成“强强合作、 联合创新”政企合作模式，着力打造一体化整体政府。二是促进政务服务不断升级优化。上线标准化的省级一网统管体系 的核心引擎“粤治
22、慧”平台，是由六大中心构成的平台形成的全闭环工作体系，全面提升了政府治理和公共服务效能；“粤 省事”依托微信覆盖1190项高频民生服务事项，与“粤税通”融合衔接，“零跑动”事项达983项，平台注册用户突破1.5 亿，日均访问量达5000万人次；“粤政易”推进了跨地区、跨层级、跨部门的政务协同，实现了移动办公、信息共享和协 同审批；“粤商通”以政企交互的三个关键环节为切入点，企业办事实现“一站式”“免证办”“营商通”，注册用户突破1000 万，助力了营商环境的持续优化。三是强力开展数字政府咨询和服务评价，成立数字政府改革建设专家委员会并委托第 三方开展建设评估工作。3.上海：“一网统管”和“一网
23、通力、”改革。上海于2018年4月启动“一网通力、”改革，深化政务服务标准化、规范化建 设，持续推进一窗受理和集成服务改革，实行“服务事项一口进出、1400个事项全程网办、根据事务类型实行全市一全 网一单窗通办、档案主动归集二形成“一网通力、”框架体系。上海市“一网统管”市域物联网运营中心是平台治理的典型， 通过建构共享、开放、协作的生态系统，整合各部门的数据系统和网络以融合物联、公共和社会数据，围绕公众需求和 城市治理需求推进业务流程再造，以实现协同共治的目标。加快形成“一网通办”全方位服务体系，优化高频事项“一件事 一次力、”办事体验并整体改造办事流程，在办理环节、时间、材料、跑动方面实现
24、大幅度简化和缩短，“随申办”月活用户 数突破1400万，持续推进“两个免于提交”（免于提交政府部门核发的材料，能提供电子证照的原则上免于提交实体证照）, 以治理数字化牵引推动政府治理现代化。2020年出台的关于全面推进上海城市数字化转型的意见明确了总体要求, 力图以经济、生活、治理的城市数字化转型形成新供给、满足新需求、优化新环境，推动经济、生活和治理三大领域的 同步数字化转型，从而使社会治理由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向 主动发现型转变，最终实现治理形态重塑和治理效能提升。（二）政府数字化转型的创新机理从地方探索实践可以看出，政府数字化转型在改善民
25、生、提升服务效率、应对突发公共危机中发挥了关键作用（健 康码是其中典型代表）。构建政府数字化转型的数字政府架构体系是一项艰巨复杂的系统工程，要求在治理理念、治理 职能、治理体系及流程工具和政府治理工作内容等层面做好四大创新，结合问题和需求导向，在每个层面的关键任务中 选择战略突破口，在愿景与行动之间形成一个快速反馈闭环，从而使四大创新形成一个整体性螺旋推进的、迭代创新的 动态过程。有研究者通过揭示DIKW （数据一信息一知识一智慧）模型的逻辑缺陷，把数字政府划分为基于信息能力的 目标系统、基于数据流动的资源系统和基于知识应用的动力系统三个部分，建立起基于数据服务、信息服务和知识服务 的数字政府
26、范式（“D-I-K范式”）o也有研究者根据“技术应用一组织变革一职能实现”的三维分析框架，将政府数字化 转型的实现路径概括为全面发展型（三个面向的变量同时发力）、技术赋能型（核心变量是技术应用和职能实现）、改 革引领型（核心变量是组织改革和职能实现）三种类型，提出加快信息技术工具在政府平台的应用、优化政务服务组织 架构并实现线上线下双轮驱动、推动政务服务职能的数字化实现等未来创新路径。有研究者提出从“理念一模式一技术” 三个维度构建政府数字化转型的改革创新体系，即时代趋势和高位推动培育理念转变新土壤，智能参与和协同治理提供 服务模式新供给，技术升级和协调发展匹配载体运转新要求。有研究者以城市大
27、脑为例，揭示政府数字化转型的八大原 理，即政府数字平台智能化的可能性原理，与环境进行信息交换的交互性原理，具有层级性和可以分解性的形态性原理, 拥有复杂内部结构和运行逻辑的结构性原理，以数字界面驱动治理界面以提升治理绩效的路径性原理，数据、业务、组 织和技术等实时合一的协同性原理，实现系统智慧和要素智慧不断跃升的演化性原理，评估数字界面的智能性及其绩效 水平的评价性原理。有研究者以“国家能力一数字治理能力”理论为基础，根据制度能力与职能范围构建了一个“过程一机 制一能力”分析框架，认为影响数字政府治理效能的核心变量和作用机制包括治理机制选择、主责部门属性和专家介入方 式。上述分析从不同视角揭示
28、了政府数字化转型的内在创新机理，为明确政府数字化转型方向提供了启示，为提升政府 治理数字化和智能化水平提供了参考。四、政府数字化转型的合作治理之道无论何种治理，其微观基础都可以理解为“以最低协调成本为约束实现人类合作与集体行动的行为（或制度安排） 合作治理是社会治理变革的归宿，服务型政府将成为合作行动体系中的主要行动者，并以引导的方式与社会中成长起来 的行动者开展合作，从而实现合作治理。合作治理是应对社会复杂性增长的有效方式，政府既要发挥超前引领之职责， 还应在权力共享、合作治理、主体能力、平台更新、秩序维护等方面做出更多努力。在合作治理理论和实践的关照下， 政府数字化转型借以催化合作和优化协
29、作，实现治理范围有效协同、治理过程精准滴灌、治理主体双向触达，找到一条 促使治理主体平等参与并积极合作的行动主义路径。（一）形塑合作治理结构：治理结构创新是政府数字化转型的重要前提高度复杂条件下的数字政府建设必须超越政府主导的中心一边缘结构，整合政府、企业、社会组织、公众团体等 多元利益相关者，建立多元协同共治机制，形成多元主体平等互动、行动开放、富有弹性、安全可控的合作治理结构， 使得治理过程始终内嵌于社会化合作情势中。1 .以合作治理理念凝聚治理资源。树立数字政府建设的全局意识和前瞻意识，将敏捷治理和合作治理理念融入政 府数字化转型大局中，通过技术和数据赋能提升合作治理效能，体现技术、数据
30、和治理逻辑的协同治理趋势。做好总体 规划，加快制定数字化发展战略，系统编制数字政府建设规划，打造一体化治理界面，凝聚资源要素，深化政府数据开 放共享，不断提升政府快速响应能力，建立符合新一代信息技术需求的制度和机制。2 .以强大的政治势能赋能治理主体。通过健全政策体系和推进标准化建设，以强大的政治势能把开放合作价值观 和数字化协同理念贯彻到政府数字化转型治理体系中。着力抓好数字政府改革“一把手工程”，构建“跨层级、跨部门”纵横 结合式合作机制，以强烈的改革创新意识促进制度、人力、物质等资源的优化供给，推动数字政府改革政策执行良性落 地。坚持需求导向，建立信息化基础理论体系，规范和整合当前的信息
31、化政策体系，竭力弥合数字鸿沟，推进信息和数 据公开、开放利用；锚定数字包容导向，使技术赋能与人文关怀同步，把“以人民为中心”和增强数字化转型的“获得感” 作为重要标尺。基于合作治理的政府数字化转型要着力凝聚不同主体间的治理共识、增强政府与社会组织之间的互信、 界定不同治理机制的职能边界，以应对各种风险挑战。3 .以现代化数字技术推动治理创新。以完善的数字化思维推动智能决策、流程优化、组织变革的实现，增强对区 块链、数字李生、元宇宙等新技术新事物的接受度。秉持精细服务改革理念，不断转变信息公开、政府决策和公共服务 方式，创新开发数字应用手段，提升服务效率，提供“一站式”数据服务，强化政务服务监管
32、，丰富政民互动渠道，打造 阳光政府和服务型政府，在敏捷治理中不断完善治理体系，推进平台建设。（二）建构行动者合作网络：加快组织重塑是政府数字化转型的关键步骤行动者之间的交往行动网络是合作治理有机体的中枢神经系统，能够使每个行动者向合作治理有机体提供数据、 信息和知识并在交往互动中实现治理行动的灵活性。合作治理模式要求建构合作网络权威而非政府权威，不断推动组织 体系重塑，这是建构行动者之间牢固链接关系的必由之路。1 .在促进组织机构变革中提升合作治理效能。组织因素涵盖组织的规模、架构（以科层制为主）、制度和资源等 内容，党政机构和社会组织共同构成数字治理的组织基础，组织结构变革助推数字化工具实现
33、治理赋能。政府组织是政 府数字化转型的行为主体，因此，必须不断加强政务服务中心建设，提升发展水平以增强政府组织能力，并以企业和公 众满意度评价倒逼政府组织变革和效能增进。同时，还可以通过深化政府组织机构改革，为数字技术创新及其应用提供 缓冲地带，降低新兴技术带来的风险。借鉴贵州深化大数据组织机构改革和政府数据“聚通用”的经验、重庆提升大数据 应用管理局行政级别的方式以及浙江“最多跑一次”改革经验，借助“四张清单一张网”等可操作性指标，深层推动政府内部 职能融合，构建组织体系运转顺畅、沟通协作紧密耦合的模块化政府。同时，在加强有效规范监管的前提下，探索促进 政企合作的“混合型组织”参与数字政府建
34、设，依托组织载体实现数字驱动和场景驱动的政府治理现代化。2 .在促进共建共治共享中强化多元主体协同。一是提升政府数字化履职能力，全面推进“多跨场景”应用，实现多边 业务高效协同、多源数据共享集成、多元主体共同参与的制度化重塑和系统化重构。在各委办局推行首席数据官制度， 理顺党委、政府、企业和平台的关系，成立统一、专门、权威、高效的政府职能部门和领导小组，优化行政资源配置， 发挥统筹协调职能，充分运用数字技术构建新型监管机制。二是提升社会数字化协同能力并拓展个人参与渠道，形成权 责分明的“政府+企业+社会+科研机构”合作治理模式。政府应积极搭建合作平台、设计多方参与的制度规则、创新政 企合作激励
35、保障体系，私营部门（包括互联网企业）则以数字技术参与搭建服务平台、提供技术标准和实现价值共创， 公众个人成为数字化公共服务的使用者、评价者、消费者以及数字治理标准化工作的参与者，科研机构则为之提供人才 培养、技术研发和决策咨询等智力支持。（三）建立合作式运行机制：推进机制创新是政府数字化转型的制度保障推进政府数字化转型，既是技术变革也是制度变革。制度是关键变量，政府是关键主体，政府数字化转型倒逼政 务服务的业务重组与流程再造。推进政府数字化转型必须遵循治理现代化的本土逻辑，增加数字经济社会有序发展的制 度供给，立足服务需求并兼顾改革成本，搭建政府数字化转型的制度一法律框架，即加快转变政府职能，
36、实现权责清晰 厘定，促进资源有效配置，同时准确评估数字技术应用的治理效应。1 .建立高效协调互动机制。运用“党委政府总协调、牵头部门分协调”机制，通过工具（连接）、业务（赋能）、主 体（协同）和组织（重构）的数字化，破解数据孤岛、效率低下和效能不佳等问题，借鉴贵州“扶贫云”经验建立统筹建 设管理体制与整体联动机制以破解部门间、层级间协同难题，建立包括“理念协同、组织保障、技术支撑、调和协商、多 元参与、清单管理、督查考评、试点推广”等多重机制在内的高效协同推进机制。2 .建立资源精准统筹机制。按照“管运分离”总体原则，充分利用企业的技术优势和专业能力，激发市场活力和社会 创造力，探索高效、精准
37、、智能的资源配置方式。强化总体设计，统一数字政府政务服务标准，探索建立政务云资源统 一调度机制，统筹推进决策信息资源系统建设，促进公共信息资源整合，推动社会数据“统采共用”，释放数字资源巨大 红利。3 .建立数据共享开放机制。构建开放共享的数据资源体系，在数据共享机制上实现归属权、共享管理权和使用权 的分离，明确政府部门共享协同的责任和义务，支持更多主体利用公共数据资源创造更好的普惠应用，探索跨区域、标 准化、集约化建设推广开放共享模式，推进政务平台从独立运行向条块部门协同转变。4 .建立数字技能培训机制。构建全民数字素养和技能培育体系，把提升领导干部的数字治理能力作为重要培训内 容，持续提升
38、干部队伍的数字思维、数字素养和数字技能。培养一批讲政治、懂业务、精技术的复合型人才，创新数字 政府建设人才引进培养使用机制，建立数字政府案例展厅和优秀案例分享培训基地。5 .建立质量考核评估机制。建立数字政府建设评估指标体系，从功能模块、运用成效等方面对政府部门所建立的 系统、平台和城市大脑进行全面评估，推行政府低效数据及问题数据“首问责任制”，加强评估成果反馈运用和基于领导 重视的政府回应机制建设，确保数字治理系统投入有效、功能好用、绩效客观。（四）拓展合作治理界面：重构治理界面是政府数字化转型的基础条件治理界面是合作治理的重要实现方式，治理界面是界面在治理场景中的创新应用，其本质是一种治理
39、工具，发挥 着化繁为简的治理功能。治理界面的基本属性包含面积（治理单元和范围大小）、跨度（治理网络中的行动者数量）、 层次（整合层次的多少和指挥链条的长短）和密度（界面内不同主体及要素之间的互动频度及强度）等。可以将政府数 字化转型视为一个治理界面，重构分别面向公众和决策者的两个一体化治理界面。有研究者强调其建构的内在机理是服 务化、情感化、数据化与智能化，提出要重点关注内部结构、功能和外部环境三者的关系。6 .拓展治理界面的面积和跨度，建构面向决策者决策的输出治理界面。一是推进经济社会数字化转型，助推数字 经济发展和引领数字社会建设，深化经济运行监测分析应用和指标数据共建共享，建设经济基础数
40、据库和大数据分析平 台，提升经济调节数字化水平；二是推进治理数字化转型，建立健全大数据辅助科学决策机制，充分利用AI、区块链、 数学建模等数字技术，推动政府决策向数据分析转变。推进数字信息技术与一二三产业深度融合，更好地赋能政府数字 化转型。通过数字化转型提升政务运行效能和政务公开水平，提高决策的精确性、科学性和预见性以及对经济调节、社 会管理、公共服务等领域的数字化治理能力。同时，要充分发挥平台型企业的作用，使之成为政府治理的有效补充，让 政府治理更为细化、精准和人性化。7 .增强治理界面的层次与密度，建构面向公众需求的输入治理界面。地方政府为实现治理数字化目标必须作出相 应变革，将重点放到
41、算法衍生的平台模型上，方能在扩展的网络系统实现良性协同互动，以更低的风险、更高的效率、 更透明的机制实现政府治理现代化并协同支持社会商业模式的诞生。一是注重政府数字平台管理，提升政府门户网站的 功能和质量，完善网站平台的隐私保护、搜索栏目、网站地图、语言设置、公众个人网页等功能以及数据开放指标，加 快推进数据开放平台建设。二是提升政府利用数字化平台提供公共服务的能力（如利用政务APP和小程序、网上政务 厅、“最多跑一次”等）和开展政民互动的能力（如利用政务微博、网络问政平台、12345政务热线、网上投诉举报渠道 等），实现各类功能载体发展的健全性、便利性、互动性、安全性等。（五）建构合作治理理
42、性：追求良政善治是政府数字化转型的核心目标政府数字化转型是“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”的政府形态，落脚于以“正义、公平、民 主”为主要内容的“自由人联合体空间”的建构，能够为优化营商环境、创新治理模式等提供助力。由于政府数字化转型覆 盖政府权力运行的全过程与全流程，因此，既需要技术嵌入、理念更新、制度变革、组织转型、法治规范，更需要伦理 上的适当关切，建构以公共理性为发展导向，以平等、互惠、伦理为基本特征的合作理性。政府数字化转型在通过技术 赋能实现优化治理的同时，必须充分考虑技术的可能性、组织和管理的可行性、政治和社会的可接受性、法治的可容忍 度等问题，以人为中心而非以数字为中心，不断增强人的自主性和参与度并努力维护人的权益和尊严，从而达成治理效 率与公众隐私权保护、政府权力扩张与权力制约以及数字治理的广度、深度、速度、效度、温度和尺度之间的平衡，避 免产生非预期后果的负面效应。作为数字政府发展终极目标的智慧政府，应以“公共善”为统摄，在智慧治理实践中对技 术理性进行行政伦理的必要审视，以责任伦理实现价值理性与技术理性、目的善与手段善、公共善与公众权利之间的平 衡，从而为智慧治理获得伦理规范和良政善治。